站在“十四五”收官與“十五五”開局的歷史交匯點(diǎn)，準(zhǔn)確把握應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的階段性特征與時(shí)代要求，具有重要意義。當(dāng)前，高質(zhì)量發(fā)展對(duì)高水平安全提出更高要求，應(yīng)急管理體系建設(shè)亟須在歷史縱深中把握方向、明確路徑?；谶@一背景，本文系統(tǒng)梳理了《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》至《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以上五個(gè)規(guī)劃建議，本文統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”“十五五”）中有關(guān)應(yīng)急管理內(nèi)容的演變脈絡(luò)，結(jié)合不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，分析其內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提煉新時(shí)代應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵與實(shí)踐要求，以期為推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供參考。

一

縱觀應(yīng)急管理現(xiàn)代化的三大戰(zhàn)略性跨越

自“十一五”規(guī)劃奠定“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的治理基礎(chǔ)，“十二五”提出健全預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置體系，歷經(jīng)“十三五”持續(xù)健全公共安全體系，“十四五”對(duì)完善國家應(yīng)急管理體系作出全面戰(zhàn)略部署，直至展望“十五五”時(shí)期“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，建設(shè)更高水平平安中國”，我國應(yīng)急管理事業(yè)走出了一條從奠基到發(fā)展、從完善到優(yōu)化的不平凡之路。歷次五年規(guī)劃建議中關(guān)于應(yīng)急管理內(nèi)容的演進(jìn)，不僅集中反映了黨中央對(duì)安全發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的持續(xù)深化，而且清晰勾勒出應(yīng)急管理體系邁向現(xiàn)代化的實(shí)踐軌跡，為我們把握其核心內(nèi)涵提供了堅(jiān)實(shí)依據(jù)。

（一）治理理念實(shí)現(xiàn)了從“安全發(fā)展”到“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”再到“高水平安全”的認(rèn)識(shí)飛躍與戰(zhàn)略升級(jí)，彰顯了以整體性、前瞻性思維筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)人民防線的戰(zhàn)略成熟與堅(jiān)定意志

一是思想觀念實(shí)現(xiàn)了從局部安全觀向系統(tǒng)安全觀的認(rèn)識(shí)深化。“十一五”“十二五”重點(diǎn)聚焦于“遏制重特大事故、減少交通事故”，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果控制為核心的安全生產(chǎn)管理，進(jìn)入“十三五”“十四五”時(shí)期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，極具創(chuàng)造性地提出和踐行總體國家安全觀，逐步確立起“牢固樹立安全發(fā)展觀念”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的重大原則，將安全置于發(fā)展的前提和基礎(chǔ)地位。“十五五”進(jìn)一步提出“在發(fā)展中固安全，在安全中謀發(fā)展”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)。

總體國家安全觀隨著實(shí)踐深入而不斷豐富發(fā)展，應(yīng)急管理治理理念也不再局限于事后的、局部的專項(xiàng)治理，更加強(qiáng)調(diào)未雨綢繆的全局統(tǒng)籌與戰(zhàn)略運(yùn)籌，推動(dòng)安全的戰(zhàn)略擺位提升到全新高度，更引領(lǐng)應(yīng)急管理治理體系發(fā)生深刻變革。

二是戰(zhàn)略擺位實(shí)現(xiàn)了從專項(xiàng)部署向全局性安排的整體躍升?！笆晃濉敝痢笆濉逼陂g，與應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容主要分布在“和諧社會(huì)建設(shè)”“社會(huì)建設(shè)/管理”“生態(tài)文明”“黨的領(lǐng)導(dǎo)”等篇章下的專節(jié)；“十四五”時(shí)期發(fā)生質(zhì)的飛躍，首次將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”提升為獨(dú)立篇章的標(biāo)題，并將“保障人民生命安全”作為其中的核心專節(jié)，標(biāo)志著應(yīng)急管理相關(guān)工作已全面融入國家發(fā)展總體布局，成為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的戰(zhàn)略支柱；“十五五”時(shí)期，則進(jìn)一步被系統(tǒng)性納入國家安全體系和能力建設(shè)的總體布局。

