? Dov Waxman

加利福尼亞大學(xué)洛杉磯分校

? Jeremy Pressman

康涅狄格大學(xué)

? 江若嬋(譯)

倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院

【導(dǎo)讀】近日，特朗普稱將接管加沙“開發(fā)房地產(chǎn)”，并表示不會派駐美國軍隊，“由以色列負(fù)責(zé)安?！保趪H社會引發(fā)軒然大波。拜登任內(nèi)美國民眾對以色列在加沙的軍事行動支持率下跌，使得特朗普政府在處理巴以沖突時尤為棘手。而特朗普的非常規(guī)表態(tài)，正意圖給地緣政治博弈納入一條鮮明的錢權(quán)邏輯。

諸多變動正使美以關(guān)系更加復(fù)雜化。以色列是二戰(zhàn)后美國最親密、支持度最高盟友之一，自二戰(zhàn)以來，美國向以色列提供的援助超過2600億美元，位列美國累計對外援助受益國首位。然而，數(shù)十年堅如磐石的美以關(guān)系似乎正在遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(1)在公眾輿論層面，戰(zhàn)后以色列因為受害者的身份獲得了道義的至高點，獲得美國公眾的普遍同情，但當(dāng)今的以色列在與巴勒斯坦的相爭中常常處壓倒性優(yōu)勢地位，甚至頗具攻擊性，加之內(nèi)塔尼亞胡一貫的強硬手段，使得部分美國人將同情轉(zhuǎn)向巴勒斯坦。(2)在利益集團政治層面，美國猶太游說團體的強大助長了美國對以色列的支持，但90年代以來親以色列團體之間的政治分歧削弱了他們的影響力。(3)在黨派政策層面，特朗普2016年當(dāng)選總統(tǒng)后轉(zhuǎn)向強烈支持以色列，并將對抗伊朗的優(yōu)先性放在解決巴以沖突之前，從而削弱了以“兩國方案”解決巴以沖突的兩黨共識。加沙沖突助長了美國對以政策在公眾和決策層中日益增長的觀念撕裂，并被外界視作拜登任內(nèi)的一大失策。

作者認(rèn)為，美以關(guān)系具有強大的歷史和現(xiàn)實慣性，但是美國對以政策的根本仍在于美國戰(zhàn)略利益，而非特殊關(guān)系本身。以色列內(nèi)部政治的保守化不僅為基于“民主價值觀”的美以關(guān)系蒙上陰影，即使從戰(zhàn)略利益的角度來說，以色列也已經(jīng)越來越成為美國的戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)而非戰(zhàn)略資產(chǎn)。而以色列也擔(dān)心美國想從中東撤軍并將注意力轉(zhuǎn)向亞洲。

本文轉(zhuǎn)自“國政學(xué)人”，原刊于The Washington Quarterly，篇幅所限，有所刪減，僅代表作者觀點，供讀者參考。

美國—以色列特殊關(guān)系的坎坷未來

▍引言

在過去幾年融洽的美以關(guān)系中，特朗普在第一任期與本杰明·內(nèi)塔尼亞胡總理領(lǐng)導(dǎo)的以色列政府一直站在同一陣線上，然而美以關(guān)系勢必在拜登任內(nèi)面臨壓力。關(guān)于像伊朗核計劃和巴以沖突這樣的熱點話題，拜登政府試圖扭轉(zhuǎn)其前任的幾項政策，這些政策都受到了以色列政府的熱情支持。拜登政府同時希望美國重新加入2015年的核協(xié)議，讓伊朗再次遵守它。為了達(dá)成這個目標(biāo)，他需要解除美國對伊朗施加的嚴(yán)厲制裁，這在以色列看來是對伊朗危險的讓步。

