□規(guī)范辦理要求 □強(qiáng)化統(tǒng)籌管理 □加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效

充分彰顯社會(huì)治理檢察建議司法價(jià)值

陳宏

□社會(huì)治理檢察建議體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)從“治已病”辦案思維向“治未病”治理思維的轉(zhuǎn)變,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)保障民生、推動(dòng)綜合治理、促進(jìn)依法行政等方面,其作用日益凸顯。其源于案件又不局限于案件本身,是檢察辦案的自然延伸與有機(jī)組成部分,集中反映了檢察機(jī)關(guān)“治罪+治理”相結(jié)合的共治理念。

習(xí)近平總書(shū)記指出:“法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病�！鄙鐣�(huì)治理檢察建議,是檢察機(jī)關(guān)在司法辦案過(guò)程中針對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理工作中存在的問(wèn)題向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的建議并督促其整改的履職方式,體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)從“治已病”辦案思維向“治未病”治理思維的轉(zhuǎn)變,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)保障民生、推動(dòng)綜合治理、促進(jìn)依法行政等方面,其作用日益凸顯。

社會(huì)治理檢察建議的功能定位

社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要方式。2019年,最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(下稱(chēng)《規(guī)定》),將社會(huì)治理檢察建議單獨(dú)作為一種檢察建議類(lèi)型。與糾正違法檢察建議、再審檢察建議等檢察建議的權(quán)力運(yùn)行邏輯起點(diǎn)不同,社會(huì)治理檢察建議起源于國(guó)家治理體系的共同參與功能,具有“社會(huì)治安綜合治理”的功能定位。檢察機(jī)關(guān)在案件辦理過(guò)程中,針對(duì)發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理領(lǐng)域深層次、普遍性問(wèn)題,通過(guò)提出檢察建議的方式,將司法職能向社會(huì)治理延伸,促使被建議單位主動(dòng)查擺不足并建立長(zhǎng)效治理機(jī)制,有效預(yù)防和減少犯罪發(fā)生,從而提升社會(huì)治理的法治化程度。

社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的重要途徑。案件辦理是制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的邏輯起點(diǎn),解決案件背后所揭示的社會(huì)治理難題,是對(duì)檢察履職提出的更高要求。社會(huì)治理檢察建議源于案件又不局限于案件本身,是檢察辦案的自然延伸與有機(jī)組成部分,集中反映了檢察機(jī)關(guān)“治罪+治理”相結(jié)合的共治理念。檢察機(jī)關(guān)借助檢察建議這一有效方式推動(dòng)社會(huì)治理的完善與社會(huì)服務(wù)的優(yōu)化,從而實(shí)現(xiàn)兼具法律監(jiān)督與社會(huì)治理雙重功能的司法目的,是法律監(jiān)督屬性在社會(huì)治理中的鮮明體現(xiàn)。

社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的有效手段。檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表,從國(guó)家公訴人到提起公益訴訟、支持起訴,始終以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為己任。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí),不應(yīng)僅限于訴訟監(jiān)督作用的發(fā)揮,也要關(guān)注公共利益維護(hù)和群眾權(quán)益保障。檢察機(jī)關(guān)基于對(duì)公共事務(wù)的高度責(zé)任感,主動(dòng)介入并履行監(jiān)督職能,借助社會(huì)治理檢察建議這一手段,督促涉案主體和有關(guān)職能部門(mén)查漏補(bǔ)缺,切實(shí)承擔(dān)起公共利益守護(hù)者與社會(huì)和諧穩(wěn)定維護(hù)者的職責(zé)。

社會(huì)治理檢察建議的適用特點(diǎn)

監(jiān)督目的的全局性。社會(huì)治理檢察建議并非針對(duì)個(gè)別案件進(jìn)行監(jiān)督與糾正,而是著眼社會(huì)治理領(lǐng)域普遍存在的共性問(wèn)題,旨在通過(guò)制度性調(diào)整提供系統(tǒng)性解決方案。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)挖掘個(gè)案背后的深層次問(wèn)題,促進(jìn)被建議單位堵漏建制,旨在通過(guò)整合多方力量共同推動(dòng)治理進(jìn)程,從而形成“辦理一案、治理一片、影響社會(huì)面”的系統(tǒng)性治理效果。

