行政檢察作為“四大檢察”重要組成部分,是促進行政爭議實質(zhì)性化解、保障法律統(tǒng)一正確實施、助推依法行政與社會治理現(xiàn)代化的重要制度橋梁——

以高質(zhì)效行政檢察履職更好服務(wù)中國式現(xiàn)代化

□面對社會治理新需求與法治建設(shè)新任務(wù),行政檢察不應(yīng)局限于傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督范疇,而應(yīng)向更具前瞻性、系統(tǒng)性和治理性的職能模式演進。具體而言,未來行政檢察應(yīng)當在以下三個維度推動職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型與深化。從被動到主動、從個案到類案、從訴訟監(jiān)督到行政違法行為監(jiān)督的職能深化,不僅是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的自我完善,更是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、助推法治政府建設(shè)的必然要求。

黨的二十大、二十屆四中全會深刻把握中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求與歷史方位,系統(tǒng)擘畫了“十五五”時期國家發(fā)展的宏偉藍圖,并對全面依法治國、建設(shè)更高水平的法治中國作出了戰(zhàn)略部署。新時代的法治建設(shè),被賦予了更深層次、更全方位的使命,亟須在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)實現(xiàn)質(zhì)量、效率與效能的協(xié)同提升。2025年10月,最高人民檢察院檢察長應(yīng)勇在大檢察官研討班上強調(diào),檢察機關(guān)必須“堅持法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè),堅持高質(zhì)效辦案本職本源,促進更高水平社會主義法治國家建設(shè)”,并就行政檢察工作的方向、重點與實踐路徑提出了明確、具體的要求。

行政檢察作為“四大檢察”重要組成部分,居于銜接行政機關(guān)與公民、法人,貫通司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是促進行政爭議實質(zhì)性化解、保障法律統(tǒng)一正確實施、助推依法行政與社會治理現(xiàn)代化的重要制度橋梁。面對新發(fā)展階段經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要,以及人民群眾對公平正義日益增長的更高期待,行政檢察工作必須在時代方位中進一步校準職能定位,在系統(tǒng)集成中深化體制機制創(chuàng)新,切實以監(jiān)督能力的現(xiàn)代化與履職成效的高質(zhì)化,服務(wù)保障中國式現(xiàn)代化建設(shè)大局。

時代方位:行政檢察的使命與機遇

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》(下稱《建議》),明確將“社會主義法治國家建設(shè)達到更高水平”列為國家發(fā)展的主要目標,并特別強調(diào)要“完善實質(zhì)性化解行政爭議機制”“規(guī)范司法權(quán)力運行”。這為新時代行政檢察工作指明了根本方向、提供了行動綱領(lǐng)。應(yīng)勇檢察長在大檢察官研討班上要求“在了解大局中找準檢察工作定位,在融入大局中履行檢察職能,在服務(wù)大局中推動檢察工作”。檢察機關(guān)要更加自覺融入中國特色社會主義法治體系建設(shè)大格局,在扎實履行行政訴訟監(jiān)督基本職責(zé)的基礎(chǔ)上,積極協(xié)同完善行政爭議實質(zhì)性化解機制,依法規(guī)范開展對行政違法行為的監(jiān)督,有力推動行政處罰與刑事處罰之間的順暢銜接與雙向互動。要始終立足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大視野,努力成為法治政府建設(shè)不可或缺的“助推器”與人民群眾合法權(quán)益的堅定守護者。

