中國人口和糧食安全報(bào)告2023版

育媧人口研究

2023/10

文：梁建章，任澤平，黃文政，何亞福

#目錄#

1. 世界糧食安全問題

1.1 全球24億人處于糧食不安全狀況

1.2 世界糧食產(chǎn)量和貿(mào)易

1.3 主要國家農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比

2. 中國的農(nóng)用地以及國際比較

2.1 中國的農(nóng)作物播種面積

2.2 中國18億畝耕地紅線的由來

2.3 農(nóng)用地的國際比較

3. 中國的糧食概況

3.1 中國歷年糧食總產(chǎn)量

3.2 中國歷年人均糧食產(chǎn)量

3.3 中國歷年糧食單產(chǎn)

3.4 中國糧食自給率、出口和進(jìn)口

3.5 中國各省份的糧食產(chǎn)量

4. 中國的蔬菜、水果、經(jīng)濟(jì)作物和肉類產(chǎn)量

4.1 中國的蔬菜和水果產(chǎn)量

4.2 中國的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量

4.3 中國的肉類、水產(chǎn)品和牛奶產(chǎn)量

4.4 “人造肉”的發(fā)展前景

5. 中國居民的營養(yǎng)狀況

6. 中國的糧食安全問題

6.1 “誰來養(yǎng)活中國”的問題

6.2 中國保障糧食安全的措施

6.3 如果沒有國際貿(mào)易，中國能保障糧食安全嗎？

7. 有關(guān)糧食安全的政策建議

參考文獻(xiàn)

摘要

由于俄烏沖突以及極端天氣等原因，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《國際農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易形勢2023年春季報(bào)告》顯示，2022年全球糧食總體略有減產(chǎn)，供求錯(cuò)配導(dǎo)致階段性偏緊。全球糧食安全問題引起許多國家的關(guān)注。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織等機(jī)構(gòu)共同發(fā)布的《全球糧食危機(jī)報(bào)告2023》，2022年，全球24億人處于中度或重度糧食不安全狀況，其中約有9億人深陷重度糧食不安全狀況。但出現(xiàn)全球糧食不安全狀況的根本原因不是全球糧食不夠，而是因?yàn)榉峙洳痪?，以及?zhàn)亂和貧窮。

糧食問題曾經(jīng)是中國實(shí)行限制生育政策的一個(gè)重要理由。但事實(shí)上，1949年以來中國糧食產(chǎn)量的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口增速。從1949至2022年，中國人口從5.4億增長到14.1億，增加了1.6倍；糧食年產(chǎn)量從0.226億斤增長到1.37萬億斤，增加了5倍，年人均糧食占有量翻了一番多，從400多斤增加到900多斤，高于世界平均水平。

1994年，美國世界觀察研究所所長布朗博士發(fā)表文章《誰來養(yǎng)活中國》，引發(fā)國際輿論高度關(guān)注。然而，布朗的論斷是建立在錯(cuò)誤的預(yù)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上的。從布朗提出“誰來養(yǎng)活中國”這個(gè)問題到現(xiàn)在已經(jīng)將近30年，事實(shí)已經(jīng)證明布朗的觀點(diǎn)和預(yù)測是錯(cuò)誤的。

近幾十年來，中國糧食單產(chǎn)顯著提高。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》的數(shù)據(jù)，1978年中國糧食單產(chǎn)只有2527公斤/公頃，2021年上升到5805公斤/公頃，比1978年增長了1.3倍。

2023年5月11日，國家發(fā)改委副主任、國家糧食和物資儲備局局長叢亮在新聞發(fā)布會上表示，我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了十九連豐，總產(chǎn)量連續(xù)8年保持在1.3萬億斤以上；口糧自給率在100%以上，谷物自給率在95%以上，人均糧食占有量大概480公斤，高于國際公認(rèn)的400公斤糧食安全線，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全。

此外，蔬菜和水果雖然不屬于糧食，但也是重要的食物。近年中國的蔬菜和水果產(chǎn)量均居世界第一，而各種經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)量也日漸增長。這意味著，如果中國處于戰(zhàn)爭等危難境地時(shí)，可以通過把部分種植蔬菜或經(jīng)濟(jì)作物的土地用來種植糧食，提高糧食自給率，以保證中國的糧食安全。

2020年完成的第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國耕地面積19.179億畝，園地3.026億畝，林地42.6億畝，草地39.67億畝，濕地3.5億畝，建設(shè)用地6.13億畝。雖然中國的耕地面積只居世界第三位，但草地和牧場面積居世界第一位。

關(guān)于中國糧食的總體自給率，近年來沒有官方數(shù)據(jù)。但根據(jù)國家發(fā)改委原副主任、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長杜鷹團(tuán)隊(duì)的計(jì)算，近年來中國的食物自給率已經(jīng)下降到76%左右。據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，近年來，中國每年進(jìn)口糧食1億多噸，其中每年進(jìn)口大豆超過9000萬噸。

雖然中國糧食的總體自給率近年來確實(shí)在下降，但這并不意味著中國沒有能力保障糧食安全。中國進(jìn)口的大豆，大部分用于加工為豆粕。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2022年我國豬牛羊禽肉產(chǎn)量9227萬噸，其中，豬肉產(chǎn)量5541萬噸，禽肉產(chǎn)量2443萬噸。要飼養(yǎng)這么多生豬和家禽，就需要有強(qiáng)大的飼料供應(yīng)能力，豆粕就是其中重要的蛋白飼料。

近年來，中國的谷物自給率保持在95%，即使不進(jìn)口糧食，也能保持口糧基本自給。中國進(jìn)口的大豆，并不屬于口糧。如果中國不進(jìn)口大豆，又要保持足夠的蛋白質(zhì)攝入量，那么可以用豆制品或者禽蛋替代，或者從吃豬肉改為吃禽肉。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年中國的豬牛羊禽肉產(chǎn)量9227萬噸，其中，豬肉產(chǎn)量5541萬噸，牛肉產(chǎn)量718萬噸，羊肉產(chǎn)量525萬噸，禽肉產(chǎn)量2443萬噸?？梢?，豬肉產(chǎn)量相當(dāng)于禽肉產(chǎn)量的兩倍多。

飼料轉(zhuǎn)化率是指飼料重量除以動物的增重，比如每消耗2.5公斤的飼料，使得某種動物增加1公斤的體重，那么飼料轉(zhuǎn)化率就是2.5。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部給出的數(shù)據(jù)，肉雞、肉鴨的飼料轉(zhuǎn)化率約為2，生豬的飼料轉(zhuǎn)化率是3.5。所以吃禽肉比吃豬肉更節(jié)約糧食。而且，禽肉屬于白肉，豬肉屬于紅肉，吃禽肉更有利于健康，也更經(jīng)濟(jì)。