監(jiān)督模式的融合性。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議,是以檢察建議的方式嘗試激活各相關(guān)主體的權(quán)能意識(shí),促使其依法履職。因此,社會(huì)治理檢察建議強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商的融合性。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商與融合的策略,與被建議單位展開(kāi)多維度溝通協(xié)調(diào),在協(xié)作、互動(dòng)與服務(wù)的過(guò)程中,達(dá)成監(jiān)督目標(biāo)。

適用范圍的廣泛性。從檢察建議的適用范圍來(lái)看,在違法犯罪預(yù)防、監(jiān)管疏漏堵塞、民間糾紛化解、依法履職督促和違法責(zé)任追究等方面,社會(huì)治理檢察建議均有發(fā)揮空間。建議文書(shū)的制發(fā)對(duì)象涵蓋政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公益團(tuán)體及行業(yè)組織等多種主體,其適用范圍非常廣泛。

建議內(nèi)容的靈活性。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議通�；谌嗣駲z察院組織法第21條所賦予的概括性授權(quán),這種授權(quán)為檢察機(jī)關(guān)提供了較大的發(fā)揮空間,使其能夠更靈活地回應(yīng)社會(huì)治理中的法治需求,針對(duì)不同的問(wèn)題向被建議單位提出有針對(duì)性、可操作性的建議。

落實(shí)保障的非強(qiáng)制性。社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)督促有關(guān)單位或部門(mén)改進(jìn)工作的一種履職方式,法律法規(guī)并未賦予檢察建議以強(qiáng)制拘束力。檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議,旨在引導(dǎo)相關(guān)單位或部門(mén)優(yōu)化工作流程,其核心手段是運(yùn)用法律解釋與邏輯論證促使被建議對(duì)象主動(dòng)采納建議內(nèi)容。

社會(huì)治理檢察建議的實(shí)踐檢視

社會(huì)治理檢察建議的精準(zhǔn)度有待提升。司法實(shí)踐中,部分社會(huì)治理檢察建議制發(fā)過(guò)程中的調(diào)查核實(shí)深度不夠,對(duì)行業(yè)性、區(qū)域性治理頑疾穿透式分析不到位,數(shù)據(jù)支撐不充分,指出的問(wèn)題不能得到被監(jiān)督單位的充分認(rèn)同和重視。在檢察建議文書(shū)中,使用諸如“管理存在疏漏”等寬泛、模糊的表述,未能深入闡明問(wèn)題的核心所在,法律適用、建議依據(jù)的合理性與必要性等論證不充分,影響了檢察建議的有效性和精準(zhǔn)性。

社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)規(guī)范性有待強(qiáng)化。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管方面存在短板,有的內(nèi)部審核機(jī)制流于形式,未能構(gòu)建起“基層發(fā)現(xiàn)—上級(jí)統(tǒng)籌—類(lèi)案監(jiān)督—全域治理”的檢察建議工作體系。部分檢察機(jī)關(guān)在處理相同類(lèi)型的案件時(shí),存在重復(fù)發(fā)出檢察建議的現(xiàn)象,在制發(fā)層級(jí)方面存在不規(guī)范現(xiàn)象,如出現(xiàn)上下級(jí)單位權(quán)限不對(duì)等、跨區(qū)域制發(fā)未事先征詢(xún)被建議單位屬地檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)等情形。

社會(huì)治理檢察建議的落實(shí)效果有待加強(qiáng)。由于檢察建議缺乏明確的法律強(qiáng)制力保障,導(dǎo)致部分被建議單位出現(xiàn)消極應(yīng)對(duì)、敷衍塞責(zé)等情況,影響檢察建議采納落實(shí)效果。

