【作者】門中敬（上海政法學院上海司法研究所教授）

【來源】北大法寶法學期刊庫《行政法學研究》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：行政一體是國家學、行政學和法學領域內(nèi)的一個重要概念、原則和理論，具有組織一體、責任一體和功能一體的復合屬性。行政一體原則不僅是一項行政法原則，而且是一項憲法原則，將行政一體的屬性厘定為“復合一體”并將其定位為憲法原則，符合我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定和憲制實踐。1982年《憲法》確立了兼具組織一體、責任一體和功能一體的首長負責制，塑造了行政復合一體的中國憲制特色。從憲法原則的高度審視，行政一體具有以下憲法功能：其一，基于國家權力配置原則，強調(diào)國家機構層面的功能性分權；其二，基于功能一體，強調(diào)區(qū)分不同領域的行政任務，并在行政系統(tǒng)內(nèi)部的科層制組織和非科層制組織之間進行合理分配；其三，基于組織一體和責任一體，強調(diào)對科層制組織的復議監(jiān)督和審計監(jiān)督，強調(diào)對非科層制組織的過程監(jiān)督、人事和權限監(jiān)督，以及人力、財政、物品資源的控制管理。

關鍵詞：行政一體；首長負責制；科層制；憲法原則；憲法功能

目次 一、行政一體的復合屬性及其與憲法之關聯(lián) 二、行政一體原則的憲法規(guī)范依據(jù)與憲制特色 三、作為憲法原則的行政一體及其功能區(qū)分 四、結語

行政一體，亦稱單一行政（The Unitary Executive），通常指行政組織的統(tǒng)一性和整體性，強調(diào)行政機關在組織結構、職權行使和責任承擔上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。作為國家學、行政學和法學的一個重要概念、原則和理論，行政一體因關涉行政組織的統(tǒng)一性和整體性、行政任務和職權的合理配置、行政權力的制約監(jiān)督等重要理論和現(xiàn)實問題，而成為域內(nèi)外公法學研究的一個重要議題。目前，我國大陸地區(qū)公法學界對行政一體的研究主要集中在行政法領域，且主要圍繞行政一體原則與依法行政原則的沖突與化解，針對行政一體原則的行政法定位，以及行政一體原則在“責任政府”“行政復議”“行政處罰”“行政協(xié)助”“給付行政”“公私合作”等領域的運用展開；對行政一體的復合屬性的討論較少且不夠充分；研究“行政一體”的文獻對憲法的關照明顯不足。

近些年來，隨著討論的逐步深入，部分學者從憲法行政法一體化的公法體系視角出發(fā)展開研究，開始有限度地關注行政一體問題，如于文豪對地方政府雙重負責的憲法內(nèi)涵的解釋，宗會霞從憲法行政法一體化視角對刑罰執(zhí)行一體化的解析。這在某種程度上增強了憲法學與行政法學的對話，但從憲法學視角對行政一體原則的憲法地位及其功能的探討，仍付之闕如。然而，欠缺憲法關照、缺乏頂層設計的行政一體理論，難以滿足提升行政效能和規(guī)范約束行政權的雙重要求。更何況，我國黨組織嵌入國家機構的憲制實踐，以及黨政合署辦公這一新型組織體制的出現(xiàn)，亦為從憲法層面闡釋行政一體理論提出了新的要求?；诖?，本文在分析總結行政一體的復合屬性及其與憲法之關聯(lián)的基礎上，對行政一體的憲法規(guī)范依據(jù)及其憲制特色展開研究。進而，明確行政一體原則的憲法地位并探討行政一體不同屬性的憲法功能。

一

行政一體的復合屬性及其與憲法之關聯(lián)

綜觀域內(nèi)外學界關于行政一體屬性的學理闡釋，主要有規(guī)范主義進路下的“一體兩面說”和功能主義進路下的“功能一體說”兩種學理論說。這兩種學理論說在解釋上各有所長，為行政一體的復合屬性奠定了理論基礎，且皆與憲法關聯(lián)密切。

