引言

近日，“中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快建設統(tǒng)一開放的交通運輸市場的意見”印發(fā)實施，提出鼓勵和引導社會資本依法依規(guī)參與鐵路建設運營，促進鐵路運輸業(yè)務經營主體多元化和適度競爭，支持符合條件的企業(yè)自主運營城際鐵路和市域（郊）鐵路。近年來，粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運營率先在全國取得創(chuàng)新突破。本文從落實主體、分區(qū)分步、完善配套、服務導向四個方面系統(tǒng)分析了粵港澳大灣區(qū)推進城際鐵路自主運營的經驗，并立足我國不同地區(qū)城際鐵路發(fā)展的差異性，總結出堅持屬地導向、創(chuàng)新運營模式、完善配套標準、健全體制機制四大啟示，以期為其他地區(qū)提供重要借鑒與參考。

作者：王新寧、潘昭宇、劉花

粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運營四大經驗

（一）落實主體、明確城際鐵路自主建設運營職責

一是將城際鐵路建設運營職責由廣東省調整到都市圈城市。為充分調動廣州、深圳兩個中心城市的積極性，結合粵港澳大灣區(qū)“極點帶動、軸帶支撐”空間形態(tài)和城際鐵路主要服務廣州、深圳兩大都市圈特點，廣東省將城際鐵路牽頭單位由原省鐵投集團調整為廣州、深圳兩市。二是由地鐵集團負責城際鐵路建設運營具體工作。廣州、深圳地鐵集團建設運營城市軌道里程達653公里和576公里，客運強度達1.37和1.33萬人次/公里日、在全國排第一、二位。為充分發(fā)揮兩大地鐵集團在投融資、公交化運營、跨地市互聯互通等方面優(yōu)勢，廣東省將城際鐵路建設運營交由廣州、深圳地鐵集團承擔。其中，廣州地鐵集團成立全資子公司廣東城際鐵路運營有限公司，2020年10月正式獲得鐵路運輸許可證，成為國內第一家運營城際鐵路的地方企業(yè)。深圳地鐵集團也成立深莞惠城際鐵路運營有限公司，目前正在申請城際鐵路運營資質。

（二）分區(qū)分步、有序推進城際鐵路自主運營

一是按所處區(qū)位、分區(qū)域推進自主運營。廣東省城際鐵路主要分布在廣州、深圳兩大都市圈，兩大都市圈面積占粵港澳大灣區(qū)的65%，運營和批復建設城際鐵路均超過粵港澳大灣區(qū)的90%。兩大都市圈內城際鐵路由廣州、深圳兩市牽頭，兩大都市圈內城市參與，分別推進廣州、深圳都市圈城際鐵路的設計、投資、建設、運營、管理等工作。二是按開通時間、分步驟推進自主運營。廣州地鐵集團取得城際鐵路運營許可證后，按照已運營線路有序過渡、新開通線路全面承接的原則分步驟推進自主運營，其中，2020年11月運營新開通的廣清城際、廣州東環(huán)城際鐵路，2024年1月從國鐵集團廣州鐵路局接管運營莞惠、佛肇城際鐵路，開創(chuàng)國內鐵路運營行業(yè)兩個主體“不停運”移交的先河[1]。

（三）完善配套、建立自主運營監(jiān)管及技術標準體系

一是建立自主運營城際鐵路監(jiān)管體系。明確廣東省交通運輸廳為自主運營城際鐵路行業(yè)主管部門，負責協(xié)調、管理省內城際鐵路建設、運營等相關事務。明確城際鐵路開通前各項行政審批主體和監(jiān)管部門，包括衛(wèi)生防疫、治安、消防驗收等監(jiān)督管理部門。二是制定相關技術標準規(guī)范。按照硬件設施滿足互聯互通、票務系統(tǒng)適應公交化運營、信號制式科學合理統(tǒng)籌等要求，組織制定城際鐵路建設、運營相關技術標準，出臺建管、質監(jiān)、安監(jiān)、造價、變更、竣工驗收等政策文件。