2022年中國豬肉產(chǎn)量5541萬噸，按飼料轉(zhuǎn)化率為3.5計(jì)算，相當(dāng)于消耗飼料約1.9億噸。如果把5000多萬噸豬肉改為禽肉，按飼料轉(zhuǎn)化率為2計(jì)算，相當(dāng)于消耗飼料約1.1億噸。也就是說，如果把吃豬肉改為吃雞肉鴨肉，一年可以節(jié)省約8000萬噸飼料。

此外，人造肉將來也可作為天然肉的一種替代?！叭嗽烊狻笔侵笩o需養(yǎng)殖畜禽，通過工廠或其他途徑生產(chǎn)肉類食品。人造肉分為兩種，第一種人造肉又稱為素肉或植物肉，主要是用大豆蛋白制成；另一種是利用動物干細(xì)胞制造出的人造肉，在口感上更接近真實(shí)的飼養(yǎng)肉。

建國以來，中國的人均肉類產(chǎn)量也在穩(wěn)步增長，現(xiàn)在中國人的營養(yǎng)攝入量基本上是足夠的。與1980年相比，2021年中國的人均肉類產(chǎn)量增加了2.7倍，人均水產(chǎn)品產(chǎn)量增加了9.3倍，人均牛奶產(chǎn)量增加了20.8倍。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)，中國在能量、脂肪、總蛋白質(zhì)和動物蛋白質(zhì)攝入量等每一項(xiàng)營養(yǎng)指標(biāo)上都顯著高于世界平均水平；除動物蛋白質(zhì)外，中國在其他指標(biāo)上也都高于日本。

根據(jù)國新辦和國家衛(wèi)健委于2020年12月發(fā)布的《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告（2020年）》，中國居民超重肥胖的形勢嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)各年齡段居民超重肥胖率持續(xù)上升。對于許多中國人來說，不是營養(yǎng)不足，而是營養(yǎng)過剩。

減少浪費(fèi)也有利于保障糧食安全。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所近期的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，每年我國蔬菜、水果、水產(chǎn)品、糧食、肉類、奶類、蛋類七大類食物按重量加權(quán)平均損耗和浪費(fèi)率合計(jì)22.7%，約4.6億噸，其中生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)食物損耗3億噸。

恩格爾系數(shù)（Engel's Coefficient）是指食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重。根據(jù)國新辦在2021年9月發(fā)布的《中國的全面小康》白皮書，中國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從1978年的57.5%、67.7%下降到2020年的29.2%、32.7%。

糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，中國作為一個(gè)人口大國，必須保障糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這個(gè)大局。糧食安全的關(guān)鍵，是在發(fā)生戰(zhàn)爭或?yàn)?zāi)難時(shí)期有能力確?；臼澄锏墓┙o。

為了保障糧食安全，中國實(shí)施了嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。但人口流入的大城市應(yīng)該增加住宅用地、商業(yè)用地、公共設(shè)施用地等建設(shè)用地，才有利于降低房價(jià)。根據(jù)住建部發(fā)布的《2021年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，全國建成區(qū)面積總和為6.2萬多平方公里，僅占國土面積的0.65%。在大城市建設(shè)更多的住宅、商場、學(xué)校、醫(yī)院和各種公共設(shè)施，讓愿意來大城市的年輕人能夠安居樂業(yè)所帶來的使用價(jià)值和社會效益，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過將這些土地用于農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的價(jià)值。由于大城市的用地效率更高，農(nóng)村人移居到大城市后，從全國范圍內(nèi)來看更節(jié)約土地。而限制大城市建設(shè)用地會推高房價(jià)、損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及降低生育率。我們建議順應(yīng)人口往都市圈城市群流入的規(guī)律和趨勢，加快戶籍制度改革。

長期來看，影響中國的糧食生產(chǎn)自主能力的根本因素在于，中國社會的富?；瘜⑼聘咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本，也就是其他行業(yè)的收入增加會導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力成本攀升，最終推動農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲。除非能全面提升農(nóng)業(yè)集約化程度和技術(shù)水平，否則中國將逐步失去在糧食生產(chǎn)上的比較優(yōu)勢。中國的人口擁有巨大的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說，中國的優(yōu)勢不在農(nóng)業(yè)，而在制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。要保障中國的糧食安全，需要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并按需對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

近年來，中國糧食連年豐收、庫存充裕、供應(yīng)充足、市場穩(wěn)定，糧食安全形勢持續(xù)向好。展望未來，中國也完全有能力保障本國的糧食安全。如果發(fā)生戰(zhàn)爭或其他極端情況，只要改變糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，例如用禽肉代替豬肉，以及采用成本略高的人造肉，就可以保障糧食安全。

1、世界糧食安全問題

1.1 全球24億人處于糧食不安全狀況

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《國際農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易形勢2023年春季報(bào)告》顯示，2022年，國際農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易面臨近年罕見的多重不利因素沖擊，全球糧食總體略有減產(chǎn)，供求錯(cuò)配導(dǎo)致階段性偏緊。全球糧食安全問題引起許多國家的關(guān)注。

2023年5月3日，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計(jì)劃署等機(jī)構(gòu)共同發(fā)布《全球糧食危機(jī)報(bào)告2023》稱，2022 年，全世界估計(jì)有6.91 至7.83 億人面臨饑餓。按中位數(shù)（約7.35億）計(jì)算，2022年全球較疫情暴發(fā)前的2019年增加1.22億饑餓人口。

2022 年，全球24億人處于中度或重度糧食不安全狀況，約占世界人口的29.6%，其中約有9億人深陷重度糧食不安全狀況，占世界人口的11.3%。

報(bào)告列舉并分析了導(dǎo)致全球糧食危機(jī)嚴(yán)重程度和營養(yǎng)不良狀況加劇的三大驅(qū)動因素，即經(jīng)濟(jì)沖擊、沖突和不安全、氣候變化和極端天氣事件。

報(bào)告預(yù)測，到2030 年，全世界預(yù)計(jì)有近6 億人長期食物不足。因此，全世界在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)關(guān)于消除饑餓的具體目標(biāo)方面挑戰(zhàn)巨大，其中非洲的形勢尤其嚴(yán)峻。

國際社會有一個(gè)普遍共識，所謂全球糧食危機(jī)是由于分配不均導(dǎo)致的，本質(zhì)是發(fā)展中國家的糧食危機(jī)。由于糧食的生產(chǎn)和貿(mào)易高度集中在少數(shù)國家手中，但作為消費(fèi)者卻分散在各個(gè)發(fā)展中國家中。一旦集中的生產(chǎn)和貿(mào)易出現(xiàn)問題，即糧食的供應(yīng)鏈出現(xiàn)問題，那么危機(jī)就出現(xiàn)了。因此，全球糧食不安全問題的根本原因不是全球糧食不夠，而是因?yàn)榉峙洳痪?，以及?zhàn)亂和貧窮。