（一）規(guī)范主義進路下的“一體兩面說”及評析

在規(guī)范主義進路下，行政一體理論經(jīng)歷了從組織一體說到責任一體說的演變。組織一體是指行政首長應當通過組織、人事、程序、預算、計劃與個案中行為的指揮協(xié)調(diào)而完成，具體包括兩層含義：第一層含義是指在一個行政轄區(qū)內(nèi)，應將所有的權限盡可能集中于一群由統(tǒng)一的一位首長所指揮的行政機關群中；第二層含義則指所有的國家機關應該以相同的思考對外作出決定。組織一體說雖然有助于構建高效便民的服務政府，有助于有效組織行政并完成現(xiàn)代行政任務，但也存在以下理論缺陷：一是該說雖然有助于解釋科層制的組織形態(tài)，但并未顧及科層制本身對舊有體制機制的過度自信、對新興事物的抵觸以及固化現(xiàn)有社會階層等反功能問題；二是該說無法用于解釋非科層制的新型組織形態(tài)，如獨立機構；三是該說較少關注橫向?qū)用鎱f(xié)同合作的行政組織關系；四是該說容易導致行政權力的過度擴張，甚至對民主政治造成嚴重破壞。

鑒于組織一體說的上述缺陷，責任一體說應運而生。該說主張以民主合法性為主要理論依據(jù)，強調(diào)行政權來源的民意正當性，從而使得行政一體理論從行政組織系統(tǒng)的內(nèi)部關系擴展到行政組織與代議機構的外部關系，從行政學、行政法學領域拓展到國家學、憲法學領域。雖然責任一體說解決了組織一體說過于封閉的理論問題，但該說亦引發(fā)了以下理論問題與缺陷：一是該說沒有考慮政黨政治的現(xiàn)實影響。在當今政黨政治的影響下，民意在影響行政機關首長決策的相關因素中并不是最直接的評判因素，無論是兩黨制、多黨制，還是中國式政黨政治，政黨的主張所發(fā)揮的作用更加顯著；二是該說強調(diào)權責一致的責任政府原理，認為責任追究是達成整體行政的重要手段。但將民主責任追究作為確保行政一體的唯一實現(xiàn)手段，在解釋我國的行政一體理論上比較乏力；三是該說在行政組織形態(tài)區(qū)分和行政任務合理分配上并無涉及，沒有回應橫向?qū)用尕摀姓毮艿臋C構和行政機關如何分工與協(xié)作的問題。

鑒于組織一體說和責任一體說的上述問題與缺陷，我國臺灣地區(qū)學者陳淳文提出了一種涵蓋性更強的“一體兩面說”，認為行政一體實際上包含“組織”和“民主責任追究”兩個面向：在組織面向上，金字塔型的階層組織可以透過上下隸屬關系確保政策的執(zhí)行；在民主責任追究面向上，行政一體使得具有民主代表性的代議機關監(jiān)督得以落實。兩者屬于不可分割的兩個方面，應將其統(tǒng)籌在行政一體之內(nèi)。“一體兩面說”因其關照到組織一體說和責任一體說的合理內(nèi)核，能夠更好地回應理論層面和實踐層面上的質(zhì)疑，緩解新型機構與傳統(tǒng)的行政科層制組織之間的張力，構建更加合理的行政責任機制，因而具有相當?shù)暮侠硇?。但該說僅將責任政治指向民主政治下的責任政府，沒有充分考慮不同國家或地區(qū)的政黨政治及其責任追究問題，如我國的黨內(nèi)責任追究問題，顯然有失偏頗。此外，該說只是單純地將組織一體說中的“組織”面向與責任一體說中的“民主責任追究”面向進行機械的統(tǒng)合，沒有充分考慮到兩者之間的復雜關系，沒有考慮不同行政組織設置如我國黨政合署機構問題。也就是說，組織一體說與責任一體說所受到的質(zhì)疑與爭議并沒有在一體兩面說中得到完全回應。

（二）功能主義進路下的“功能一體說”及評析

“一體兩面說”因固守規(guī)范主義的傳統(tǒng)，無法為多元行政組織形態(tài)的區(qū)分以及行政任務的合理分配提供合理解釋。有鑒于此，被要求至少在特定變動劇烈的法律領域里，應該思考替代性的規(guī)整策略與組織形式的新公法學，就需要思考新的理論范式，而主張“最優(yōu)解”的功能主義恰好可以充任這種角色，以彌補規(guī)范主義的方法論缺陷。