但是除了這些美國對巴以沖突的政策問題以外，更深層次的美以特殊關(guān)系本身在國內(nèi)也引起了爭議。問題不在于美國是否應(yīng)該繼續(xù)支持以色列——美國國內(nèi)對此仍有共識——而是美國應(yīng)如何支持以色列。一派認(rèn)為美國應(yīng)毫無保留地支持以色列，主張“以色列——不論是非”的做法。另一派認(rèn)為支持以色列并不意味著必須給它一張空白支票，任其為所欲為。他們提倡“嚴(yán)厲的愛 (tough love)”的做法，有時候美國需要不同意以色列政府的政策和行為，甚至是施加壓力來改變它們。因為前一種觀點的擁護者往往是共和黨的決策者和選民，后一種觀點的擁護者往往是民主黨人，關(guān)于美國應(yīng)如何支持以色列的辯論同時也是一個黨派問題。在以色列于加沙地帶新一輪與哈馬斯和其他巴勒斯坦激進(jìn)組織的作戰(zhàn)中，這些不同的觀點清晰地展現(xiàn)了出來。民主黨的立法者們向拜登政府施壓，要求立即?；稹⑵仁挂陨姓邮芡；稹埠忘h人明確表示支持以色列的軍事行動，并指責(zé)拜登總統(tǒng)支持力度不足。拜登因?qū)Σ粩嗌壍谋┝κ录牡驼{(diào)反應(yīng)而受到左右兩邊的抨擊，被認(rèn)為未能通過上任后第一次重大外交政策考驗。但這是一場他注定要失敗的考驗，因為他的政府不可能同時滿足民主黨內(nèi)部，以及民主黨與共和黨在國會中互相矛盾的要求。

關(guān)于拜登政府對最新巴以危機的處理方式的激烈爭論表明，美國的政壇與社會對于以色列發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。社交媒體上對于巴勒斯坦的大舉支持，有些出自一些著名的進(jìn)步派政客，也說明了這一點。這樣的爭議在未來的幾年中會加劇。這種共識的削弱不僅僅是特朗普政府無視規(guī)范的結(jié)果這么簡單，盡管這樣的規(guī)范傳統(tǒng)上塑造了美以關(guān)系。特朗普與內(nèi)塔尼亞胡的“兄弟情”，以及他們出于個人和黨派利益蓄意將美以關(guān)系政治化的行為也不是罪魁禍?zhǔn)住词惯@兩個人無疑都為美以關(guān)系變成一個黨派議題作出了貢獻(xiàn)。相反，共識的削弱主要是由于美國國內(nèi)的一些事態(tài)發(fā)展，這些事態(tài)已經(jīng)發(fā)展了一段時間了。

本文確定了三種在美國國內(nèi)發(fā)生的變化，共同使得美國對以色列的政策更具爭議性且缺少統(tǒng)一性：轉(zhuǎn)變的公眾輿論，親以色列游說團體的分裂，以及日益增長的黨派政策分歧。我們認(rèn)為美國對以色列的總體支持仍會持續(xù)至可預(yù)見的將來，至少只要與以色列保持密切關(guān)系符合美國的利益。

▍美國對以色列的支持的傳統(tǒng)基礎(chǔ)

要了解為什么美國對以色列的支持在國內(nèi)越來越有爭議，我們首先需要了解為什么這種支持在過去沒有爭議，尤其是自1970年代至今。以色列在1967年的中東戰(zhàn)爭中迅速取得了驚人的勝利之后，美國決策者開始將以色列視為戰(zhàn)略資產(chǎn)，有助于遏制蘇聯(lián)在中東擴張影響力。1970年，以色列愿意支持約旦擊退敘利亞可能發(fā)動的襲擊，進(jìn)一步鞏固了美國對以色列的支持。但盡管冷戰(zhàn)時期的戰(zhàn)略考量是形成這段事實聯(lián)盟的主要動力，這卻并不能完全解釋美國對以色列異乎尋常的支持。自1976年以來，以色列每年接受的美國外援普遍比任何國家都多，自1979年埃以和平條約簽署以來，總額約為1000億美元。除了巨額資金以外，美國也花費了大量的政治資本，在聯(lián)合國與一大批其他的國際組織中保護以色列免遭批評與譴責(zé)。僅僅是在聯(lián)合國安理會上，美國自1972年以來就否決了44項批評以色列的決議。雖然美國從各個方面受益于與以色列的聯(lián)盟——例如，在情報，軍事訓(xùn)練，軍用科技，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)安全方面——沒有任何其他的美國盟友一直收到同樣多來自美國的金融與外交的支持。這種異常現(xiàn)象的解釋根植于美國國內(nèi)政治。簡而言之，出于兩大原因，支持以色列備受歡迎 (good politics)。