1.2 世界糧食產(chǎn)量和貿(mào)易

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年全球農(nóng)作物總產(chǎn)量為93億噸，其中各種農(nóng)作物的產(chǎn)量占比如下：谷物（包括水稻、小麥、玉米、高粱等）占32%，糖類作物占23%，蔬菜占12%，油料作物占12%，水果占10%，薯類作物（包括甘薯、馬鈴薯等）占9%。

2020年全球谷物總產(chǎn)量約30億噸，其中，谷物產(chǎn)量排名前十位的國家如下表：

資料來源：《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

2020年全球谷物出口總量為4.92億噸。其中，全球最大谷物出口國是美國，達(dá)到8770萬噸；其次是烏克蘭，出口量為5132萬噸；第三是阿根廷，出口量為5013萬噸；第四是俄羅斯，出口量為4485億噸。

按照大洲來看，美洲是全球最大的糧食出口地區(qū)，亞洲是全球最大的糧食進(jìn)口地區(qū)；澳洲是糧食凈出口地區(qū)，非洲是糧食凈進(jìn)口地區(qū)。歐洲在2012年之前的絕大多數(shù)年份一直是糧食凈進(jìn)口地區(qū)，但從2013年開始，歐洲變?yōu)榧Z食凈出口地區(qū)。

過去幾十年來，糧食出口國相對集中，進(jìn)口國則比較分散。這樣的供需格局使得國際糧食市場極易受到疫情、地區(qū)沖突等因素影響。

2020年，美國、巴西、阿根廷三個(gè)國家出口的玉米占了全球玉米出口總量的64%，印度、越南、泰國廷三個(gè)國家出口的大米占了全球大米出口總量的57%，俄羅斯、美國、加拿大三個(gè)國家出口的小麥占了全球小麥出口總量的45%。

2020年，全球最大的大米進(jìn)口國依次為中國、菲律賓、沙特阿拉伯。全球最大的小麥進(jìn)口國依次為印尼、土耳其、中國。全球最大的玉米進(jìn)口國依次為墨西哥、日本、中國。

美國的阿徹丹尼爾斯米德蘭(ADM)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和法國的路易達(dá)孚(Louis Dreyfus)常被世人稱為全球“四大糧商”。這四家公司的字母組合排列為“ABCD”的糧食貿(mào)易巨頭控制著全世界大部分的糧食貿(mào)易量。

1.3 主要國家農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比

根據(jù)《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2000年全球農(nóng)業(yè)（包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)）就業(yè)人口占總就業(yè)人口的40%，2010年農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比下降到32.9%，2021年下降到26.6%。

下表是主要國家2000年、2010年和2021年農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口比例。

資料來源：《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

2、中國的農(nóng)用地以及國際比較

2.1 中國的農(nóng)作物播種面積

2020年完成的第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積19.179億畝，園地3.026億畝，林地42.6億畝，草地39.67億畝，濕地3.5億畝，建設(shè)用地6.13億畝。

19.179億畝耕地中有水田4.709億畝、水澆地4.817億畝、旱地9.653億畝。

整體來看，我國耕地資源主要集中在東北、華北、長江中下游、珠江三角洲等平原、山間盆地以及廣闊的丘陵地區(qū)，約占全國耕地面積的90%。黑龍江、內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆等5個(gè)省份耕地面積較大，占全國耕地總面積的40%左右。

耕地的生產(chǎn)能力是耕地質(zhì)量的核心，土壤肥力是耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)。耕地質(zhì)量的變化受自然因素和人為因素的影響。

2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依據(jù)《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價(jià)辦法》（農(nóng)業(yè)部令2016年第2號）和《耕地質(zhì)量等級》（GB/T 33469—2016）國家標(biāo)準(zhǔn)，組織完成全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查評價(jià)工作。全國耕地按質(zhì)量等級由高到低依次劃分為一至十等，平均等級為4.76等，較2014年提升了0.35 個(gè)等級。其中評價(jià)為一至三等的耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積的31.24%。這部分耕地基礎(chǔ)地力較高，障礙因素不明顯，應(yīng)按照用養(yǎng)結(jié)合方式開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保耕地質(zhì)量穩(wěn)中有升。評價(jià)為四至六等的耕地面積為9.47億畝，占耕地總面積的46.81%。這部分耕地所處環(huán)境氣候條件基本適宜，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件相對較好，障礙因素較不明顯，是今后糧食增產(chǎn)的重點(diǎn)區(qū)域和重要突破口。評價(jià)為七至十等的耕地面積為4.44億畝，占耕地總面積的21.95%。這部分耕地基礎(chǔ)地力相對較差，生產(chǎn)障礙因素突出，短時(shí)間內(nèi)較難得到根本改善，應(yīng)持續(xù)開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和耕地內(nèi)在質(zhì)量建設(shè)。

為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，中國從1999年開始實(shí)施退耕還林，截至2022年，累計(jì)安排25個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕還林還草任務(wù)2.13億畝，同時(shí)配套荒山荒地造林和封山育林3.1億畝。退耕還林使中國的林草植被大幅增加，風(fēng)沙危害和水土流失得到有效遏制，生態(tài)狀況顯著改善。

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》的數(shù)據(jù)，2021年中國糧食播種面積為1.176億公頃（約相當(dāng)于17.6億畝），其中，稻谷、小麥、玉米播種面積分別為2992萬公頃、2357萬公頃、4332萬公頃。2021年中國的各種農(nóng)作物播種面積如下表：

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

2.2 中國18億畝耕地紅線的由來

近年來，中國把保有18億畝耕地作為耕地保護(hù)工作的一條“紅線”，要求土地管理部門嚴(yán)防死守，不得突破。那么，這條紅線是怎么提出來的呢？

1996年我國耕地?cái)?shù)量19.51億畝，到2005年下降到18.3億畝，9年間減少了1.21億畝。耕地面積的不斷減少引發(fā)人們的擔(dān)心：按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？正是出于這種擔(dān)心和憂慮，2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中正式提出18億畝耕地紅線。其中強(qiáng)調(diào)：“十八億畝耕地是一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線?！?/p>

2005年啟動全國第三次土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，采用的是第二次全國土地調(diào)查前的老數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)全國的耕地?cái)?shù)據(jù)為18.3億畝，這是后來劃定18億畝耕地紅線的依據(jù)之一。2006年，國家統(tǒng)計(jì)局與原農(nóng)業(yè)部基于當(dāng)時(shí)人口、糧食畝產(chǎn)與復(fù)種指數(shù)等綜合因素，計(jì)算出若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規(guī)劃綱要明確18億畝耕地紅線，這也是耕地紅線首次出現(xiàn)在官方文件中。此后，十屆全國人大五次會議提出：在土地問題上，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線；《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》規(guī)定，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。自此，固守18億畝耕地紅線與保障糧食安全便牢牢地捆綁到了一起。

