2025年初，“投資于人”被首次寫入政府工作報(bào)告。如今，這個(gè)提法也出現(xiàn)在“十五五”規(guī)劃建議中，并與“投資于物”的發(fā)展邏輯，形成了承上啟下而又對立統(tǒng)一的關(guān)系。

相比從前“以人為本”的理念，眼下“投資于人”的提法，顯得更實(shí)際和具體，它明確了切切實(shí)實(shí)的資金資源傾斜，又希望從中發(fā)掘新的增長空間，并為此呼喚一種新的投資觀、政績觀、發(fā)展觀。

對此，南風(fēng)窗與上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘展開了對話。他受聘擔(dān)任國家“十五五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)專家，而多年來，他從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角觀察生產(chǎn)要素、人力資本如何在城市和區(qū)域中流動(dòng)、集聚和積累，思考那些關(guān)于“發(fā)展”的問題，去建言獻(xiàn)策。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘

過去40年，圍繞基建、房地產(chǎn)而展開的投資與建設(shè)，助力了中國經(jīng)濟(jì)的高速擴(kuò)張，也塑造了地方發(fā)展的“硬邏輯”——只要有項(xiàng)目、有土地、有資金，就有增長。然而，當(dāng)人口紅利逐漸消退、外部環(huán)境趨緊、投資回報(bào)率持續(xù)下行，“以物為中心”的增長方式正在觸及邊界。

“投資于人”的提出，正是對這一增長模式的補(bǔ)充與完善。

中國正在經(jīng)歷一場從“物的積累”到“人的積累”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變——這是資源投入的再分配，也是政策理念的更新：未來的競爭，不再取決于誰建得更多，而是取決于誰能讓人更有活力、更有創(chuàng)造力。

它需要社會(huì)各界進(jìn)一步解放思想，理解人的需求、人的選擇、人的規(guī)律。

突出人的價(jià)值

南風(fēng)窗：從“投資于物”到“投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，怎么看待這背后的重要轉(zhuǎn)變？

陸銘：“投資于人”有三個(gè)含義。第一，從全世界人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律來講，會(huì)經(jīng)歷一個(gè)物質(zhì)資本快速積累到逐漸放緩的過程，而后人力資本的積累成為新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。

我們國家也是這樣，早期在發(fā)展水平相對低的時(shí)候，大量的物質(zhì)投資，比如基礎(chǔ)設(shè)施、城建、制造業(yè)的廠房產(chǎn)線開工，大大促進(jìn)了生產(chǎn)力水平。到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中后期，投資于物的邊際效益增長減弱，而新的生產(chǎn)力尤其需要科技創(chuàng)新，依賴于對人的投資。

2024年5月17日，四川南充，蓬安縣職業(yè)中學(xué)的學(xué)生在學(xué)習(xí)工程測量測繪技術(shù)

第二，普遍規(guī)律基礎(chǔ)之上，中國還有自己的結(jié)構(gòu)性問題。在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，我們在一些領(lǐng)域的“投資于物”過頭了，產(chǎn)生一些結(jié)構(gòu)扭曲。因?yàn)槲覀儗賳T的激勵(lì)和考核，總是要最大化本地的GDP和稅收，制造業(yè)領(lǐng)域的招商引資成為地方政府的焦點(diǎn)，稅收體系也依賴于生產(chǎn)端的增值稅。

投資于物見效快，等一個(gè)地方投資過度、產(chǎn)能過剩問題暴露出來的時(shí)候，官員也已經(jīng)離任升遷了；而對于“投資于人”，地方政府總覺得短期看不到回報(bào)，沒那么重視。

第三，受傳統(tǒng)觀念影響，許多人對消費(fèi)和服務(wù)還是有觀念上的障礙，比如文娛旅是奢侈浪費(fèi)，或者企業(yè)比較容易接受花錢買機(jī)器，但不大愿意為培訓(xùn)、咨詢等服務(wù)付費(fèi)，也制約了跟“投資于人”相關(guān)的內(nèi)容。

熱鬧的演唱會(huì)現(xiàn)場，是人們放松心情的好去處/圖源：圖蟲·創(chuàng)意

現(xiàn)在我們講要讓消費(fèi)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力，實(shí)際上大量潛力就來自教育、健康、文旅這樣一些消費(fèi)領(lǐng)域，既包括公共基礎(chǔ)服務(wù)的消費(fèi)，也包括個(gè)性化服務(wù)的消費(fèi)，需要社會(huì)從“投資于物”向物與人并重轉(zhuǎn)變。

這不是說不要“投資于物”了，“投資于人”也包含相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)條件的需要，比如建學(xué)校和醫(yī)院。