首先，支持以色列在政治上很受歡迎，因為美國公眾是非常同情以色列的。這種同情可以追溯到以色列建國之初的1948年，主要是因為二戰(zhàn)時的大屠殺使得美國人相信猶太人需要并值得擁有一個自己的國家。從那時起，美國公眾出于各種原因?qū)σ陨挟a(chǎn)生了持久的好感——例如人們普遍相信兩國擁有“共同價值觀”，普遍認(rèn)為以色列是“中東唯一的民主國家”，以及一個現(xiàn)在已經(jīng)過時的觀點，即西方世界孤懸在充滿敵對勢力的一個四面楚歌的前哨。

其次，支持以色列在政治上是權(quán)宜之計，因為支持以色列的政客會得到美國以色列公共事務(wù)委員會 (AIPAC) 的獎勵，而那些不支持的人會受到懲罰。盡管親以色列的游說團體從未像其批評者們說的那樣權(quán)勢滔天，但是它的確有能力獎賞支持其議程的政客，并懲罰那些被認(rèn)為是反以色列的人，所以自1980年代以來它發(fā)揮著巨大的政治影響力，尤其在國會。可是，這兩個因素現(xiàn)在正在發(fā)生變化。

▍美國公眾輿論對以色列的變化

民意調(diào)查顯示，美國人總體來說還是喜歡和支持以色列的，但不同的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)有差異。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示宗教信仰與對以色列的支持密切相關(guān)，因為與世俗化的美國人相比，信教的美國人更加支持以色列——福音派新教徒和正統(tǒng)宗教派猶太人對以色列的支持程度是最高的。代際差異也很重要，1980年以后出生的年輕人相比于年長的人對以色列的支持程度下降。年輕人和更世俗化的美國人也往往更加自由化，更有可能投票給民主黨。這加劇了在支持以色列的問題上的黨派分歧。事實上，在過去的十年中，共和黨人比過去更加希望美國在沖突中站在以色列一邊，而民主黨比過去更加希望美國在沖突中保持中立。

我們不應(yīng)該從這份調(diào)查數(shù)據(jù)中輕易得出結(jié)論，認(rèn)為民主黨不支持以色列。他們的態(tài)度比這更微妙。大多數(shù)民主黨人仍然看好以色列（相對多數(shù)人仍然同情以色列勝過同情巴勒斯坦人），但他們現(xiàn)在將對以色列及其人民的喜愛與對以色列政府，尤其是總理內(nèi)塔尼亞胡的厭惡區(qū)分開來。他們雖然批評以色列政府的政策，但仍然喜愛以色列這個國家。

▍超越AIPAC：親以色列的游說集團已經(jīng)分裂了

隨著關(guān)于以色列的黨派分歧不斷擴大，親以色列的游說團體也在衰弱?？梢钥隙ǖ氖牵H以色列的游說團體總體上仍然具有影響力，但是擁有互相競爭的議程的不同組織之間的分歧稀釋了它的影響力。親以色列團體之間的政治分歧始于1990年代，近年來越發(fā)嚴(yán)重，使得他們無法像早年一樣團結(jié)一致，以同一種聲音與美國政府對話。這不可避免地削弱了它們影響美國對以政策的集體能力。即便是AIPAC，最出名最強大的親以色列游說團體，也不再發(fā)揮它曾經(jīng)擁有的影響力了。過去，這種無與倫比的影響力部分是由于人們相信AIPAC一個就足以為美國猶太社區(qū)發(fā)言了。隨著美國猶太人對以色列的態(tài)度日趨分化，尤其是他們對巴以沖突的看法，AIPAC已經(jīng)失去代表絕大多數(shù)美國猶太人的公信力了。

親以色列團體的分裂的另一個影響是從根本上質(zhì)疑了“親以色列”一詞的含義。有這么多不同的親以色列團體表達(dá)不同的觀點，主張不同的政策，對于決策者或是其他任何人而言，究竟什么立場和什么政策才稱得上是“親以色列”已經(jīng)不再清晰了。支持伊朗核協(xié)議算是“親以色列”呢，還是反對它算呢？將美國經(jīng)濟援助提供給巴勒斯坦當(dāng)局算是“親以色列”嗎？支持巴勒斯坦建國算“親以色列”嗎？這些問題的答案取決于你詢問的親以色列團體。這使得政策制定者即使在推行AIPAC反對的政策時，也能夠宣布他們是“親以色列”的。決策者還可以從任何適合其政治的親以色列團體那里獲取信息，分析和支持，并且他們還可以視情況和需求而定，求助于不同的團體。