特別是黨的二十大從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略全局出發(fā)，為應(yīng)急管理賦予新定位、新要求，應(yīng)急管理逐步成為與國家經(jīng)濟(jì)命脈并重、支撐中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的核心戰(zhàn)略支柱，深刻內(nèi)嵌于建設(shè)更高水平平安中國的宏偉藍(lán)圖之中。

三是目標(biāo)導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)了從“守住底線”到“良性互動(dòng)”的戰(zhàn)略升華?！笆晃濉薄笆濉敝饕岢觥鞍踩a(chǎn)狀況進(jìn)一步好轉(zhuǎn)”“實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)”的結(jié)果性目標(biāo)，“十三五”“十四五”更加強(qiáng)調(diào)“提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力”“全面提高公共安全保障能力”“實(shí)現(xiàn)重特大災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)有力有序有效”“堅(jiān)決遏制重特大安全事故頻發(fā)勢(shì)頭”，“十五五”則進(jìn)一步以“重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范化解，社會(huì)治理和公共安全治理水平明顯提高”作為目標(biāo)，持續(xù)著力構(gòu)建全過程、全災(zāi)種的現(xiàn)代化應(yīng)急管理能力體系。

隨著思想觀念的認(rèn)識(shí)深化、戰(zhàn)略擺位的躍升，應(yīng)急管理的目標(biāo)導(dǎo)向同步實(shí)現(xiàn)了從局部性、被動(dòng)性的“守住底線”，向全局性、主動(dòng)性的“塑造發(fā)展與安全良性互動(dòng)的更高水平安全”的歷史性跨越。

（二）治理體系實(shí)現(xiàn)了從“政府監(jiān)管”到“綜合治理”再到“系統(tǒng)治理”的現(xiàn)代化模式演進(jìn)，展現(xiàn)出更加成熟、更加定型的制度形態(tài)

一是治理格局實(shí)現(xiàn)了從“企業(yè)為主、部門監(jiān)管”到“黨政同責(zé)、齊抓共管”的深刻變革?！笆晃濉薄笆濉敝饕獜?qiáng)調(diào)“落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制”“強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任”，監(jiān)管方式以行業(yè)部門圍繞督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任展開監(jiān)管；“十三五”首次明確提出“實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”，將責(zé)任主體拓展至各級(jí)黨委、政府，構(gòu)建起“橫向到邊、縱向到底”的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任邏輯從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理的根本性轉(zhuǎn)變；再到“十四五”強(qiáng)調(diào)“完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制”，“十五五”進(jìn)一步提出“落實(shí)國家安全責(zé)任制”，責(zé)任體系走向更加成熟定型。

與此同時(shí)，全社會(huì)共享共治的氛圍也日益濃厚，企業(yè)自律、公眾參與、輿論監(jiān)督的社會(huì)協(xié)同機(jī)制不斷健全，推動(dòng)形成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)互動(dòng)的現(xiàn)代化公共安全治理新格局。

二是治理范疇實(shí)現(xiàn)了從“傳統(tǒng)高?！钡健叭蚓C合”的體系擴(kuò)容。從“十一五”“十二五”到“十三五”“十四五”，治理行業(yè)由聚焦煤礦、道路交通等傳統(tǒng)高危行業(yè)領(lǐng)域，向危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、建筑施工等更廣泛的行業(yè)領(lǐng)域延伸；防御體系從應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害等單一災(zāi)種，向覆蓋森林草原火災(zāi)、地震、洪澇干旱等更多災(zāi)種乃至復(fù)合型災(zāi)害升級(jí)；風(fēng)險(xiǎn)視野從常規(guī)安全課題，深化至城市防洪排澇、特大城市治理等現(xiàn)代挑戰(zhàn)?！笆逦濉备M(jìn)一步關(guān)注到“網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、人工智能、生物、生態(tài)、核、太空、深海、極地、低空等新興領(lǐng)域”，治理體系的覆蓋面持續(xù)拓展、完整性日益提升。