作為公法思想的另一種基本類型，功能主義以“社會實證主義”“進化論的社會理論”“實用主義哲學”為智識取向，不再將“保衛(wèi)消極自由”作為分權/分工的唯一正當性基礎，而是強調(diào)權力配置的專業(yè)性和功能性，傾向于一種體現(xiàn)經(jīng)驗主義的而不是形而上學的法律觀，更關心法律做什么而不是法律是什么，是一種沒有預設價值的方法論。它所追求的唯一價值，不是公平正義，而是經(jīng)驗主義的現(xiàn)實主義目的——理性選擇的最優(yōu)解。正是在這一點上，功能主義與科學主義獲得了聯(lián)姻，成為一種實用的科學主義。因此，在功能主義者那里，國家機構只是履行特定職能的機器，它存在的唯一意義，是服從并統(tǒng)一于“實現(xiàn)最美好的生活”。受此觀念影響，功能一體以“任務—組織”為范式，不再采納科層制及首長負責制的形式標準，而是采納“公共任務”的實質(zhì)標準。根據(jù)該標準，如果相應的組織從事的事務是“公共任務”，那么該組織就應當歸入行政組織的范圍。由此，非科層制組織就可以基于公共任務被納入行政的組織系統(tǒng)，行政組織法亦因此擔當“確定哪些組織應該擔綱行政法上的權力、職責和責任”的使命。

功能一體說同樣存在理論上的缺陷：一方面，功能一體說只強調(diào)行政任務的最佳性目標，容易使行政組織法治陷入價值虛無主義的泥潭。正如薩托利在論及憲法的重要性時所言，奧斯丁和凱爾森所確立的那種法律觀，拋棄了憲法的約束，使法律不再受到價值規(guī)范的規(guī)制，進而可以應用于各種內(nèi)容。缺少憲法價值規(guī)范約束的“功能一體”，即使符合形式法治的標準，也可能會偏離實質(zhì)法治的軌道。另一方面，功能一體說的部分主張其實已經(jīng)在組織一體說中得到了體現(xiàn)，因為在某種程度上，組織一體所追求的行政效能也是達成行政任務的可能“最優(yōu)解”。因此，如何突出功能主義的獨特性，也是功能一體說面臨的一個問題。

（三）行政一體與憲法之關聯(lián)

無論是規(guī)范主義進路下的“一體兩面說”，還是功能主義進路下的“功能一體說”，皆涉及諸多憲法議題。對這些憲法議題展開討論，對于憲法原則地位的確立，以及統(tǒng)一行政法的行政組織法論來說，尤為必要。

首先，就組織一體而言，依照依法行政原理，行政系統(tǒng)的關鍵性部門需要由代議機關通過法律的形式予以確定，但也存在一定的例外。以美國為例，美國政府的組織體系既包括傳統(tǒng)的內(nèi)閣部門、各部門的管理局，也包括獨立于傳統(tǒng)行政系統(tǒng)的由國會設立的與總統(tǒng)控制保持一定距離的獨立行政機關和獨立規(guī)制委員會。也就是說，傳統(tǒng)的在行政系統(tǒng)內(nèi)部講求上行下效的組織一體，只限于傳統(tǒng)的政府組織體系，至于在組織上獨立于或半獨立于行政組織系統(tǒng)的部門，如我國的黨政合署機構，無法與行政組織一體相吻合。

其次，相較于組織一體，責任一體更加強調(diào)責任政府的權責一致理念，認為責任追究是達成整體行政的重要手段。按照該說，責任一體可以有效解決職權與職責的一致性問題，彌補組織一體的缺陷。例如，我國目前出現(xiàn)的實行黨政合署辦公的機構，無法通過組織一體獲得正當性解釋，而通過責任一體，可以在黨政各自的職權職責范圍內(nèi)獲得其正當性聲明。但毫無疑問，當這些組織在憲制實踐中發(fā)揮作用時，責任一體有時無法與組織一體相契合。例如，我國對于科層制組織的責任追究，并不限于民主責任追究，還存在行政組織個人的外部黨紀責任、政務責任追究。

再次，就功能一體而言，對于那些擁有混合職能或獨立職能的組織機構，雖然無法獨立歸屬于傳統(tǒng)行政系統(tǒng)，但就其在“公共任務”的功能維度內(nèi)，可以獲得某種程度的正當性。原則上，誰享有對整個行政系統(tǒng)發(fā)號施令的權力且能夠?qū)x民負責，那就應當允許其對行政系統(tǒng)擁有控制能力?；诖朔N理由，對于那些事實上對行政組織發(fā)號施令但又不屬于行政系統(tǒng)的組織，如何解釋其行政職權范圍或者如何界定行政組織，便成為公法學的一個重要議題。