社會(huì)治理檢察建議的機(jī)制完善

規(guī)范辦理要求,向高質(zhì)效制發(fā)要“精度”。每一份檢察建議都來(lái)源于案件,高質(zhì)效辦案是前提,在此基礎(chǔ)上,要規(guī)范辦理要求,精準(zhǔn)高效制發(fā)社會(huì)治理檢察建議。要增強(qiáng)檢察官結(jié)合辦案發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理隱患和管理漏洞的責(zé)任心,強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí),不斷提高總結(jié)提煉類(lèi)案與普遍性問(wèn)題的能力。深入開(kāi)展調(diào)查核實(shí),發(fā)揚(yáng)“鐵腳板”精神,通過(guò)親歷現(xiàn)場(chǎng)、走訪相關(guān)人員等方式,深挖潛藏于案件背后的深層次社會(huì)問(wèn)題與治理漏洞,找準(zhǔn)問(wèn)題。建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制,通過(guò)吸納各領(lǐng)域權(quán)威專(zhuān)家參與論證過(guò)程,精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題核心要素,從而確保提出的建議既科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)又具備實(shí)際操作性。嚴(yán)格審查檢察建議書(shū)的撰寫(xiě)質(zhì)量,確保其內(nèi)容表述清晰無(wú)誤、法律依據(jù)充分準(zhǔn)確,持續(xù)提升檢察建議的科學(xué)性與有效性。

強(qiáng)化統(tǒng)籌管理,向常態(tài)監(jiān)督要“準(zhǔn)度”。健全備案全流程管理體系,建立基層線索上報(bào)、市級(jí)統(tǒng)籌分析立項(xiàng)及多部門(mén)協(xié)作調(diào)查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。嚴(yán)格把控選題立項(xiàng)流程,完善檢察建議項(xiàng)目化制發(fā)機(jī)制,加強(qiáng)同類(lèi)案件線索的分析研判與跨部門(mén)協(xié)作,堅(jiān)持必要性原則,防止對(duì)同類(lèi)問(wèn)題頻繁制發(fā)檢察建議。在文書(shū)撰寫(xiě)過(guò)程中,必須嚴(yán)格遵循《規(guī)定》及《人民檢察院檢察建議法律文書(shū)格式樣本》所列的規(guī)范要求,確保最終形成的法律文書(shū)符合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)制度化實(shí)施審核備案、流程監(jiān)管、分析評(píng)估、定期通報(bào)等機(jī)制,確保事前質(zhì)量把控與事后質(zhì)量檢驗(yàn)并重,以“全流程閉環(huán)式”驗(yàn)收體系對(duì)社會(huì)治理檢察建議開(kāi)展全方位、科學(xué)化、規(guī)范化的質(zhì)量管控。

加強(qiáng)跟蹤問(wèn)效,向落地落實(shí)要“力度”。社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,需要通過(guò)各部門(mén)協(xié)作推動(dòng)檢察建議的落實(shí)保障。應(yīng)探索社會(huì)治理檢察建議協(xié)商機(jī)制,強(qiáng)化被監(jiān)督對(duì)象的內(nèi)心認(rèn)同,促使其增強(qiáng)依法履職的主動(dòng)性和責(zé)任感。構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與黨委、人大、政府等多方聯(lián)動(dòng)的協(xié)同合作體系,將社會(huì)治理檢察建議的執(zhí)行成效納入法治建設(shè)評(píng)估體系,共同推進(jìn)檢察建議的有效落實(shí)。健全公開(kāi)聽(tīng)證、專(zhuān)家論證等制度機(jī)制,主動(dòng)吸納人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)力量參與,強(qiáng)化宣告送達(dá)的運(yùn)用效能,持續(xù)深化對(duì)落實(shí)成效的跟蹤評(píng)估,推動(dòng)檢察建議由“辦理”向“辦復(fù)”轉(zhuǎn)變,切實(shí)彰顯檢察建議的司法價(jià)值。

[作者為廣東省廣州市人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng),二級(jí)高級(jí)檢察官,法學(xué)博士。本文系國(guó)家檢察官學(xué)院2023年度科研基金項(xiàng)目《構(gòu)建涉罪未成年人幫教體系的實(shí)踐研究》(項(xiàng)目編號(hào):GJY2023D24)的階段性研究成果]

[責(zé)任編輯：張娟]