特別是黨的十八大以來，通過“健全公共安全體系”“全面提高公共安全保障能力”“完善國家應(yīng)急管理體系”等一系列戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)乃至新興領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)的全域覆蓋、綜合應(yīng)對(duì)，安全發(fā)展的整體性與系統(tǒng)性顯著增強(qiáng)。

三是治理布局實(shí)現(xiàn)了從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)融合”的格局躍升?！笆晃濉薄笆濉睂?duì)“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡”“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)”等問題開始關(guān)注，并部署了“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略。“十三五”“十四五”將這一戰(zhàn)略深化為“重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制”，支持“有利于城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大項(xiàng)目建設(shè)”。具體到應(yīng)急管理領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、城市更新行動(dòng)、重大引調(diào)水、防洪減災(zāi)等一系列重大工程項(xiàng)目建設(shè)，以及支持國家應(yīng)急指揮總部、國家區(qū)域應(yīng)急救援中心等標(biāo)志性工程建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，“十五五”強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展”，提出“強(qiáng)化區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”“推動(dòng)縣域基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)管護(hù)”“加強(qiáng)縣域基本公共服務(wù)供給統(tǒng)籌”等重點(diǎn)任務(wù)。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的縱深實(shí)施，持續(xù)推動(dòng)應(yīng)急管理從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向更大范圍、更高層級(jí)的戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)拓展，“區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)融合、差異施策”的系統(tǒng)思路逐步清晰落地，構(gòu)建起全國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)一體化格局。

（三）體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從“條塊分割”到“整體協(xié)同”再到“系統(tǒng)韌性”的深刻轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國公共安全治理體系已初步構(gòu)建起前瞻識(shí)別、有效抵御、快速恢復(fù)的綜合性韌性能力

一是治理體制實(shí)現(xiàn)了從“碎片應(yīng)對(duì)”到“全鏈協(xié)同”的系統(tǒng)重塑?！笆晃濉薄笆濉睍r(shí)期應(yīng)急管理能力建設(shè)主要集中于安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法、主要自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和應(yīng)急處置等相對(duì)單一的環(huán)節(jié)，“十三五”特別是“十四五”進(jìn)行了系統(tǒng)性地延伸，涵蓋預(yù)防、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)全過程，再到“十五五”進(jìn)一步提出提高重大突發(fā)公共事件處置保障能力，持續(xù)強(qiáng)化了多維度、跨領(lǐng)域的綜合能力。這一歷史性轉(zhuǎn)變，隨著應(yīng)急管理部門的組建得以固化和升華，使“全鏈協(xié)同”轉(zhuǎn)化為有實(shí)體支撐、有統(tǒng)一指揮的生動(dòng)實(shí)踐，標(biāo)志著應(yīng)急管理工作進(jìn)入了系統(tǒng)化、協(xié)同化的新發(fā)展階段。

二是治理重心實(shí)現(xiàn)了從“事中處置應(yīng)對(duì)”到“事前風(fēng)險(xiǎn)防控”的戰(zhàn)略躍升。自然災(zāi)害方面，從“十一五”提出“加強(qiáng)各種自然災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)”“提高處置突發(fā)性事件能力”，“十二五”部署“搞好抗旱水源工程建設(shè)”“加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等系列防御工程，提出“推行自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)安排危險(xiǎn)區(qū)域生產(chǎn)和生活設(shè)施的合理避讓”，“十三五”明確“建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制”，到“十四五”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“提升洪澇干旱、森林草原火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、地震等自然災(zāi)害防御工程標(biāo)準(zhǔn)”，部署加快防洪工程建設(shè)和中小河流治理，推進(jìn)防洪減災(zāi)重大項(xiàng)目建設(shè)，“十五五”明確提出“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”，部署“加快建設(shè)現(xiàn)代化水網(wǎng)”“推進(jìn)城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“加強(qiáng)氣象、水文、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力”等重點(diǎn)任務(wù)，治理重心從災(zāi)后響應(yīng)處置向?yàn)?zāi)前工程防御和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避轉(zhuǎn)變。安全生產(chǎn)方面，“十一五”強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格安全執(zhí)法”，突出執(zhí)法處罰和已暴露問題的整改，“十二五”提出嚴(yán)格執(zhí)行投資項(xiàng)目安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，把住安全生產(chǎn)的第一道關(guān)口。在此基礎(chǔ)上，“十三五”通過“改革安全評(píng)審制度”“實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉儲(chǔ)安全環(huán)保搬遷工程”等系統(tǒng)性措施，在風(fēng)險(xiǎn)未轉(zhuǎn)化為事故前進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估、控制和消除，“十四五”則強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法”，并以“推動(dòng)企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造”“實(shí)施城市更新行動(dòng)”為抓手，從根本上筑牢安全防線，“十五五”明確提出“提升重要基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)安全水平，有效遏制重特大事故”，從事后遏制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^治理和過程管控，持續(xù)推動(dòng)本質(zhì)安全水平的提升。