親以色列游說團體的力量減弱也是因為無法擊敗那些被視作強烈批評以色列的政客。在2020年大選前夕，中間派和右翼親以色列團體未能在密歇根州，明尼蘇塔州和紐約州的民主黨初選中擊敗進(jìn)步的國會候選人。因此，這一變化戳破了親以色列團體的無敵光環(huán)，而這份無敵光環(huán)正是其權(quán)力的關(guān)鍵因素。而且這些選舉的結(jié)果并非反?，F(xiàn)象。它們是選舉活動運作方式創(chuàng)新的結(jié)果，有助于公平競爭?，F(xiàn)在的政治家可以使用像臉書和推特這樣的社交媒體將他們的信息傳達(dá)給潛在的選民，而不是在昂貴的電視廣告上花錢，也可以從小額捐助者那里籌集到一大筆錢，減少了他們對政治行動委員會（political action committee）的依賴。

▍對以色列的黨派政策分裂

民主與共和兩黨現(xiàn)在就美國應(yīng)在多大程度上擁抱以色列政府這個問題上存在分歧。更為根本的是，兩黨的決策者在“親以色列”的含義上意見不一。對于共和黨人來說，這需要明確，不加批判的支持——”以色列，不論對與錯“。而對于民主黨人來說，這需要有條件的支持，有時候還需要“嚴(yán)厲的愛”。批判以色列政府的政策與行動不一定是“反以色列”——事實上，這表達(dá)了對以色列這個國家最根本的支持。相比之下，共和黨人認(rèn)為批評以色列無異于攻擊它并與它的敵人聯(lián)手。

進(jìn)步主義者和自由主義者曾將以色列視為沖突中無辜的受害者，以及一個擁有共同價值觀的國家?，F(xiàn)在他們傾向于認(rèn)為以色列在壓制迫害巴勒斯坦人，并且越來越同情后者。巴勒斯坦代替了以色列成為他們眼中脆弱的一方，需要美國的支持與保護。民主黨人甚至開始質(zhì)疑美國對以色列的援助，這在很長時間內(nèi)都是一個政治禁忌?，F(xiàn)在民主黨內(nèi)部的溫和派和進(jìn)步派之間關(guān)于是否要限制美國對以色列的援助展開了日益激烈的辯論。若干民主黨的參議員和國會議員已經(jīng)表示他們反對任何將支持以色列吞并約旦河西部地區(qū)的美國援助。有幾個人甚至更進(jìn)一步，呼吁如果以色列單方面地吞并約旦河西岸的領(lǐng)土就切斷美國的援助。

民主黨不太可能在關(guān)于巴以沖突和美國對以援助的立場上太過左傾。在巴以問題上持進(jìn)步立場的民主黨人在國會中仍占少數(shù)，溫和派仍完全掌控該黨的領(lǐng)導(dǎo)職位，最有名的便是眾議院議長南?！づ迓逦?。大多數(shù)批評以色列的民主黨人不愿意從修辭性批評轉(zhuǎn)向支持實質(zhì)性懲罰，比如條件性援助，不想冒著疏遠(yuǎn)該黨長期依賴的美國猶太選民和捐助者風(fēng)險。特朗普政府逆轉(zhuǎn)了美國幾十年來的對以政策，展現(xiàn)了共和黨可以從基于相互妥協(xié)的處理巴以沖突的方式，大幅轉(zhuǎn)向至強烈支持以色列。在民主黨嘗試著對沖突采取更公平的態(tài)度，并擔(dān)憂著雙方的權(quán)利時，共和黨人公開表示他們只同情以色列。