按照全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文的說法，18億畝是綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測算劃定的?？紤]到復(fù)種指數(shù)，18億畝耕地對應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

18億畝耕地紅線只是一個(gè)概數(shù)，其具體數(shù)據(jù)也是與時(shí)俱進(jìn)。國家“十一五”規(guī)劃提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃的耕地紅線上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確耕地保有量在18.65億畝以上。2022年印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021-2035年)》，明確18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，要保持到2035年不變。

然而，當(dāng)年確定18億畝耕地紅線時(shí)，有一個(gè)重要背景是，官方機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測中國人口峰值有可能達(dá)到16億。但國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2022年中國人口開始進(jìn)入負(fù)增長，人口峰值不到14.2億。人口形勢變化了，耕地政策也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

2.3 農(nóng)用地的國際比較

根據(jù)《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年全球農(nóng)用地面積共有47.4億公頃，其中，草地和牧場共有31.8億公頃，耕地有15.6億公頃。全球耕地面積中，亞洲占38%，美洲占24%，歐洲和非洲各占18%，澳洲占2%。

資料來源：《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

從上表可以看出，草地和牧場面積居世界前三位的國家依次是中國、美國、巴西，耕地面積居世界前三位的國家依次是印度、美國、中國。

下圖是2020年中國與世界主要國家人均耕地面積的比較：

資料來源：《2022年世界糧食及農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》

上述國家中，加拿大的人均耕地面積最大，達(dá)到1.02公頃/人，其次是俄羅斯，達(dá)到0.85公頃/人。人均耕地面積最小的國家是日本，只有0.03公頃/人。中國的人均耕地面積為0.09公頃/人，與英國相同，相當(dāng)于日本的三倍。

3、中國的糧食概況

3.1 中國歷年糧食總產(chǎn)量

國家統(tǒng)計(jì)局對糧食的統(tǒng)計(jì)包括谷類作物（水稻、小麥、玉米、高粱等）、薯類作物（包括甘薯、馬鈴薯等）及豆類作物（包括大豆、蠶豆、豌豆、綠豆等）三大類。其中，水稻、小麥、玉米是三大主糧。而谷物中的稻谷、小麥，又被稱為“口糧”。

1949年以來，我國糧食生產(chǎn)不斷邁上新臺階，由供給全面短缺轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣罂偭炕酒胶狻?949年，我國糧食產(chǎn)量僅為2263.6億斤，1962年穩(wěn)定在3000億斤以上，1978年改革開放之初超過6000億斤。此后一路攀升，到1996年首次突破10000億斤大關(guān)，2012年邁上12000億斤臺階，2018年糧食總產(chǎn)量達(dá)到13157.8億斤，2022年糧食總產(chǎn)量達(dá)到13731億斤，再創(chuàng)歷史新高。

下表是1978年至2021年中國的糧食總產(chǎn)量以及稻谷、小麥、玉米三大主糧的產(chǎn)量：

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

3.2 中國歷年人均糧食產(chǎn)量

糧食問題曾經(jīng)是中國實(shí)行限制生育政策的一個(gè)重要理由。但事實(shí)上，1949年以來中國糧食產(chǎn)量的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口增速。從1949至2022年，中國人口從5.4億增長到14.1億，增加了1.6倍；糧食年產(chǎn)量從0.226億斤增長到1.37萬億斤，增加了5倍，年人均糧食占有量翻了一番多，從400多斤增加到900多斤，高于世界平均水平。

下表是1978年至2021年中國的人均糧食產(chǎn)量：

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

3.3 中國歷年糧食單產(chǎn)

近幾十年來，中國糧食單產(chǎn)顯著提高。根據(jù)《中國的糧食安全》白皮書的數(shù)據(jù)，2010年平均每公頃糧食產(chǎn)量突破5000公斤，2018年達(dá)到5621公斤，比1996年的4483公斤增加了1138公斤，增長25%以上。2017年稻谷、小麥、玉米的每公頃產(chǎn)量分別為6916.9公斤、5481.2公斤、6110.3公斤，較1996年分別增長11.3%、46.8%、17.4%，比世界平均水平分別高50.1%、55.2%、6.2%。

下表是中國歷年糧食單產(chǎn)，單位：公斤/公頃

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

可見，1978年中國糧食單產(chǎn)只有2527公斤/公頃，2021年上升到5805公斤/公頃，比1978年增長了1.3倍。

3.4 中國糧食自給率、出口和進(jìn)口

近年來，我國谷物自給率超過95%，但同時(shí)也進(jìn)口大量的糧食。大豆是我國糧食第一大進(jìn)口品種，2020年占糧食進(jìn)口比重70%，大豆對外依存度超過83%。2020年我國進(jìn)口大豆10033萬噸，相當(dāng)于7.6億畝的耕地產(chǎn)出。大豆主要用于榨油和提供豆粕飼料。

2023年5月11日，國家發(fā)改委副主任、國家糧食和物資儲備局局長叢亮在新聞發(fā)布會上表示，我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了十九連豐，總產(chǎn)量連續(xù)8年保持在1.3萬億斤以上；口糧自給率在100%以上，谷物自給率在95%以上，人均糧食占有量大概480公斤，高于國際公認(rèn)的400公斤糧食安全線，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全。

但關(guān)于中國糧食的總體自給率，近年來沒有官方數(shù)據(jù)。關(guān)于中國糧食的總體自給率，國家發(fā)改委原副主任、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長杜鷹在“中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇(2021)——聚焦農(nóng)民農(nóng)村共同富?！鄙习l(fā)表主旨演講時(shí)說：“我們用兩種方法計(jì)算了我國總的食物自給率的變化，分品種的可以算它自給率，但是我們需要得到一個(gè)總的食物的自給率，這樣就要把脂肪、蛋白質(zhì)、碳水化合物統(tǒng)一換算為熱量?；蛘呶覀兺ǔ＿€有一個(gè)辦法，就是用耕地面積折算，我用兩種方法都算了一個(gè)賬。凈進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，就是扣除出口以后的凈進(jìn)口虛擬播面，國內(nèi)農(nóng)作物總播面，凈進(jìn)口虛擬播面占國內(nèi)總播面的比重，最后是食物自給率。2000年的時(shí)候我們食物自給率是101.8%，到2020年，下降到76.8%。這是一種方法。第二種方法，用熱量，熱量是藍(lán)線，橙色的是蛋白質(zhì)，灰色的是脂肪，黃色的是碳水化合物，也是從將近100%下滑到現(xiàn)在的也是76%點(diǎn)多。用兩個(gè)方法計(jì)算結(jié)果是一致的，入世之初，我們食物的自給率大體是100%，而20年后的今天，我們的食物自給率已經(jīng)下降到76%左右。”