展望“十五五”時期,我國深化改革將邁向更深層次,發(fā)展任務(wù)更為艱巨,行政爭議也呈現(xiàn)出主體多元、訴求交織、矛盾易發(fā)等復(fù)雜性與敏感性并存的趨勢。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、市場秩序監(jiān)管、社會保障落實等重點領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié),行政機關(guān)的決策執(zhí)行與人民群眾切身利益之間的協(xié)調(diào)平衡,比以往任何時候都更加迫切需要法治化的疏導(dǎo)與規(guī)范。在此背景下,行政檢察通過精準監(jiān)督行政訴訟活動、著力促進行政爭議的實質(zhì)性化解、依法規(guī)范開展行政違法行為監(jiān)督,不僅能夠有效推進糾治訴訟“程序空轉(zhuǎn)”頑疾,提升司法與行政效率,更有助于源頭治理,預(yù)防和化解社會矛盾于萌芽狀態(tài)。這既是提升法律監(jiān)督質(zhì)效的內(nèi)在要求,也是檢察機關(guān)服務(wù)“建設(shè)更高水平的平安中國”、在法治軌道上維護社會穩(wěn)定、保障高質(zhì)量發(fā)展的重要實踐路徑與責(zé)任擔(dān)當。

職能深化:從訴訟監(jiān)督到治理賦能

應(yīng)勇檢察長在大檢察官研討班上明確要求,行政檢察要立足行政訴訟監(jiān)督,協(xié)同完善實質(zhì)性化解行政爭議機制,依法規(guī)范開展行政違法行為監(jiān)督。這為行政檢察工作指明了在新時代背景下功能拓展與角色重塑的方向。面對社會治理新需求與法治建設(shè)新任務(wù),行政檢察不應(yīng)局限于傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督范疇,而應(yīng)向更具前瞻性、系統(tǒng)性和治理性的職能模式演進。具體而言,未來行政檢察應(yīng)當在以下三個維度推動職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型與深化。

從被動監(jiān)督轉(zhuǎn)向主動介入,推動爭議源頭化解。傳統(tǒng)行政檢察職能多集中于對生效行政裁判的監(jiān)督,屬于訴訟程序后的“末端糾錯”。然而,實踐中大量行政糾紛并未進入訴訟程序,長期積累易引發(fā)更深層社會矛盾,這就要求行政檢察突破被動受理模式,向前延伸監(jiān)督觸角。檢察機關(guān)可依托12309檢察服務(wù)中心等平臺,主動加強與綜治中心、司法行政、信訪等部門的聯(lián)動協(xié)作,建立信息共享與案件移送機制。尤其在征地拆遷、社會保障、環(huán)境治理、市場監(jiān)管等行政爭議高發(fā)領(lǐng)域,檢察機關(guān)可通過專題調(diào)研、風(fēng)險預(yù)警等方式,及時發(fā)現(xiàn)行政行為在程序與實體上的共性問題,并有針對性地提出完善執(zhí)法程序、規(guī)范履職行為的檢察建議,督促行政機關(guān)自我糾錯、補強短板,從而將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在行政程序中,實現(xiàn)從“治已病”到“防未病”的轉(zhuǎn)變。

從個案糾錯延伸至類案治理,促進執(zhí)法司法標準統(tǒng)一?！督ㄗh》中強調(diào)“規(guī)范司法權(quán)力運行”,這是對行政檢察的監(jiān)督層次提出了更高要求。檢察機關(guān)不能滿足于個案的糾正,更應(yīng)強化類案分析能力與系統(tǒng)治理意識。通過對某一時期、某一領(lǐng)域、某一類型行政訴訟案件的梳理分析,能夠揭示出執(zhí)法尺度不一、法律適用分歧、程序存在漏洞等深層次、機制性問題。

從訴訟監(jiān)督拓展至行政違法行為監(jiān)督,填補履職監(jiān)督盲區(qū)。當前,在行政訴訟程序之外,特別是在行政非訴執(zhí)行、行政強制措施、行政許可后續(xù)監(jiān)管、行政機關(guān)不依法履行法定職責(zé)等領(lǐng)域,仍存在一定的監(jiān)督空白。對此,檢察機關(guān)應(yīng)當積極穩(wěn)妥運用提出檢察建議、督促糾正違法、提起行政公益訴訟等多種法定監(jiān)督方式,對在履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進行必要監(jiān)督。特別是在涉及國家利益、社會公共利益領(lǐng)域,行政公益訴訟已成為督促行政機關(guān)依法履職的剛性手段。