松 綁

南風(fēng)窗：教育、醫(yī)療是政府“投資于人”的主要領(lǐng)域，過去這部分民生支出一直都在，有什么不足？從“投資于人”的視角出發(fā)，有哪些關(guān)鍵的問題需要解決？

陸銘：教育是城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的決定因素之一。但中國人平均受教育年限大概要比發(fā)達(dá)國家低三四年，新加坡和韓國等，都是在二戰(zhàn)以后進(jìn)入高收入國家行列的，這些新興的高收入國家在進(jìn)入高收入國家行列之前，就已經(jīng)普及高中階段教育，這方面我們還有差距。

中國教育還面臨資源的空間錯(cuò)配問題。今天人口流動(dòng)的規(guī)模非常大，2020年，全國流動(dòng)兒童7109萬人，留守兒童6693萬人，受人口流動(dòng)影響的兒童合計(jì)1.38億人，占中國兒童總?cè)丝诘?6.4%。尤其是人口流入多的一些超大和特大的城市，還不能滿足外來人口子女的入學(xué)需求，仍然有積分門檻，積分達(dá)標(biāo)才能上公辦學(xué)校。

9月，成都市教育部門創(chuàng)新實(shí)施幼兒滿三歲即時(shí)入園政策，打破以往“每年9月集中入園”的固有模式/新華社記者 王曦 攝

我們的目標(biāo)是公共服務(wù)按照常住人口來配置，中小學(xué)教育資源的空間分布跟目前人口流動(dòng)之后的空間分布更好地匹配。換言之，孩子跟爸媽進(jìn)城，就能在城里接受普惠的公辦教育。

教育也影響就業(yè)質(zhì)量。大學(xué)生、社會(huì)青年如何順應(yīng)科技發(fā)展趨勢和新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，靈活就業(yè)人員如何提高就業(yè)質(zhì)量，都需要加大人力資本投資。

醫(yī)療也面臨人口跨地區(qū)再配置的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在人口流入地總體來講資源是不夠的，人口流出地出現(xiàn)了資源閑置，但質(zhì)量仍然存在巨大的差別

當(dāng)中還有個(gè)盲點(diǎn)，醫(yī)療需求是分層次的。人們有基礎(chǔ)保障性的醫(yī)療需求，也有高品質(zhì)醫(yī)療服務(wù)的需求。我們國家總體上是把醫(yī)療和教育當(dāng)作公共事業(yè)來對待的，面向大眾做基礎(chǔ)保障，但是高收入人群有意愿有能力為高端服務(wù)買單，所以有很多人出國篩查癌癥、做醫(yī)美，在海外買商業(yè)保險(xiǎn)，因?yàn)橐恍└叨朔?wù)，國內(nèi)欠缺，養(yǎng)老也是同理。

高端服務(wù)不被納入公共支出的范圍，就應(yīng)該放開市場，允許包括海外資本在內(nèi)的各類資本進(jìn)入，既可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長的空間，也滿足了多元的消費(fèi)需求，不需要舍近求遠(yuǎn)到國外去消費(fèi)，把稅收、就業(yè)崗位給了別的國家。

醫(yī)療也面臨人口跨地區(qū)再配置的挑戰(zhàn)/圖源：圖蟲·創(chuàng)意

南風(fēng)窗：也就是說，投資于人的“資”并不局限于“財(cái)政資金投入”，來源和形式是多樣的？

陸銘：屬于公共服務(wù)的，應(yīng)該是由政府來投入，但是一些“準(zhǔn)公共服務(wù)”，或者是醫(yī)療、健康、教育這些具有公共服務(wù)性質(zhì)、但存在差異化需求，而政府的資源有不足，民間又有投資的意愿，為什么不可以把它放進(jìn)來，讓社會(huì)各類資金進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域一起做事？

比如上海是一個(gè)國際化大都市，有很多海外人才在這里就業(yè)安家，他們的子女需要讀國際學(xué)校，資源非常緊張。我們在二十屆三中全會(huì)時(shí)已經(jīng)提出，可以讓國外的理工科大學(xué)到中國辦分校，還有外資的獨(dú)資醫(yī)院，都開了口子。在財(cái)政承壓的情況下，讓社會(huì)資金辦教育是一種不花公共財(cái)政的辦法，未來可以再放得開一點(diǎn)。

南風(fēng)窗：可以理解為，“投資于人”可投的不是只有錢，政策本身也是稀缺資源。

陸銘：政府只需要釋放點(diǎn)空間出來就可以了。再往下就是商業(yè)資本、慈善基金等等。比如慈善資金可以參與托管服務(wù)，為城市外來人口的子女、農(nóng)村貧困地區(qū)提供放學(xué)以后的服務(wù)。但政策收緊之后，一些公益機(jī)構(gòu)處境艱難，找場地都很困難?，F(xiàn)在各地黨群服務(wù)中心建得那么好，可不可以開放空間，更好地利用起來，讓社會(huì)力量為困難家庭提供孩子照看服務(wù)？