最后，行政一體或單一行政理論與民主法治之間存在一定的張力。以總統(tǒng)制代表性國家美國為例，美國對“單一行政”理論的關注和研究，主要圍繞國會創(chuàng)立獨立機構（如美聯(lián)儲、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等）、總統(tǒng)對行政部門的權力范圍等展開。主張“單一行政”理論的學者，通?；诿绹?787年憲法第2條的規(guī)定，認為總統(tǒng)是“對所有政令負責的唯一行政官”,但由于美國1787年憲法在總統(tǒng)的行政權限問題上含糊其詞，導致二戰(zhàn)以來幾乎每一位總統(tǒng)都依據(jù)“單一行政”理論擴張自己的行政權力。 關于美國歷屆總統(tǒng)依據(jù)“單一行政”理論擴張權力的詳細論述，這種總統(tǒng)權力的不斷擴張，引發(fā)了美國總統(tǒng)權力擴張對民主法治造成嚴重破壞的擔憂。

二

行政一體原則的憲法規(guī)范依據(jù)與憲制特色

1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“1982年《憲法》”）規(guī)定了政府與部門、政府與政府的關系，確立了國家機構的“精簡”“統(tǒng)一”“效能”原則，建立了委員會色彩的首長負責制，是一種兼具組織一體、責任一體和功能一體的特殊組織體制，具有鮮明的中國憲制特色。

（一）憲法明確了科層制的組織一體和功能一體

組織一體“要求行政機關對外行使職權時以統(tǒng)一的名義出現(xiàn)，內(nèi)部層級和部門分工不得破壞行政權的整體性”。根據(jù)1982年《憲法》第85條、第88條第1款、第89條、第90條、第105條、第107條、第108條和第110條第2款的規(guī)定，政府與部門的關系可以概括為“部門統(tǒng)一到政府”，政府與政府的關系可以概括為“下級統(tǒng)一到上級，全國統(tǒng)一到國務院”。這兩種關系鮮明地體現(xiàn)行政系統(tǒng)的統(tǒng)一性。通過這種部門到政府、下級到上級的行政管理體制，確立了國務院最高行政機關的地位。據(jù)此，有學者認為，“設置脫離國務院領導的行政機關，或者說設立獨立于國務院的行政機關，是違反憲法的。國務院的這種領導權是實質(zhì)性的，而非形式性的”。可見，1982年《憲法》規(guī)定的行政系統(tǒng)內(nèi)部關系更傾向于組織一體。

1982年《憲法》還通過第27條第1款確立了國家機構的“精簡”“統(tǒng)一”“效能”這三項原則，強調(diào)了組織一體和功能一體的行政效能目標。在某種程度上，行政效能是達成行政任務的“最優(yōu)解”，它既需要通過組織一體來落實精簡和統(tǒng)一的目標，還需要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的分工和協(xié)調(diào)來實現(xiàn)功能一體的目標。改革開放以來，我國總共進行了八次政府機構改革。每一次改革都遵循著中央先于地方的規(guī)律，即中央層面的國務院先進行機構改革，地方政府根據(jù)國務院的改革方案再進行相應的機構調(diào)整。這種自上而下的改革路徑也反映出組織一體的鮮明特征?！熬啞薄敖y(tǒng)一”“效能”原則貫穿這八次機構改革中，如在1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年這六次機構改革方案及說明中，均明確提到“精簡、統(tǒng)一、效能的原則”，在1982年和2018年的機構改革及其方案中，雖然沒有直接出現(xiàn)“精簡”“統(tǒng)一”“效能”的表達，但實際上也體現(xiàn)了上述原則要求。經(jīng)過四十多年的改革，我國已然實現(xiàn)了對政府進行整體重塑的目標，使其具有現(xiàn)代化政府的特定要素。

（二）憲法確立的首長負責制是一種兼具組織一體和責任一體的特殊組織體制

我國的行政組織體制經(jīng)歷了從集體負責制到首長負責制的制度變遷。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定政務院采用委員會制，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“1954年《憲法》”）規(guī)定國務院的組織體制是部長會議制，這兩種組織體制都屬于集體負責制。1978年《憲法》雖然恢復了1954年《憲法》關于國務院組織體制的部分規(guī)定，但實際上還是一種集體負責制。1982年《憲法》為了“克服可能發(fā)生的領導權分散的弊病，使號令歸于統(tǒng)一”“不至于發(fā)生各個主體之間推諉扯皮的現(xiàn)象”，首次規(guī)定國務院的組織體制為總理負責制。不過，1982年《憲法》確立的首長負責制帶有一定程度的委員會制色彩，是一種糅合了委員會制的首長負責制。對于這一點，肖蔚云教授曾做過相當精到的論述：“行政機關實行的是首長負責制，在集體討論的基礎上首長有最后決定權，是民主集中制原則的體現(xiàn)?！贝送猓覈氖组L負責制還包含著行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級行政機關之間的關系?！笆组L負責制就是行政機關系統(tǒng)的一種自下而上的工作責任制。自下而上，有兩種含義：一是下級行政機關的首長要對上級行政機關的首長負責；二是行政機關各部門的首長必須對本行政機關的首長負責?！?/p>