三是保障體系實(shí)現(xiàn)了從“基礎(chǔ)硬件支撐”到“綜合體系保障”的全面升級(jí)?！笆晃濉薄笆濉睆?qiáng)調(diào)“加大公共安全投入”“加強(qiáng)安全生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)”“加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，以“硬投入”為風(fēng)險(xiǎn)防控提供基礎(chǔ)支撐，“十三五”提出“加強(qiáng)全民安全意識(shí)教育”，通過提升人的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與自救能力，以“軟建設(shè)”構(gòu)筑事前預(yù)防的第一道防線，“十四五”則強(qiáng)化綜合保障能力建設(shè)，提出“加強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)”，強(qiáng)化資源前置配置，引入“巨災(zāi)保險(xiǎn)”等市場(chǎng)機(jī)制，通過風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化分擔(dān)增強(qiáng)系統(tǒng)韌性，同時(shí)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置救援等方面的短板提出科技賦能的要求，有力推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)口前移?！笆逦濉眲t將“高質(zhì)量推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力項(xiàng)目建設(shè)”作為擴(kuò)大有效投資的重要任務(wù)，進(jìn)一步要求“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力”，系統(tǒng)韌性得到顯著增強(qiáng)。

這場(chǎng)深刻變革，不僅是應(yīng)急管理體系的系統(tǒng)性重塑，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的生動(dòng)縮影。從“十一五”到“十五五”，推進(jìn)應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的主線一以貫之、一脈相承，治理理念、體系、機(jī)制的演進(jìn)路徑日趨清晰堅(jiān)定，充分展現(xiàn)出“一張藍(lán)圖繪到底”的強(qiáng)大戰(zhàn)略定力。

二

深析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下應(yīng)急管理不斷強(qiáng)化的深層動(dòng)因

應(yīng)急管理現(xiàn)代化植根于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深厚基礎(chǔ)，刻印著鮮明的時(shí)代特征，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的迫切需要，更是踐行人民至上理念的必然選擇。

（一）發(fā)展階段從“高速增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”，安全成為美好生活的核心訴求

“十一五”“十二五”的核心任務(wù)是“全面建成小康社會(huì)”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，安全更多被視為“遏制事故”的政府管理領(lǐng)域，“十三五”開啟“全面建成小康社會(huì)決勝階段”，“十四五”則明確提出“開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程”，標(biāo)志著發(fā)展重心從單純的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局”，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民對(duì)更高水平安全保障的需求日益迫切，不僅直接推動(dòng)了安全理念的提升和目標(biāo)導(dǎo)向的躍升，更推動(dòng)安全從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“配套保障”上升為與發(fā)展并重的國家戰(zhàn)略基石。

（二）風(fēng)險(xiǎn)格局從“傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“傳統(tǒng)與新興、存量與增量風(fēng)險(xiǎn)交織疊加”，對(duì)綜合應(yīng)對(duì)能力提出更高要求

一方面，礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、交通運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)高危行業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在且基礎(chǔ)薄弱，仍然是各個(gè)時(shí)期規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。