從2004年開始，中國農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易從此前的凈出口國轉(zhuǎn)而成為凈進(jìn)口國，特別是2009年以后，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大，到2020年，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差擴(kuò)大到947.7億美元，“大進(jìn)小出”已成常態(tài)。根據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年我國進(jìn)口糧食16454萬噸，出口糧食331萬噸，凈進(jìn)口糧食16123萬噸，凈進(jìn)口糧食占我國當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的24%左右。

中國進(jìn)口糧食的原因：一是因?yàn)橹袊Z食的品種結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，谷物雖然保持較高自給水平，稻谷連續(xù)多年產(chǎn)大于需，口糧在數(shù)量上已經(jīng)得到保障，但是玉米出現(xiàn)產(chǎn)需缺口，大豆自給率不足20%。二是因?yàn)橹袊青l(xiāng)居民糧食消費(fèi)水平大幅度提高，對優(yōu)質(zhì)糧食需求持續(xù)增加，而國內(nèi)優(yōu)質(zhì)糧食供給不足。如小麥?zhǔn)俏覈用竦闹饕诩Z，國產(chǎn)小麥以中低筋品種為主，而高筋小麥國內(nèi)供應(yīng)不足，所以需要進(jìn)口。高筋粉是指小麥粉中蛋白質(zhì)含量較高，筋度較大的一種小麥粉，適用于制作需要筋度較高的面條和面包；低筋粉則是指小麥粉中蛋白質(zhì)含量較低，筋度較小的一種小麥粉，適用于制作需要筋度較小的食品，如蛋糕和餅干。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2022年我國豬牛羊禽肉產(chǎn)量9227萬噸，其中，豬肉產(chǎn)量5541萬噸，禽肉產(chǎn)量2443萬噸。2022年底生豬存欄45256萬頭，全年生豬出欄69995萬頭。要飼養(yǎng)這么多生豬，就需要有強(qiáng)大的飼料供應(yīng)能力，豆粕就是其中重要的蛋白飼料。

另外，中國每年也進(jìn)口幾百萬噸肉類。根據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，2022年中國進(jìn)口肉類740萬噸，出口肉類40萬噸，凈進(jìn)口（即進(jìn)口減出口）700萬噸。

3.5 中國各省份的糧食產(chǎn)量

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年數(shù)據(jù)，全國31個(gè)省份中，黑龍江、河南、山東、安徽、吉林糧食產(chǎn)量穩(wěn)居全國前五位。2021年，全國實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量68284.7萬噸，上述五省糧食產(chǎn)量分別達(dá)到7867.7萬噸、6544.2萬噸、5500.7萬噸、4087.6萬噸、4039.2萬噸，合計(jì)產(chǎn)量約占全國的40%。

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

4、中國的蔬菜、水果、經(jīng)濟(jì)作物和肉類產(chǎn)量

4.1 中國的蔬菜和水果產(chǎn)量

蔬菜和水果雖然不屬于糧食，但也是重要的食物。近年中國的蔬菜和水果產(chǎn)量均居世界第一，而各種經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)量也日漸增長。這意味著，如果中國處于戰(zhàn)爭等危難境地時(shí)，可以通過把部分種植蔬菜或經(jīng)濟(jì)作物的土地用來種植糧食，提高糧食自給率，以保證中國的糧食安全。

我國蔬菜種植面積逐年增加，其中2021年中國蔬菜播種面積約為21872.21千公頃，同比增長1.8%；中國蔬菜產(chǎn)量約為76710.8萬噸，同比增長2.4%。

近年來我國水果種植面積持續(xù)增長，2021年我國果園面積為12962千公頃，同比增長2.5%，水果總產(chǎn)量達(dá)到29970萬噸，其中，蘋果產(chǎn)量為4597.3萬噸，柑橘產(chǎn)量為5595.6萬噸，梨子產(chǎn)量為1887.6萬噸，葡萄產(chǎn)量為1499.8萬噸，香蕉產(chǎn)量為1172.4萬噸。

下表是中國歷年水果總產(chǎn)量以及蘋果、柑橘、梨子、葡萄和香蕉這五種主要水果的產(chǎn)量，單位：萬噸。

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

從上表可以看出，2021年我國的水果總產(chǎn)量比1978年增長了約45倍。

4.2 中國的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量

經(jīng)濟(jì)作物包括棉花、油料作物（如芝麻、花生）、糖料作物（如甘蔗、甜菜）、茶葉等。下表是中國歷年的主要經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量，單位：萬噸。

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

4.3 中國的肉類、水產(chǎn)品和牛奶產(chǎn)量

肉類、水產(chǎn)品和牛奶雖然不屬于糧食，但也是重要的食物。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年中國的豬牛羊禽肉產(chǎn)量9227萬噸，其中，豬肉產(chǎn)量5541萬噸，牛肉產(chǎn)量718萬噸，羊肉產(chǎn)量525萬噸，禽肉產(chǎn)量2443萬噸。禽蛋產(chǎn)量3456萬噸，牛奶產(chǎn)量3932萬噸。年末生豬存欄45256萬頭，全年生豬出欄69995萬頭。水產(chǎn)品產(chǎn)量6869萬噸，其中，養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)量5568萬噸，捕撈水產(chǎn)品產(chǎn)量1301萬噸。

下表是中國歷年人均肉類、水產(chǎn)品和牛奶產(chǎn)量，單位：公斤。

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022

從上表可以看出，與1980年相比，2021年中國的人均肉類產(chǎn)量增加了2.7倍，人均水產(chǎn)品產(chǎn)量增加了9.3倍，人均牛奶產(chǎn)量增加了20.8倍。

4.4 “人造肉”的發(fā)展前景

2022年5月國家發(fā)改委發(fā)布的《“十四五”生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出，發(fā)展合成生物學(xué)技術(shù)，探索研發(fā)“人造蛋白”等新型食品，實(shí)現(xiàn)食品工業(yè)迭代升級，降低傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)帶來的環(huán)境資源壓力。2021年12月農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《“十四五”全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技發(fā)展規(guī)劃》中也明確提到了“未來食品制造”，提出“研究細(xì)胞培養(yǎng)肉、合成蛋奶油、功能重組蛋白等營養(yǎng)型食品的培養(yǎng)和制造技術(shù)”，并將該類別列為國家下一個(gè)五年積極參與的領(lǐng)域。

所謂“人造蛋白”、“細(xì)胞培養(yǎng)肉”，通俗地說就是“人造肉”，是指無需養(yǎng)殖畜禽，通過工廠或其他途徑生產(chǎn)肉類食品。人造肉分為兩種，第一種人造肉又稱為素肉或植物肉，主要是用大豆蛋白制成；另一種是利用動物干細(xì)胞制造出的人造肉，在口感上更接近真實(shí)的飼養(yǎng)肉。