現(xiàn)在兩黨關(guān)于應(yīng)該如何解決巴以沖突有著截然不同的看法。民主黨仍然支持談判而來的兩國解決方案，其中以色列和巴勒斯坦都要做出重大讓步。相比之下，共和黨不再致力于兩國方案，至少不是一個會導(dǎo)致一個可行的，持續(xù)的巴勒斯坦共和國的方案。他們愿意支持以色列想要的任何結(jié)果，即使這個結(jié)果不民主，不公平。支持談判而成的兩國解決方案的兩黨共識已經(jīng)消失了。相反，現(xiàn)在關(guān)于如何解決沖突存在的是黨派分歧，甚至對于解決該沖突是否重要也意見不一。幾十年來，兩黨都同意解決巴以問題的重要性。它成了美國外交的圣杯，被從卡特到特朗普的一系列總統(tǒng)都以不同程度的緊迫追尋著。雖然大多數(shù)民主黨人不再相信解決巴以沖突就能穩(wěn)定中東的局勢，或是大大減少當(dāng)?shù)氐臉O端主義和反美情緒，他們?nèi)猿鲇谌藱?quán)考慮呼吁終止沖突。相較之下，共和黨人幾乎不擔(dān)心巴勒斯坦人的人權(quán)問題，而是更專注于加強以色列的安全以及其與海灣阿拉伯國家的聯(lián)盟來對抗伊朗。對他們來說，對抗伊朗比巴以之間的和平更為重要（事實上，一些共和黨人擔(dān)憂如果巴勒斯坦建國，它最終可能成為伊朗的盟友）。

▍美國在以色列問題上的脆弱共識

在未來的十年中，我們預(yù)計美以關(guān)系將更加動蕩，美國對巴以沖突的政策會變得更不穩(wěn)定與不一致。美以關(guān)系將隨著雙方政府的變化而波動。有人可能會希望內(nèi)塔尼亞胡最終下臺以后美以關(guān)系會穩(wěn)定下來。在他的任期內(nèi)，這段雙邊關(guān)系大起大落。內(nèi)塔尼亞胡與共和黨關(guān)系密切，使得他在民主黨中不受歡迎，盡管他們可能會歡迎他的繼任者，但他們也很快會發(fā)現(xiàn)貝內(nèi)特或者任何右翼領(lǐng)導(dǎo)人會繼續(xù)他的許多政策，尤其是關(guān)于巴勒斯坦的政策。大多數(shù)以色列猶太人現(xiàn)在都是右翼，并投票支持右翼政黨。因為以色列日益增長的宗教人口——他們往往是右翼，以色列左翼進(jìn)入了長期衰退。他們無法說服以色列人與巴勒斯坦人的和平是有可能的，而且是可以重塑的。

無論哪一方執(zhí)政，美國對以色列的援助至少會持續(xù)到接下來的十年。在任的總統(tǒng)會基于美國的戰(zhàn)略利益援助以色列，而非特殊關(guān)系。但援助會隨著美國戰(zhàn)略利益的變化而更加艱難，因為美國對中東石油的依賴正在降低，且越來越傾向于專注與中國的大國競爭。正如我們從奧巴馬到特朗普，特朗普到拜登的過程中所目睹的那樣，總統(tǒng)將定期改變前任的政策。這些轉(zhuǎn)變?yōu)榘鸵缘臎Q策者創(chuàng)造了新的動力。特別是在總統(tǒng)任期的后期，如果他們認(rèn)為下一任總統(tǒng)會對他們更好，就會嘗試著熬過當(dāng)前的這一任。這會降低美國政府對以色列和巴勒斯坦當(dāng)局的影響力。以色列官員已經(jīng)在擔(dān)心美國想從中東撤軍并將注意力轉(zhuǎn)向亞洲。他們擔(dān)憂美國正試圖逐步脫離中東。有著這樣的顧慮，再加上不同的美國政府很有可能推翻其前任的承諾，巴以的領(lǐng)導(dǎo)人都不會愿意相信美國對他們做出的承諾了。這將大大削弱美國幫忙調(diào)停一項和平協(xié)議的能力，該能力本身就已遭到嚴(yán)重懷疑，因為在過去的二十年中美國都沒有做到幫忙達(dá)成一項和平協(xié)議。

美國對巴以沖突的不穩(wěn)定與不一致表明美國不應(yīng)該壟斷調(diào)節(jié)沖突的權(quán)力。取而代之的是一種多邊方法，可能要與聯(lián)合國或者歐盟合作，這樣調(diào)解沖突會更可靠，也會更有效。這還能使得美國在這場沖突中保持低調(diào)，從而有助于緩和國內(nèi)關(guān)于這方面的爭端。最后，如果允許其他國際行為體在巴以沖突中發(fā)揮更大作用，美國將可以在巴以沖突中將這段雙邊關(guān)系與以色列進(jìn)行一定程度的切割。

編輯｜陳蕊

本文轉(zhuǎn)自“國政學(xué)人”，原刊于The Washington Quarterly，篇幅所限，有所刪減，歡迎個人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系本公眾號。