1982年《憲法》規(guī)定的這種責任制，是新中國成立以后國家組織運作的實踐經(jīng)驗和教訓基礎上的現(xiàn)實選擇。在1980年《黨和國家領導制度的改革》一文中，鄧小平強調(diào)指出：“權力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權決定，少數(shù)有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制，等等?！蔽覈▽W界在闡釋權力分工原則時，幾乎都將這句話作為權威引用的背書，但鄧小平還強調(diào)指出：“我們的黨政機構以及各種企業(yè)、事業(yè)領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件?！边@段話，指出了因缺乏個人負責制，導致機關在實際工作中頻繁向上級請示報告，影響相應行政任務完成的問題?？梢姡母镩_放的總設計師鄧小平其實指出了我國國家組織運作中的兩種弊端：一是缺乏個人負責制，會帶來辦事效率問題；二是過分強調(diào)權力集中，會削弱和阻礙社會主義民主政治的發(fā)展。

為了防范上述兩個弊端，必須在憲制層面進行頂層設計，委員會制色彩的首長負責制便應運而生。時任憲法修改委員會副主任委員的彭真在《1982年憲法草案修改說明》中指出：“這種責任制對于發(fā)展社會主義民主，保證人民行使國家權力，是不可缺少的。人民通過國家權力機關作出決定以后，只有這些決定得到行政機關迅速有效的執(zhí)行，人民的意志才能得到實現(xiàn)?！笨梢姡绾未_保在國家目標指引下，行政機關作出更加高效和科學的決策，是當時的政治家們所思考的核心議題。

職是之故，我國憲法所確立的行政一體并沒有囿于傳統(tǒng)的組織一體，反而通過國家機構的組織原則——民主集中制原則，使首長負責制具有了提升行政效率以及確保行政決策的開放性與正確性的優(yōu)勢，強調(diào)組織內(nèi)部決策的制約與監(jiān)督，是一種兼具組織一體和責任一體屬性的特殊體制，客觀上有助于實現(xiàn)合法性和最佳性的平衡。因而，那種指摘中國行政體制的核心是強調(diào)絕對上行下效的首長負責制的觀點，以及不重構行政組織法就無法回應風險社會要求的主張，顯然沒有注意到我國憲制規(guī)范層面的行政一體已然具備了組織一體和責任一體的復合特征。不過，正如焦洪昌教授所指出的那樣，我國的這種委員會制色彩的首長負責制，在制度設計上由于缺乏必要的控制手段，致使其較多地關注決策方面，而忽略了執(zhí)行和監(jiān)督方面。

（三）行政一體的中國憲制特色

現(xiàn)代政治是民主制下的政黨政治，“政黨不僅擔負起了挑選在政府體制理論中是表達國家意志的機關的成員，即立法機關的成員的責任，而且擔負起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責任”。而在我國，中國共產(chǎn)黨的權威與核心領導力對國家治理進程的有效融入和主導，直接決定著國家治理的實際效果。而將黨的組織領導嵌入國家機構，則是實現(xiàn)黨的領導的重要制度安排。雖然1982年《憲法》沒有將黨的組織明確納入國家機構的范疇，但在國家機構的實際運行中，黨組織的嵌入則成為黨的領導原則和民主集中制原則落地的關鍵。

事實上，我國政府架構下的權力配置模式是一種黨領導下的“分工協(xié)作”加“合一”的“統(tǒng)分結合”模式，黨的組織、權力機關與行政機關目標一致、使命相同、協(xié)調(diào)運作。實踐中，在黨的領導原則和民主集中制原則的統(tǒng)攝下，通過決策過程、實際執(zhí)行和制約監(jiān)督實現(xiàn)了黨的組織和國家機構在目標和使命上的“合一”。我國的行政組織在組織結構形態(tài)、責任擔當和功能定位方面，皆彰顯了行政一體的中國憲制特色。進入新時代，伴隨著“全面依法治國”戰(zhàn)略的提出，以及黨和國家機構改革的不斷推進，通過黨的委員會和領導小組這種依憲法所設國家機構之外的組織形式，使得行政一體呈現(xiàn)為一種異于規(guī)范主義下“一體兩面說”的“國家一體”特色。這種憲制特色，對于認識行政一體的統(tǒng)治權本質(zhì)，以及解釋我國復合性組織機構的組織形態(tài)，有一定的學理助益。