面對全球日益增長的肉制品需求及其造成的環(huán)境壓力，人造肉預(yù)計(jì)有較大的發(fā)展前景。人造肉比天然肉更環(huán)保和節(jié)約土地，因?yàn)槿嗽烊鉀]有動物排泄物，在工廠生產(chǎn)人造肉占用的土地很少。此外，人造肉也可能比天然肉更健康，因?yàn)槿嗽烊獾纳a(chǎn)過程不需要使用抗生素，而且還可以人為地控制肉中的營養(yǎng)物質(zhì)。

不過，目前人造肉的生產(chǎn)成本較高，與天然肉相比，人造肉尚缺乏市場競爭優(yōu)勢。

5、中國居民的營養(yǎng)狀況

近年來，我國居民人均直接消費(fèi)口糧減少，動物性食品、木本食物及蔬菜、瓜果等非糧食食物消費(fèi)增加，食物更加多樣，飲食更加健康。

在居民食品消費(fèi)水平提高的同時(shí)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化。從食物消費(fèi)量看，城鄉(xiāng)居民的糧食消費(fèi)量明顯減少，肉蛋奶等食品消費(fèi)量顯著增加。2018年城鎮(zhèn)居民人均糧食消費(fèi)量110.0公斤，比1956年下降36.6%；人均豬肉消費(fèi)量22.7公斤，比1956年增長2.9倍；人均牛羊肉消費(fèi)量4.2公斤，比1956年增長1.6倍；人均蛋類消費(fèi)量10.8公斤，比1956年增長2.2倍；人均奶類消費(fèi)量16.5公斤，比1985年增長6.5倍。2018年農(nóng)村居民人均糧食消費(fèi)量148.5公斤，比1954年下降33.0%；人均豬肉消費(fèi)量23公斤，比1954年增長5.2倍；人均牛羊肉消費(fèi)量2.2公斤，比1954年增長1.4倍；人均蛋類消費(fèi)量8.4公斤，比1954年增長9.5倍；人均奶類消費(fèi)量6.9公斤，比1983年增長8.9倍。

根據(jù)國新辦和國家衛(wèi)健委于2020年12月發(fā)布的《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告（2020年）》，我國居民營養(yǎng)狀況持續(xù)改善：

一是居民的平均身高持續(xù)增長。我國18-44歲的男性和女性平均身高分別為169.7厘米和158厘米，與2015年相比分別增加1.2厘米和0.8厘米。6-17歲的男孩和女孩各年齡組身高平均分別增加了1.6厘米和1厘米。

二是營養(yǎng)不足的問題得到持續(xù)改善。6歲以下兒童生長遲緩率降至了7%以下，低體重率降至5%以下，均已實(shí)現(xiàn)2020年國家規(guī)劃目標(biāo)。

三是人群微量營養(yǎng)素缺乏癥也得到了持續(xù)改善。

我國居民一些突出的營養(yǎng)問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是膳食結(jié)構(gòu)不合理的問題突出，膳食脂肪供能比持續(xù)上升，食用油、食用鹽攝入量遠(yuǎn)高于推薦值，而水果、豆及豆制品、奶類消費(fèi)量不足。

二是我國居民超重肥胖的形勢嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)各年齡段居民超重肥胖率持續(xù)上升。

三是部分重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群，如嬰幼兒、育齡婦女和高齡老年人面臨的重要微量營養(yǎng)素缺乏等問題仍需要引起關(guān)注。

從下表可看出，中國在能量、脂肪、總蛋白質(zhì)和動物蛋白質(zhì)攝入量等每一項(xiàng)營養(yǎng)指標(biāo)上都高于世界平均；除動物蛋白質(zhì)外，中國在其他指標(biāo)上也都高于日本。

資料來源：世界糧農(nóng)組織Food Balance Sheets

恩格爾系數(shù)（Engel's Coefficient）是指食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重。根據(jù)國新辦在2021年9月發(fā)布的《中國的全面小康》白皮書，中國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從1978年的57.5%、67.7%下降到2020年的29.2%、32.7%。

6、中國的糧食安全問題

6.1 “誰來養(yǎng)活中國”的問題

1994年9月，美國《世界觀察》刊載了一篇題為《誰來養(yǎng)活中國》的文章，作者是美國世界觀察研究所所長布朗博士。布朗在文章中認(rèn)為：一方面，隨著人口增加和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善，中國未來的糧食需求將大幅度增加；另一方面，由于“耕地消失”、“生產(chǎn)率下降”和“環(huán)境的破壞”，未來時(shí)期中國的糧食產(chǎn)量將會發(fā)生下降，到2030年將比布朗寫作時(shí)減少20%。在發(fā)生上述一增一減的變化后，中國面臨的問題將是巨大的糧食缺口。

布朗為了支持他的論斷，提出了以下的數(shù)據(jù)：2030年，中國人口將從1994年的11.1億增長到16億以上，人均消費(fèi)糧食從現(xiàn)在的300公斤增加到400公斤，糧食總需求將從現(xiàn)在的3.46億噸，增加到6.4億噸，增長85%；與此同時(shí)，到2030年，中國的糧食面積將從現(xiàn)在的0.91億公頃，下降到0.48億公頃，減少了47%，雖然單產(chǎn)水平可以從現(xiàn)在的每公頃3705公斤上升到5700公斤，但糧食總產(chǎn)量則將從現(xiàn)在的3.4億噸下降到2.74億噸，減少了20%。1990年至2030年，一方面是糧食需求增長85%，另一方面是糧食生產(chǎn)減少20%，于是造成中國巨大的糧食產(chǎn)需缺口(3.66億噸)，而世界糧食出口不過2億噸，到時(shí)候，不僅中國養(yǎng)活不了自己，世界也不能養(yǎng)活中國。于是，布朗提出這個(gè)問題：誰來養(yǎng)活中國？

當(dāng)時(shí)，布朗的文章引發(fā)國際輿論高度關(guān)注。然而，布朗的論斷是建立在錯(cuò)誤的預(yù)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上的：其一，布朗預(yù)計(jì)2030年中國人口增長到16億以上，但實(shí)際上中國人口從2022年就開始進(jìn)入負(fù)增長，人口峰值不到14.2億；其二，從1995年至2021年，中國的糧食總產(chǎn)量從4.67億噸上升到6.83億噸，與布朗的預(yù)測相反。

其實(shí)，到2023年，印度人口已經(jīng)超過中國了，而現(xiàn)在印度的糧食產(chǎn)量僅相當(dāng)于中國的一半。為什么布朗不寫一篇《誰來養(yǎng)活印度》？可以說，布朗的《誰來養(yǎng)活中國》其實(shí)質(zhì)就是一種“中國威脅論”。

布朗散布“誰來養(yǎng)活中國”這種論調(diào)，還有一個(gè)目的是為了支持中國限制生育。據(jù)2008年6月22日《環(huán)球時(shí)報(bào)》報(bào)道：近日，《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者在北京對布朗先生進(jìn)行了專訪。他說，“誰來養(yǎng)活中國”目前仍是個(gè)問題，他的觀點(diǎn)沒有改變。布朗說：“我認(rèn)為在過去20—30年，中國做得很好的一件事就是控制人口。如果中國沒有實(shí)行計(jì)劃生育，那么中國的人口將比現(xiàn)在多很多?！?/p>