另一方面，快速工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化帶來新挑戰(zhàn)，“十二五”開始注意到軌道交通、超高層建筑、城市地下管網(wǎng)等領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)，“十四五”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防水平低、城鄉(xiāng)老舊危房、病險(xiǎn)水庫等。此外，隨著氣候變化影響加劇、災(zāi)害鏈特征明顯、新興安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)上升，“十二五”提出建立事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、食品安全、社會(huì)安全事件等四類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系，強(qiáng)調(diào)要使我國“抵御風(fēng)險(xiǎn)能力顯著提高”，“十四五”進(jìn)一步提出“辦好發(fā)展安全兩件大事”“全面提高公共安全保障能力”。黨的二十大以來，我國發(fā)展已從之前的“重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”進(jìn)入“戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多”的時(shí)期?！笆逦濉敝厣赀@一戰(zhàn)略研判，強(qiáng)調(diào)“保持戰(zhàn)略定力，增強(qiáng)必勝信心”。

面對(duì)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)格局，以往單一、分割的管理模式也必須加快向體系化、綜合性的治理模式升級(jí)，治理范圍必須從傳統(tǒng)高危行業(yè)領(lǐng)域拓展到城市運(yùn)行、新型基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生等更廣闊的公共安全領(lǐng)域，必須從側(cè)重災(zāi)后救災(zāi)轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)前提升工程防御標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與規(guī)避，必須構(gòu)建涵蓋“預(yù)防—預(yù)警—處置—救援—恢復(fù)”全鏈條的國家應(yīng)急管理體系，切實(shí)提高公共安全治理水平。

（三）發(fā)展方式從“規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量效率型集約發(fā)展”，安全成為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要標(biāo)志

“十一五”指出“粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變”，“十二五”強(qiáng)調(diào)“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，“十三五”明確“發(fā)展方式要從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型”，“十四五”則要求“將高質(zhì)量發(fā)展的要求貫穿到各領(lǐng)域”，“十五五”進(jìn)一步提出“加快構(gòu)建新發(fā)展格局”。粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式依賴資源消耗和低成本勞動(dòng)力，往往犧牲安全、環(huán)境和可持續(xù)性，導(dǎo)致“重大安全事故頻發(fā)”“安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱”“資源環(huán)境約束趨緊”等問題。

向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，要求將安全內(nèi)嵌于發(fā)展全過程，倒逼源頭治理，把“強(qiáng)化預(yù)防治本”“健全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制”“科學(xué)安排危險(xiǎn)區(qū)域生產(chǎn)和生活設(shè)施的合理避讓”“淘汰落后產(chǎn)能”等擺在更突出位置，建立更系統(tǒng)化的治理體系。在高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)體系中，安全不再是可被忽視的成本，而是成為衡量發(fā)展質(zhì)量和效益的關(guān)鍵指標(biāo)。

三

中國式現(xiàn)代化視角下的應(yīng)急管理現(xiàn)代化內(nèi)涵

中國式現(xiàn)代化決定了應(yīng)急管理現(xiàn)代化絕非西方模式的翻版，而是必須走出一條符合中國大國國情、體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、回應(yīng)人民安全新期待的新路。這一進(jìn)程既要充分繼承并發(fā)展“十一五”至“十五五”積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)與成果，更要深刻適應(yīng)中國式現(xiàn)代化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的獨(dú)特要求，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和長(zhǎng)期奮斗目標(biāo)。

一方面，縱觀“十一五”至“十五五”規(guī)劃建議的文本演進(jìn)軌跡和應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展歷程，為我們提煉應(yīng)急管理現(xiàn)代化內(nèi)涵提供了堅(jiān)實(shí)的歷史邏輯和實(shí)踐依據(jù)。從“十一五”聚焦遏制事故高發(fā)，奠定“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的治理基礎(chǔ)，到“十二五”拓展多災(zāi)種防御，推動(dòng)責(zé)任延伸、下沉，再到“十三五”強(qiáng)化“安全發(fā)展”理念，開啟黨政同責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)防控的系統(tǒng)治理，“十四五”錨定“人民至上、生命至上”，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，再到“十五五”進(jìn)一步提出“在發(fā)展中固安全，在安全中謀發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)安全和發(fā)展的良性互動(dòng)，筆者總結(jié)發(fā)現(xiàn)，“十一五”至“十五五”期間，應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展步伐明顯加快，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心架構(gòu)與實(shí)踐路徑日益清晰，集中體現(xiàn)為人本化、系統(tǒng)性、法治化、協(xié)同化、科技化、專業(yè)化、韌性化七大特征。這七大特征，既是應(yīng)急管理現(xiàn)代化在適應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)中凝練的核心要義，也是在歷史演進(jìn)中一脈相承、不斷深化的內(nèi)在邏輯（見表一、表二）。