三

作為憲法原則的行政一體及其功能區(qū)分

行政一體的不同屬性在理論回應實踐方面各有側(cè)重，各有其適用的空間。明確行政一體的憲法地位及其功能，不僅可以深化和拓展行政一體的理論研究，而且能夠為行政組織法制的構建提供更加合理的理論解決方案。

（一）行政一體的憲法原則定位

行政一體原則屬于行政法原則，并無疑問。但如前所述，無論是組織一體、責任一體，還是功能一體，皆與憲法關聯(lián)密切。將行政一體的屬性厘定為“復合一體”，并將其提升為憲法原則，符合我國的憲法規(guī)定和憲制實踐。

首先，組織一體和功能一體傾向于將行政一體原則定位于行政組織法原則。組織一體說和功能一體說皆主張，行政一體原則屬于行政組織法原則。但這兩種學理論說并非否定其憲法地位。對于組織一體而言，雖然認為強調(diào)行政機關的統(tǒng)一性和層級性，可以實現(xiàn)上級行政機關對下級行政機關的有效控制和耗費盡可能少的資源達成最大的效果，但作為國家行政組織的建制原則，組織一體也應當適度考慮各機關職務與管轄區(qū)域的不同，在組織及運作上作一定程度的差別設計。而這些機關的建制、職權和配置一般被規(guī)定在憲法和組織法上。例如，我國1982年《憲法》第125條第4款、第135條第3款就規(guī)定“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定”“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”。換言之，監(jiān)察委員會的建制、人民檢察院的建制和職權是憲法保留，只能由憲法加以規(guī)定，法律在沒有得到授權的情況下不能直接加以規(guī)范。對于功能一體而言，雖然其強調(diào)設置及規(guī)范行政組織的目的是為了更好地達成行政任務，也即“法律上如何去形塑、支撐乃至影響行政組織的內(nèi)在規(guī)制結構，藉此以有助于其作成正確的行政決定”，但行政任務需經(jīng)指派由行政組織或負擔行政職能的組織完成，而國家任務不是來自于抽象的國家概念，而是從各國家的憲法秩序所導出。也就是說，經(jīng)由國家任務這一鏈條，功能一體與憲法架構下的國家權力橫向配置發(fā)生了勾連。

其次，責任一體傾向于將行政一體原則定位為憲法原則。按照責任一體說的觀點，行政一體是國家行政整個成為一體，由最高行政首長指揮、監(jiān)督，并以此整體向選民與議會負責。由此，憲法不僅應規(guī)定行政組織的界限和法律約束性，還應規(guī)范行政組織的結構和目標。責任一體說實際上將行政一體原則定位為憲法原則，其更關注國家權力橫向配置中的行政權。不過，將行政一體定位為憲法原則的觀點也引發(fā)了一些質(zhì)疑，如有論者認為，因憲法架構的不同，行政權的享有主體可能不完全限于單一主體，而這種多元的行政權力結構無法藉由行政一體原則之要求將最高行政權力歸屬于一人。換言之，如果憲法在國家權力橫向配置上沒有將最高行政權的享有主體規(guī)定為單一主體，那么行政一體原則就無法成為憲法原則。

事實上，最高行政權享有主體的規(guī)定與各國憲法架構息息相關。即使憲法對行政職權的行使主體作了分散化的規(guī)定，但只要這些主體事實上受到最高行政機關的實質(zhì)性影響（如人事權、財政預算權和監(jiān)督權）。那么，這些組織就可以歸入到行政一體的范圍。相應的，行政一體原則仍然是憲法原則。而且，不同的政黨政治以及憲制原則也會影響行政一體的內(nèi)涵與功能定位。以我國為例，根據(jù)人民主權原理與憲法責任原理，我國政府和部門對國家權力機關負責的同時，還需對作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨負責。此等責任追究，顯然可以從國家一體意義上的責任一體獲得其依據(jù)。