從布朗提出“誰來養(yǎng)活中國”這個(gè)問題到現(xiàn)在已經(jīng)將近30年，事實(shí)已經(jīng)證明布朗的觀點(diǎn)和預(yù)測是錯(cuò)誤的。可以預(yù)見，依靠藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，中國在21世紀(jì)仍然有足夠的能力養(yǎng)活自己。

6.2 中國保障糧食安全的措施

2019年10月國新辦發(fā)布的《中國的糧食安全》白皮書提出了中國保障糧食安全的幾項(xiàng)措施：穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力、保護(hù)和調(diào)動糧食種植積極性、創(chuàng)新完善糧食市場體系、健全完善國家宏觀調(diào)控、大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、全面建立糧食科技創(chuàng)新體系、著力強(qiáng)化依法管理合規(guī)經(jīng)營。

2023年8月28日，國務(wù)院關(guān)于確保國家糧食安全工作情況的報(bào)告提交給第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議審議，該報(bào)告提出了保障國家糧食安全的八項(xiàng)措施如下：

（一）加強(qiáng)糧食安全保障體系和能力建設(shè)。強(qiáng)化糧食安全法治保障，推動出臺糧食安全保障法、耕地保護(hù)法。

（二）大力落實(shí)藏糧于地。進(jìn)一步采取過硬實(shí)招，壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，落實(shí)新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，確保18億畝耕地紅線決不突破。

（三）積極推進(jìn)藏糧于技。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)利用，全面實(shí)施農(nóng)業(yè)生物育種重大項(xiàng)目，提高種業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，組織開展聯(lián)合攻關(guān)，推進(jìn)育繁推一體化發(fā)展，加快培育一批具備自主知識產(chǎn)權(quán)的突破性糧食作物品種，有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，把當(dāng)家品種牢牢攥在自己手里。

（四）加大農(nóng)業(yè)保護(hù)支持力度。調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧積極性。積極支持耕地保護(hù)建設(shè)、種業(yè)振興行動和農(nóng)業(yè)機(jī)械化應(yīng)用，守住糧食生產(chǎn)的“命根子”。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，推動農(nóng)業(yè)資金更多向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。

（五）切實(shí)提升糧食調(diào)控能力。強(qiáng)化產(chǎn)購儲加銷協(xié)同保障，完善糧食監(jiān)測預(yù)警體系，加強(qiáng)精準(zhǔn)調(diào)控和預(yù)期管理，保障糧食市場運(yùn)行總體平穩(wěn)。維護(hù)糧食市場秩序，積極開展正面宣傳，發(fā)布權(quán)威信息，增強(qiáng)全社會對國家糧食安全保障信心。完善糧食儲備設(shè)施區(qū)域布局，提高綠色儲糧設(shè)備和技術(shù)應(yīng)用水平。

（六）加快構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)和流通體系。以“糧頭食尾”和“農(nóng)頭工尾”為抓手，優(yōu)化糧食加工結(jié)構(gòu)和布局，構(gòu)建從原糧到成品、產(chǎn)區(qū)到銷區(qū)、田間到餐桌的“大糧食”、“大產(chǎn)業(yè)”、“大流通”格局。

（七）不斷提高多元食物供給能力。積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源，加強(qiáng)科技研發(fā)和生產(chǎn)投資，探索有效發(fā)展模式，突破我國傳統(tǒng)耕地稀缺的自然條件限制。統(tǒng)籌用好后備耕地、森林、草原和江河湖海資源，拓寬食物來源渠道。

（八）深入開展糧食節(jié)約減損行動。強(qiáng)化全鏈條管控，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械研制推廣，提高糧食作物機(jī)械化作業(yè)水平，持續(xù)推進(jìn)機(jī)收減損；加快倉儲設(shè)施升級改造，改善糧食產(chǎn)后烘干條件，提升烘干能力，大力推廣綠色儲糧技術(shù)；鼓勵(lì)發(fā)展糧食循環(huán)經(jīng)濟(jì)，完善糧油技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)口糧適度加工，減少加工損耗和營養(yǎng)流失；引導(dǎo)公眾養(yǎng)成科學(xué)合理膳食習(xí)慣，多措并舉制止糧食消費(fèi)領(lǐng)域浪費(fèi)；加強(qiáng)飼料糧減量替代，提高飼料利用效率。開展反餐飲浪費(fèi)專項(xiàng)治理，促進(jìn)建立餐飲行業(yè)反食品浪費(fèi)制度規(guī)范，強(qiáng)化反食品浪費(fèi)管理。

2023年4月17日新華社報(bào)道，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所近期的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，每年我國蔬菜、水果、水產(chǎn)品、糧食、肉類、奶類、蛋類七大類食物按重量加權(quán)平均損耗和浪費(fèi)率合計(jì)22.7%，約4.6億噸，其中生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)食物損耗3億噸。

6.3 如果沒有國際貿(mào)易，中國能保障糧食安全嗎？

如果中國不進(jìn)口糧食，能實(shí)現(xiàn)糧食完全自給嗎？我們以2022年的數(shù)據(jù)來說明這一點(diǎn)。根據(jù)海關(guān)總署公布的數(shù)據(jù)，2022年中國進(jìn)口糧食14687萬噸，出口糧食322萬噸（其中稻谷及大米219萬噸），凈進(jìn)口（即進(jìn)口減出口）14365萬噸，即約1.44億噸。

具體來說，2022年中國進(jìn)口的糧食品種和數(shù)量如下：

谷物及谷物粉：5319萬噸

其中：小麥：996萬噸

大麥：576萬噸

玉米：2062萬噸

稻谷及大米：619萬噸

高梁：1014萬噸

豆類：9367萬噸

其中：大豆：9108萬噸

可見，2022年中國進(jìn)口的糧食品種，單單是大豆就超過了9000萬噸；其次是玉米，超過2000萬噸；第三是高粱，超過1000萬噸。

近年來，印度的糧食總產(chǎn)量只有中國的一半左右。由于中國和印度的人口總量十分接近，所以印度的人均糧食產(chǎn)量也只有中國的一半左右。然而，2022年印度大米出口總量約2200萬噸，占世界大米出口量40%左右，是世界最大的大米出口國。

印度的人均糧食產(chǎn)量只有中國的一半左右，仍然大量出口糧食，中國卻要大量進(jìn)口糧食，一個(gè)主要原因就是中國的人均肉食消耗量遠(yuǎn)高于印度。目前中國的每年人均肉食消耗量已經(jīng)接近70公斤，而印度的每年人均肉食消耗量只有約5公斤，不到中國的十分之一。