另一方面，中國式現(xiàn)代化的每一個(gè)特征，都對(duì)應(yīng)急管理工作提出了獨(dú)特而深刻的要求，也指明了應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)（見表三）。

人口規(guī)模巨大，放大了風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響和應(yīng)對(duì)難度，意味著要保持歷史耐心，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、久久為功，分階段設(shè)定目標(biāo)，逐步補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)。這依舊要求應(yīng)急管理體系必須具備高度的系統(tǒng)性和強(qiáng)大的韌性，并注重專業(yè)化支撐。

全體人民共同富裕，要求解決風(fēng)險(xiǎn)防控的區(qū)域和群體不平衡問題，要求必須堅(jiān)持人本化核心，推動(dòng)應(yīng)急資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村、薄弱環(huán)節(jié)傾斜，健全針對(duì)低收入群體、老年人、婦女兒童等脆弱人群的風(fēng)險(xiǎn)防御和災(zāi)害救助，以及強(qiáng)化系統(tǒng)性思維，將縮小風(fēng)險(xiǎn)防御和救援救助差距納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大局，并依靠法治化保障資源公平分配和脆弱群體權(quán)益。

物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)，意味著既要提升物理防御的“硬屏障”，更要解決安全意識(shí)淡薄、自救互救能力不足、社會(huì)協(xié)同不足等“軟短板”，要求既要通過法治化明確各方責(zé)任義務(wù)，規(guī)范社會(huì)協(xié)同行為，又要普及安全文化教育，提升全民安全素養(yǎng)和應(yīng)急技能，提升協(xié)同化水平。

人與自然和諧共生，要求有效應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的極端天氣，迫切要求提升科技化水平、加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，提升對(duì)極端事件的超前精準(zhǔn)預(yù)報(bào)預(yù)警和巨災(zāi)情景推演能力，并增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的韌性。

走和平發(fā)展道路，對(duì)將風(fēng)險(xiǎn)防控作為維護(hù)國內(nèi)安全穩(wěn)定的基石提出了更高要求，并且要在參與全球風(fēng)險(xiǎn)治理中提供中國智慧與中國力量，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象，這本身也是國家軟實(shí)力和韌性的直接體現(xiàn)。

綜上所述，中國式現(xiàn)代化視角下的應(yīng)急管理現(xiàn)代化，以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為根本宗旨，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領(lǐng)，其本質(zhì)在于構(gòu)建一個(gè)能夠適度超前防范化解全災(zāi)種、全鏈條重大安全風(fēng)險(xiǎn)并能高效有序有力應(yīng)對(duì)處置各類突發(fā)事件的現(xiàn)代公共安全治理體系，最終實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)響應(yīng)向主動(dòng)防控、從分散低效向集約高效的根本性轉(zhuǎn)變。這一現(xiàn)代化進(jìn)程必須深刻回應(yīng)中國式現(xiàn)代化的時(shí)代要求，即有效應(yīng)對(duì)超大規(guī)模人口社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性，著力解決風(fēng)險(xiǎn)防控的區(qū)域與群體不平衡問題，協(xié)同提升物理防御能力與安全文化軟實(shí)力，積極抵御氣候變化帶來的極端災(zāi)害挑戰(zhàn)，并將風(fēng)險(xiǎn)防控作為維護(hù)國內(nèi)安全穩(wěn)定、支撐和平發(fā)展道路的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

●作者簡(jiǎn)介：劉賦 ，應(yīng)急管理部機(jī)關(guān)服務(wù)中心規(guī)劃與機(jī)構(gòu)服務(wù)處副處長(zhǎng)。

●本文轉(zhuǎn)載于《中國應(yīng)急管理》雜志2025年第11期 編輯：付瑞平

●編輯：王久平

《中國應(yīng)急管理》雜志