最后，行政一體原則是否應為憲法原則的爭議無法在行政法領域找到答案。一般來說，不同憲法架構下行政職權行使主體的差異規(guī)定，是行政一體屬性發(fā)生爭議的主要緣由。對于行政職權行使主體，一般從兩個維度加以理解：其一，指中央層面的最高行政機關，也稱“高級行政機關”，而非一切行使行政職權的機關。其二，指行政職權的實際享有行使主體，而非形式上的虛位國家元首，如英國國王、德國總統(tǒng)。在不同憲法架構下，行政職權行使主體有著多樣的表現(xiàn)形態(tài)。如果憲法只規(guī)定一個最高的行政職權行使主體，毫無疑問，行政一體當然成立。但如果憲法規(guī)定兩個或兩個以上行使行政職權的主體，那么行政一體的表現(xiàn)形態(tài)就會發(fā)生變化。例如，法國的總統(tǒng)和總理均實質(zhì)性享有并行使行政職權，其行政一體的表現(xiàn)形態(tài)就需要具體分析。

總體來看，將行政一體原則提升為憲法原則，具有重要的理論和現(xiàn)實必要性。就理論意義而言，將行政一體原則定位為憲法原則，有助于從憲法學視角對行政一體的界限問題展開相關研究。就現(xiàn)實必要性而言，由于行政機關的建制、職權和配置屬于憲法和組織法的內(nèi)容，行政任務配置的合理性取決于國家任務在國家機構間的合理分配，以及民主責任追究的憲法地位，將行政一體原則提升為憲法原則，有助于從憲法的高度重新審視行政一體的行政法制實踐，并為統(tǒng)一的行政法法典的制定提供制度解決方案。

（二）行政一體原則的憲法功能區(qū)分

與西方的政府權力運作邏輯不同，我國政府權力運作是一種“復雜的府際關系與社會組織網(wǎng)絡”，呈現(xiàn)出與域外行政一體全然不同的樣態(tài)。尤其是，行政一體要求最高行政首長可以指揮監(jiān)督整個行政系統(tǒng)，但行政機關的建制、職權和配置一般被規(guī)定在憲法和組織法上。因此，必須從憲法的高度來審視行政一體的憲法功能，方可構建一種彌合各理論學說沖突與爭議的解決方案。

首先，基于國家權力配置原則，應強調(diào)國家機構層面的功能性分權。對組織一體、責任一體和功能一體的功能定位的明確，是進一步分析和探討其在公法上的展開空間的前提。但功能定位的背后，是功能性分權。當然，這里的功能性分權，并非行政系統(tǒng)內(nèi)部的分權，而是國家機構之間的功能性分權。行政組織領域的“功能一體”建立在行政系統(tǒng)內(nèi)部的分權基礎上，并不關注整體行政任務的正當性問題，而行政任務只是國家任務的一種，并不能獨立于其他國家任務。沒有國家任務在國家機構間的合理配置，僅強調(diào)行政任務在不同行政組織之間的配置，其正當性或合理配置問題就會顯現(xiàn)出來，容易導致行政組織的功能局限于“把事情做好”，而非“做正確的事”。有鑒于此，有必要從國家機構層面審視行政任務的合理配置，強調(diào)國家權力配置的合理性，以便為行政任務的正當性提供憲法上的價值指引。目前，藉由功能主義理論，我國學者們對我國的國家權力配置原則的功能主義解釋、行政權與立法權的權限劃分理論、結構功能主義分析方法與政府治理變革等命題展開研究，為國家機構層面的功能性分權提供了很好的理論注解，亦為行政任務的正當性提供了憲法依據(jù)。

其次，基于功能一體，應區(qū)分不同領域的行政任務，并在行政系統(tǒng)內(nèi)部的科層制組織和非科層制組織之間進行合理分配。功能主義研究的主要目的，在于充分審視機關的組織、程序和規(guī)范結構上的特征，并根據(jù)這些特征為其匹配相應的事務。換言之，不同的功能結構因其不同的特性分別適合解決不同種類、不同性質(zhì)的國家事務。根據(jù)功能一體的上述標準，可以將行政系統(tǒng)分為科層制組織和非科層制組織兩大類。在傳統(tǒng)的干預行政領域，基于行政效能的任務目標追求，應選擇“上令下從”的科層制組織，通過嚴格的層級控制機制，以發(fā)揮行政機關保障國家安全和社會利益的重要作用。在福利國家和給付行政領域，應注重私人主體、社會團體的參與，選擇公私合作主體、行使行政職權的社會組織等組織。在高度專業(yè)化與去政治化、需要顧及政治與社會的多元價值，以及需要行政機關發(fā)揮準司法功能等領域，應選擇獨立規(guī)制機構。