中國進(jìn)口的大豆主要用于飼料和油料生產(chǎn)。因此，如果中國不進(jìn)口大豆，將會減少飼料生產(chǎn)，減少養(yǎng)豬，多養(yǎng)雞鴨，這樣能夠節(jié)省飼料。

飼料轉(zhuǎn)化率是指飼料重量除以動物的增重，比如每消耗2.5公斤的飼料，使得某種動物增加1公斤的體重，那么飼料轉(zhuǎn)化率就是2.5。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局局長楊振海給出的數(shù)據(jù)，肉雞、肉鴨的飼料轉(zhuǎn)化率約為2，生豬的飼料轉(zhuǎn)化率是3.5。所以吃禽肉比吃豬肉更節(jié)約糧食。

2022年中國豬肉產(chǎn)量5541萬噸，按飼料轉(zhuǎn)化率為3.5計(jì)算，相當(dāng)于消耗飼料約1.9億噸。如果把5000多萬噸豬肉改為禽肉，按飼料轉(zhuǎn)化率為2計(jì)算，相當(dāng)于消耗飼料約1.1億噸。也就是說，如果把吃豬肉改為吃雞肉鴨肉，一年可以節(jié)省約8000萬噸飼料。而且，禽肉屬于白肉，豬肉屬于紅肉，吃禽肉更有利于健康，也更經(jīng)濟(jì)。

目前中國的蔬菜種植面積約有2200萬公頃（約3.3億畝），要增加大豆產(chǎn)量，也可以把一小部分種植蔬菜的耕地改種大豆。此外，如果耕地不夠，退耕還林的一部分耕地也可以恢復(fù)種植糧食。

而且，中國已經(jīng)培育出海水稻（耐鹽堿水稻），并且海水稻品系已經(jīng)逐步成熟。2018年，在第三屆國際海水稻論壇上，袁隆平先生談到中國將來海水稻的發(fā)展愿景時(shí)表示，在未來8-10年內(nèi)，中國海水稻的種植面積將發(fā)展到1億畝，屆時(shí)每年將出產(chǎn)300億公斤海水稻大米。

此外，白酒的主要生產(chǎn)原料是高粱、玉米、小麥、豆類等。中國近年來的白酒產(chǎn)量波動比較大，2016年白酒產(chǎn)量達(dá)到1300多萬噸，2021年下降到700萬噸左右。按照平均出酒率約在30%計(jì)算，生產(chǎn)700萬噸白酒大約需用糧食2100萬噸，占我國每年糧食總產(chǎn)量的3%左右。如果發(fā)生糧食不夠的情況，也可以減少白酒產(chǎn)量以節(jié)約糧食。

7、有關(guān)糧食安全的政策建議

糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)，中國作為一個(gè)人口大國，必須保障糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展這個(gè)大局。糧食安全的關(guān)鍵，是在發(fā)生戰(zhàn)爭或?yàn)?zāi)難時(shí)期有能力確?；臼澄锏墓┙o。

種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，目前，我國水稻、小麥這兩項(xiàng)最為重要的主糧種子已實(shí)現(xiàn)了自給自足，但部分糧食品種（例如玉米、馬鈴薯）和蔬菜種子仍然依賴進(jìn)口。雖然中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，但在種子研發(fā)、生產(chǎn)和管理方面的投入相對較少，導(dǎo)致了中國種子產(chǎn)業(yè)的相對滯后。中國的種業(yè)存在技術(shù)原創(chuàng)不足、種業(yè)集團(tuán)和企業(yè)的規(guī)模實(shí)力不大、種業(yè)市場競爭能力不高、種業(yè)投入少等問題。要保障糧食安全，必須打好種業(yè)翻身仗。育種是一個(gè)周期長、科技含量高的行業(yè)，在初期需要投入巨額的研發(fā)成本。因此，建議把種業(yè)科技攻關(guān)列為農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)的重點(diǎn)任務(wù)，集中資源和力量，集中攻關(guān)、集中突破，包括關(guān)鍵種子的培育、研發(fā)、改良，做好種業(yè)基地建設(shè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代種業(yè)體系。

為了保障糧食安全，中國實(shí)施了嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。但人口流入的大城市應(yīng)該增加住宅用地、商業(yè)用地、公共設(shè)施用地等建設(shè)用地，才有利于降低房價(jià)。根據(jù)住建部發(fā)布的《2021年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，全國建成區(qū)面積總和為6.2萬多平方公里，僅占國土面積的0.65%。在大城市建設(shè)更多的住宅、商場、學(xué)校、醫(yī)院和各種公共設(shè)施，讓愿意來大城市的年輕人能夠安居樂業(yè)所帶來的使用價(jià)值和社會效益，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過將這些土地用于農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的價(jià)值。由于大城市的用地效率更高，農(nóng)村人移居到大城市后，從全國范圍內(nèi)來看更節(jié)約土地。而限制大城市建設(shè)用地會推高房價(jià)、損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及降低生育率。

我們建議順應(yīng)人口往都市圈城市群流入的規(guī)律和趨勢，加快戶籍制度改革，釋放農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和人均產(chǎn)出水平，同時(shí)，人地掛鉤，減少人口流出地區(qū)的建設(shè)性用地指標(biāo)，緩解一二線城市的房價(jià)壓力，都市圈城市群更節(jié)約土地、更有活力、更有效率，尊重城市發(fā)展的規(guī)律和常識。

長期來看，影響中國的糧食生產(chǎn)自主能力的根本因素在于，中國社會的富?；瘜⑼聘咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本，也就是其他行業(yè)的收入增加會導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力成本攀升，最終推動農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲。除非能全面提升農(nóng)業(yè)集約化程度和技術(shù)水平，否則中國將逐步失去在糧食生產(chǎn)上的比較優(yōu)勢。中國的人口擁有巨大的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說，中國的優(yōu)勢不在農(nóng)業(yè)，而在制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。要保障中國的糧食安全，需要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并按需對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

近年來，中國糧食連年豐收、庫存充裕、供應(yīng)充足、市場穩(wěn)定，糧食安全形勢持續(xù)向好。展望未來，中國也完全有能力保障本國的糧食安全。如果發(fā)生戰(zhàn)爭或其他極端情況，只要改變糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)（例如用禽肉代替豬肉，采用成本略高的人造肉），以及減少食物浪費(fèi)，就可以保障糧食安全。

參考文獻(xiàn)

1、The State of Food Security and Nutrition in the World 2023：https://www.fao.org/publications/sofi

2、World Food and Agriculture – Statistical Yearbook 2022. https://www.fao.org/statistics/en/

3、《中國的糧食安全》白皮書：http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/39912/41906/index.htm

4、中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022：http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm

5、中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告（2020年）：http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/24/content_5572983.htm

6、國務(wù)院關(guān)于確保國家糧食安全工作情況的報(bào)告https://baijiahao.baidu.com/s?id=1776340465081063321