（四）服務導向、提升城際鐵路服務水平和旅客出行體驗

一是實施公交化靈活運輸組織。廣州地鐵集團從國鐵廣州局集團接管運營佛肇、莞惠城際后，實施“站站停+大站停”停站方式，開行列車對數增加一倍以上，延伸服務時長1.5小時以上，平均行車間隔分別壓縮到23分鐘、25分鐘。二是推動票務系統(tǒng)路地共融。廣東省自主運營線路采用“12306+省方自主公交化(AFC)”雙票務系統(tǒng)，實現“驗檢合一”的便利購檢票服務，旅客可通過羊城通、嶺南通、廣州地鐵乘車碼等多種支付方式進站乘車，實現隨到隨走。三是實施安檢互認。廣州地鐵集團與國鐵廣州局集團打通“國鐵-城際”的安檢政策和監(jiān)管體系，2024年4月起，佛山西站、花都等4個與國鐵換乘的車站已實現安檢互認[2]。此外，廣州地鐵集團推出手機免費加油站、自助行李寄存、便民雨傘、圖書館、失物招領“粵城達”、城際花都站圖書館、愛心直通車等12項暖心增值服務。

推進城市群城際鐵路高質量發(fā)展的啟示

（一）堅持屬地導向

一是發(fā)揮城市積極性。城際鐵路建設運營作為地方事權，要明確省、市職責，結合城際鐵路發(fā)展階段、城市群空間形態(tài)特點，省級層面做好頂層設計，充分發(fā)揮城市群地市的積極性，尤其是發(fā)揮好城市群中心城市、省會城市等積極性。二是發(fā)揮地方城市軌道企業(yè)優(yōu)勢。依托城市群內中心城市軌道運營企業(yè)，引進具備城際鐵路J7駕駛證的鐵路司機，加強調度、值班、車輛檢修等關鍵崗位人才培養(yǎng)，有序推進城際鐵路自主建設運營。

（二）創(chuàng)新運營模式

一是推進運營管理創(chuàng)新。統(tǒng)籌區(qū)域內多家運營主體，打破行政和行業(yè)壁壘，做好調度指揮、過軌運輸、應急管理，同步推進車輛、檢修、司機資源共享，實現區(qū)域內軌道交通一體化運營管理。二是提升運營服務水平。結合城際鐵路功能定位和出行特征，優(yōu)化城際鐵路購票、進出站等環(huán)節(jié)和流程，有序推行站臺區(qū)候車、不固定車次、不對號入座等措施，最大程度便利群眾出行。充分運用新技術，推進城際鐵路與城市軌道交通等支付兼容、安檢互認、信息共享。

（三）完善配套標準

一是制定軌道交通互聯互通技術標準。以標準兼容和車輛統(tǒng)型等為重點，結合城際鐵路、市域（郊）鐵路等技術規(guī)范，從“互聯、互通、互運、互維”等角度，制修訂軌道交通互聯互通技術規(guī)范，推進裝備技術、工程建設和運輸服務等互聯互通標準出臺。二是制定自主運營相關標準規(guī)范。結合城市群工程建設和運營實際，出臺城際鐵路信號、通信、驗收等鐵路建設驗收運營相關標準細則，城際鐵路車輛、信號相應技術認證及與城市軌道崗位互容、資質互認等相關規(guī)定，有效指導和規(guī)范城際鐵路自主運營。

（四）健全體制機制

一是建立路地協(xié)調機制。加強地方與國鐵集團溝通銜接，建立鐵路接軌、自主運營及行圖安排等規(guī)范化溝通銜接渠道，建立公開透明、公平合理的清算機制，推進地方自主運營城際鐵路與干線鐵路實現跨線運營。二是健全綜合開發(fā)機制。借鑒城市軌道綜合開發(fā)經驗，在城際鐵路規(guī)劃、項目可行性研究階段，同步編制以公共交通為導向的土地利用綜合開發(fā)規(guī)劃，合理確定綜合開發(fā)規(guī)模和實施方案，創(chuàng)新收益分配機制，優(yōu)化土地供應，規(guī)范分層確權登記，推進站點分層規(guī)劃、分層開發(fā)。

結論與建議

隨著我國新型城鎮(zhèn)化不斷向縱深方向發(fā)展，部分地區(qū)城際鐵路已逐步成網，“軌道上的城市群”已經逐步成為現實，城際鐵路自主運營被越來越多的地區(qū)提上日程，但與城際鐵路高質量發(fā)展要求相比差距仍較大。本文總結的粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運營經驗及啟示,可為其他地區(qū)推進城際鐵路自主運營提供重要參考。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通規(guī)劃部）

來源：《中國經貿導刊》2024年10月上

微信編輯：今朝

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