過去幾年，“大棚房”整治行動席卷全國。原本意在打擊“假農業(yè)、真圈地”的違法行為，但在執(zhí)行過程中卻頻頻出現擴大化、一刀切、誤傷創(chuàng)新項目等一系列問題。很多合法合規(guī)、符合中央一號文件精神、運營十多年乃至二十年的農業(yè)+項目被一夜之間強拆推倒，成為典型“誤傷”的代價。

整治“大棚房”當然必要，但我們更應該反思：這些項目真的是農民違法亂建，還是制度設計早已落后于時代發(fā)展？

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農業(yè)農村部“農地農業(yè)用”提法

與歷年中央一號文件強調“農地三業(yè)配”口徑不一致

中央一號文件在近十年中，反復強調要推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展：

- 支持農業(yè)與旅游、文化、康養(yǎng)等融合，推動形成多元增收格局；

- 鼓勵“農業(yè)+”模式發(fā)展，包括農業(yè)民宿、休閑采摘園、農耕體驗營地等；

- 引導農地功能復合化，提升其經濟與社會綜合價值。

然而，農業(yè)農村部和自然資源部門在多個文件和整治行動中堅持“農地必須農用”的傳統(tǒng)口徑，往往將只要涉及休閑、接待、住宿等內容的農業(yè)項目，全部認定為非農建設或“大棚房”，從而實施一刀切式的清退、拆除。

桂林遇龍河咖啡屋被強拆

這種“部門執(zhí)法邏輯”與“中央政策導向”之間的錯位，導致大量農業(yè)融合發(fā)展實踐項目被卡死、被誤殺，極大打擊了基層農民和投資者的鄉(xiāng)村振興積極性。

02

“大棚房整治”出現擴大化和“一刀切”

違背法治精神和科學治理原則

主要問題包括：

1.擴大化認定

很多項目雖經多部門審批，符合當年政策，實為中央一號文件號召的一二三產融合發(fā)展試點，卻被一律視為“違法建筑”；

2.一刀切拆除

地方執(zhí)行中，不做分類甄別、不允許補辦、不啟動司法復議程序即實施強制拆除；

3.違反“法不溯及既往”原則

一些項目建成于10年以上，具有合規(guī)性和既得利益，理應以審慎包容態(tài)度處理，而不是“新政策倒查舊項目”。

4.不同部門政策沖突，地方執(zhí)行混亂

一邊是中央鼓勵發(fā)展新業(yè)態(tài)、推動產業(yè)融合，一邊是資源管理體系“只認農用”，基層干部“進退失據”。

03

未來如何改正

制度供給升級，土地政策也要與時俱進

1. 建立“農地三業(yè)配”制度通道

應正式在政策和土地利用分類中設立“農業(yè)融合用地”類別，允許農業(yè)主體在農地上依法建設與農業(yè)經營緊密相關的服務設施（如民宿、游客接待中心、農旅體驗區(qū)等），將鄉(xiāng)村旅游視為現代農業(yè)的一個有機組成部分。

2. 允許存量項目“補辦手續(xù)”而非一律拆毀

針對已經建成運營、手續(xù)部分缺失但無嚴重違法情節(jié)的項目，例如前不久引起全網呼吁“刀下留人”的廣東“英之園”，應給予補辦用地手續(xù)、分類確權的機會，避免“一拆了之”帶來惡劣信號。

3. 推動土地審批權部分下放

目前土地審批過度集中，項目落地嚴重滯后。應根據地方差異，將部分低風險、產業(yè)引導型用地審批權下放至省級或地級市政府，由地方根據發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)紅線管理自主統(tǒng)籌。

在利用衛(wèi)星遙感、大數據監(jiān)控等科技手段檢測耕地保護時，應該堅持走下基層調查前因后果，而非坐在辦公室根據圖斑發(fā)號施令。

4. 建立統(tǒng)一、多部門聯合審批機制

打破目前“農業(yè)歸農業(yè)、旅游歸文旅、用地歸資源”的碎片式審批格局，推動建立農業(yè)融合發(fā)展項目聯審機制，明確責任邊界，減少審批周期和協(xié)調成本。

結語：土地制度改革已刻不容緩

很多被誤判為“大棚房”的項目，本質上是對歷年中央一號文件所倡導的“農業(yè)產業(yè)融合”的積極響應，之所以“落入灰區(qū)”，是因為土地用途制度滯后、審批口徑僵化、權力集中難以靈活應對。

一方面我們需要保護耕地紅線，另一方面我們也必須為農業(yè)轉型與鄉(xiāng)村振興留出空間?？茖W、法治、分類施策，才是“農地農用”的真正現代內涵。

大棚房整治，是治理，不是打擊；是轉型契機，不應成為政策誤傷的代名詞。

與其將農民的探索一概而論為“違建”，不如反思我們制度的供給是否足夠配套與前瞻。

作者 | 吳必虎 ChatGPT

編輯 | 周晴

圖源 | 網絡