通俗地說，客觀需求，如果政府資金跟不上，沒法全包下來，就釋放軟性的空間，讓其他力量參與，這方面需要更多的思想解放。

在貴陽市南明區(qū)紅巖東郡社區(qū)誠善助老公益互助服務(wù)點(diǎn)，志愿者帶領(lǐng)老人們在午餐前做手指操/新華社記者 楊文斌 攝

南風(fēng)窗：地方政府往往追求短期回報(bào)，而教育、健康投資回報(bào)周期很長，這種張力該如何化解？

陸銘：修改地方政府官員的激勵(lì)和考核體制，同時(shí)要求地方官員深刻理解中央精神，改變自己的政績觀：不要把短期經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)字當(dāng)作政績，要追求更加長期、全局、多維的發(fā)展目標(biāo)。

但主觀上就算明事理，考核激勵(lì)機(jī)制更加重要。到目前為止，我們很多時(shí)候還在考核地方官員的GDP增長和稅收增長，如果稅收基于增值稅，增值稅又與地方的制造業(yè)投資發(fā)展相關(guān)，而服務(wù)業(yè)有很多小企業(yè)，難收稅，那么地方政府就只能熱衷“投資于物”。

破除壁壘

南風(fēng)窗：許多城市都以豐厚待遇求賢，為什么你說“搶人不等于投資于人”？

陸銘：這要看地方政府用什么方式搶，搶的是誰？第一，搶的是高學(xué)歷的，可是學(xué)歷沒那么高、但勞動(dòng)技能高的人就不需要嗎，就像香港龐大的家政服務(wù)群體極大便利了各類家庭；第二，用補(bǔ)貼的方式“搶人”，實(shí)際上是用公共資源補(bǔ)貼本就具有更多競爭優(yōu)勢的人。

換句話來講，如果給農(nóng)民工子女造學(xué)校的時(shí)候缺錢，補(bǔ)貼大學(xué)生來找工作就有錢，這是政績觀的問題。公共資源的分配應(yīng)當(dāng)追求公平，用補(bǔ)貼的方式吸引人才是用來對待國際移民的，本不應(yīng)用來引導(dǎo)國內(nèi)人口流動(dòng)。

2025年9月20日，江蘇南京，求職者在招聘會(huì)上尋找適合的崗位

南風(fēng)窗：是否可以理解為，吸引國際人才要設(shè)置門檻，但是對內(nèi)它應(yīng)該破除壁壘？

陸銘：是的，破除壁壘，不區(qū)分本地人外地人，更加強(qiáng)調(diào)公正性，而公正跟效率并不矛盾。城市的人才競爭應(yīng)該是以生活質(zhì)量留人，而且要普惠。城市環(huán)境、營商環(huán)境好了，有合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施和教育好了，低收入家庭能安居樂業(yè)一家人團(tuán)聚，高收入群體的服務(wù)需求也能更好地被滿足，人就來了。

南風(fēng)窗：西部、東北等人口流出地區(qū)如何理解“投資于人”，是要留住人，還是提升人的流動(dòng)能力？中國部分地方仍以“留人”為政績，在意常住人口增減，如何看待“人流動(dòng)的權(quán)利”與“地方發(fā)展的矛盾”？

陸銘：地理因素是城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的另一個(gè)決定因素。在中國加入全球化的進(jìn)程中，因?yàn)閲H貿(mào)易基于海運(yùn)，越靠近沿海大港口，越有得天獨(dú)厚的節(jié)省貿(mào)易成本的優(yōu)勢，而對那些遠(yuǎn)離港口的內(nèi)陸地區(qū)相對不利。

但一個(gè)國家不同地區(qū)各有分工，分別承擔(dān)貿(mào)易壓艙石、糧食安全、能源安全等不同功能。西北和東北，更多承擔(dān)了糧食安全、能源安全、生態(tài)安全、國防安全這些功能和其他新的發(fā)展需要。而在人口流失的過程當(dāng)中，有效聚焦這些新功能、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人均收入反而提高。

2025年10月28日，山東棗莊，農(nóng)民在晾曬玉米

舉例子來講，農(nóng)村人口流失了以后，很多地方有條件發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)場，生產(chǎn)效率更高。那么相應(yīng)的“投資于人”，就要去考慮如何優(yōu)化你的資源配置，讓農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、學(xué)校、醫(yī)院等，跟常住人口需求一致起來。