最后，基于組織一體和責任一體，應強調(diào)對科層制組織的復議監(jiān)督和審計監(jiān)督，強調(diào)對非科層制組織的過程監(jiān)督、人事和權限監(jiān)督，以及人力、財政、物品資源的控制管理。對于科層制組織，應強調(diào)組織一體，從合法性與最佳性的目的平衡出發(fā)，妥善運用行政復議和審計監(jiān)督，對其行政行為進行內(nèi)部控制。其中，旨在限制行政權擴張的合法性目的屬于底線標準，意在發(fā)揮行政能動作用的最佳性目的則是高階標準。對于非科層制組織，應強調(diào)責任一體，強調(diào)合法性監(jiān)督，而非最佳性監(jiān)督?；蛘哒f，對這些組織的監(jiān)督應限于合法性監(jiān)督。因為，根據(jù)功能主義的理論范式，之所以這些組織在形式上沒有選擇科層制，正是由于其專業(yè)性和中立性的核心特征，故而只能對其進行程序上的過程監(jiān)督、實體上必要的人事和權限監(jiān)督。此外，在公私合作行政中，行政機關和私人主體的一體性和合作性是行政一體的重要體現(xiàn)。行政機關雖然不能對其進行合理性監(jiān)督，但仍然可以通過指揮和監(jiān)督，即通過人力、財政以及物品資源方面的控制管理，實現(xiàn)政府與非科層制組織的一體化，來確保其合法性任務的達成。

四

結語

當前，數(shù)字社會、風險社會、功能分化社會、利益多元社會相互重疊，構成了國家治理所扎根的基本社會事實和不得不因應的時代特征。復雜的國家和社會治理形勢，要求建構科學合理的國家治理體系。而科學合理的國家治理體系的建構，須解決三個方面的問題：一是設置什么樣的行政組織，以及如何安排行政組織結構？二是為這些行政組織配置什么樣的職權？三是如何保證這些行政組織的應責性？這三個方面的問題，都與行政一體原則的憲法地位和功能有著密切聯(lián)系。本研究正是基于上述問題意識對行政一體的復合屬性、憲法地位及其功能展開的研究成果，旨在從憲法學視角分析解決行政組織的設置、職權配置、責任設定的原則基礎問題，并基于功能一體、組織一體和責任一體的不同屬性及其功能，明晰不同屬性的行政一體對于全面實施憲法和指導行政法治實踐的重要作用，為構建科學合理的國家治理體系找到可行的理論依據(jù)。

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《行政法學研究》2025年第6期目錄

【行政復議】

1.行政復議制度成效的實踐檢視

——以司法部37個典型案例為分析樣本

章志遠（3）

2.論行政復議委員會的公正保障功能及實現(xiàn)路徑

彭濤（17）

3.行政復議和解的實踐偏差與矯正

付鑒宇（32）

【反壟斷執(zhí)法】

4.不予處罰在反壟斷行政執(zhí)法中的適用

張紅（45）

5.“銷售額”作為反壟斷罰款基數(shù)的認定標準

焦海濤（60）

6.反壟斷監(jiān)管工具金字塔的構建與應用

成協(xié)中（76）

7.反壟斷行政執(zhí)法中的反事實比對

韓偉（92）

【數(shù)字政府】

8.公共數(shù)據(jù)資源登記的規(guī)范邏輯與實踐因應

羅英（106）

9.數(shù)字政府的組織發(fā)展與規(guī)范續(xù)造

王真平（121）

10.從技術到程序：數(shù)字法治政府協(xié)同治理的法治創(chuàng)新

趙澤睿（134）

【學術專論】

11.行政一體的憲法地位及其功能

門中敬（150）

12.立法與國家機關規(guī)范性文件邊界研究

——以環(huán)境立法為例

郭延軍（161）

13.跨區(qū)域行政處罰裁量權基準的法治邏輯

沈?？　⒅芊?77）

《行政法學研究》創(chuàng)刊于1993年，是由中華人民共和國教育部主管、中國政法大學主辦、《行政法學研究》雜志社編輯出版的國內(nèi)外公開發(fā)行的我國首家部門法學雜志。本刊自2015年變更為雙月刊，目前辟有專論、法律時評、行政法制比較研究、名家論壇、案例評議、行政復議與審判指導等常設欄目，為緊密配合國家行政立法、行政執(zhí)法、行政復議、行政訴訟等實踐，本刊還不定期推出一些專題研究和觀點摘編。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 王曉慧

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