地方政府需要摒棄孤立競爭的思維，避免人為增加壁壘，不能因?yàn)楫?dāng)?shù)貙W(xué)生跑到外地就業(yè)了，就認(rèn)為當(dāng)?shù)貙逃耐顿Y白費(fèi)了。當(dāng)然，中央政府要更多為人口流出地的教育承擔(dān)責(zé)任。

我在《空間的力量》中寫過這樣的話：“任何大國的存在，都是因?yàn)檫@個(gè)國家的人民愿意通過協(xié)調(diào)地區(qū)間的矛盾來追求全體人民的公共利益?！敝袊鱾€(gè)省和城市之間的關(guān)系只是一國內(nèi)部地區(qū)之間的關(guān)系，在對待生產(chǎn)要素，特別是勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)這一問題時(shí)，各地區(qū)若采取類似“國家間”的思維模式，中國作為一個(gè)大國的“公共利益”將會(huì)嚴(yán)重受損。

更充分的流動(dòng)

南風(fēng)窗：你倡議給大城市松綁，并提高經(jīng)濟(jì)的集聚度。面對大城市“擁擠”和小城市“空心化”的矛盾，貧富分化問題，“投資于人”該如何引導(dǎo)資源合理流動(dòng)，達(dá)到你在書里所說的“在集聚中走向平衡”？

陸銘：這要聯(lián)系到經(jīng)濟(jì)地理作為城市可持續(xù)增長決定因素的第二條作用。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，尤其服務(wù)業(yè)的發(fā)展，它需要人口達(dá)到足夠的規(guī)模、密度和流量，這方面大城市比小城市有利，小城市比農(nóng)村有利，人往高處走，隨著就業(yè)機(jī)會(huì)從農(nóng)村流向城市，從小城市流向大城市。

經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中，生產(chǎn)要素的集聚往往是在一些本來自然地理?xiàng)l件就比較好的地方發(fā)生。一個(gè)國家要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然是選擇地理自然條件好的地方承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣效率更高，也更有利于提高國際競爭力。

南風(fēng)窗 施澤科 攝

大城市擁堵的問題，是這個(gè)大框架下的一個(gè)子問題，可以另行治理。一個(gè)未被充分意識(shí)到的誤區(qū)是通過疏散城市人口減少擁堵，而實(shí)際上越往外疏散越堵，因?yàn)樵诜?wù)業(yè)為主的城市，人的工作地點(diǎn)在市中心，如果人被疏散到郊區(qū)去，通勤距離變遠(yuǎn)，軌交設(shè)施又不完善才擁堵。擁堵本質(zhì)上是治理方式出了問題，主要不是人多導(dǎo)致的。

至于空心村，社會(huì)一直對此有負(fù)面評價(jià)。輿論上說，不要空心村，要人回來，但現(xiàn)代農(nóng)場規(guī)模化經(jīng)營是不是空心村的另一種解決方案？留守兒童、婦女、老人能不能跟著進(jìn)城，而由政府提供公租房、廉租房？當(dāng)然，就算城市里條件都具備，也有老人不愿意進(jìn)城，這個(gè)現(xiàn)象全世界都有，對這部分群體，再通過社會(huì)救助、養(yǎng)老院、醫(yī)院的合理供應(yīng)加以保障，這是公共政策要做的。

至于集聚與平衡的關(guān)系，如果把平衡理解為地區(qū)間的“總量平衡”，它就是矛盾的。如果理解為地區(qū)間的“人均平衡”，它不僅不矛盾，通過更加順暢的生產(chǎn)要素的循環(huán)和流動(dòng)，它還能促進(jìn)人均意義上的平衡。中國正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)和人口同步集聚，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間人均GDP差距縮小的過程。

大國有很多復(fù)雜的社會(huì)問題需要治理，但首要的基本問題應(yīng)當(dāng)優(yōu)先充分解決，比如讓人口充分流動(dòng)起來，地區(qū)間的人均收入均等化。流動(dòng)起來，最起碼很多人的收入比在老家高了，能觸及的資源更多了。把主要矛盾解決了，再著手城市內(nèi)部的二次分配、促進(jìn)公共服務(wù)均等化，乃至慈善事業(yè)的三次分配，縮小人和人之間在實(shí)際生活福利上的差距，而不是以限制流動(dòng)的方式，擱置了最基本的問題。

我們要做的是創(chuàng)造條件，讓人能夠自由尋找適合自己的地方，無論去留，都不需要特殊鼓勵(lì)或強(qiáng)求，而是順勢而為、量體裁衣。歸根結(jié)底，“投資于人”只是一個(gè)手段，它不是賬本上的數(shù)字，最終是要提高人民的福祉。

本文首發(fā)于《南風(fēng)窗》雜志2025年第24期

作者 |施晶晶

編輯 | 何承波

值班主編 | 張來

排版 | 八斤