綜上,從被動到主動、從個案到類案、從訴訟監(jiān)督到行政違法行為監(jiān)督的職能深化,不僅是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的自我完善,更是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、助推法治政府建設(shè)的必然要求。通過系統(tǒng)性、機制性的履職創(chuàng)新,行政檢察必將在實質(zhì)性化解行政爭議、促進依法行政、維護公民和法人合法權(quán)益方面發(fā)揮更為關(guān)鍵的治理賦能作用。

機制創(chuàng)新:以高質(zhì)效辦案為核心

應(yīng)勇檢察長多次提出要讓“高質(zhì)效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。行政檢察要實現(xiàn)履職質(zhì)效的整體提升,必須在機制層面進行系統(tǒng)化創(chuàng)新,重點圍繞以下三個方面展開。

完善行政爭議實質(zhì)性化解機制,推動“案結(jié)事了政和”?！督ㄗh》將“完善實質(zhì)性化解行政爭議機制”列為法治建設(shè)的重要任務(wù)。行政檢察在實現(xiàn)程序性結(jié)案的同時,更應(yīng)追求矛盾的真實化解與治理效能的提升。實踐中,可全面推廣“聽證+調(diào)解+監(jiān)督”一體化模式,通過邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业鹊谌街辛⑷藛T參與公開聽證,增強聽證過程透明性與結(jié)果公信力,有效促成當事人和解。對于涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、社會保障、重大工程等公共利益或者群體性利益的案件,可積極探索“檢察調(diào)解+行政協(xié)議”工作機制。檢察機關(guān)在厘清事實與法律的基礎(chǔ)上,可推動行政機關(guān)與相對人達成附條件的行政協(xié)議,將行政機關(guān)后續(xù)整改的實際成效、相關(guān)公共利益的恢復(fù)情況等作為案件終結(jié)的重要考量因素,從而打破單純法律判斷的局限,引導(dǎo)解決深層矛盾,真正實現(xiàn)從“結(jié)案了事”到“案結(jié)事了政和”的跨越。

強化行政檢察與公益訴訟的有效銜接,形成監(jiān)督合力。在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域,行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,往往與國家利益或者社會公共利益受損害狀態(tài)直接交織。行政檢察履職中發(fā)現(xiàn)此類情形,應(yīng)當樹立“一盤棋”思維,強化內(nèi)部整合,積極探索行政違法行為監(jiān)督與公益訴訟檢察的統(tǒng)籌開展。例如,針對某地行政部門監(jiān)管失職導(dǎo)致環(huán)境污染持續(xù)的情形,行政檢察可同步審視行政行為的合法性與公益受損的修復(fù)問題,綜合運用檢察建議、提起行政公益訴訟等多種方式,打出監(jiān)督“組合拳”。關(guān)鍵在于建立健全案件線索雙向移送、同步審查、協(xié)同辦案、結(jié)果反饋的常態(tài)化機制,確保在管轄銜接、調(diào)查取證、法律適用、整改跟進等各環(huán)節(jié)高效協(xié)同,避免監(jiān)督重疊或者留下空白地帶,最大化釋放檢察監(jiān)督的制度潛力。

深化數(shù)字檢察賦能,以“數(shù)智監(jiān)督”驅(qū)動提質(zhì)增效?！督ㄗh》提出“推進政法工作數(shù)字化平臺建設(shè)”,為檢察工作高質(zhì)量發(fā)展指明了技術(shù)路徑。行政檢察應(yīng)當主動擁抱數(shù)字革命,構(gòu)建數(shù)據(jù)鏈條,打破信息孤島。通過研發(fā)和應(yīng)用智能算法模型,對海量執(zhí)法司法數(shù)據(jù)進行碰撞、比對、分析,自動識別類案監(jiān)督線索、執(zhí)法不公風(fēng)險點、區(qū)域共性違法問題以及潛在的管理漏洞,實現(xiàn)從人工抽查到智能篩查、從個案監(jiān)督到類案治理、從事后糾正到事前事中風(fēng)險預(yù)警的轉(zhuǎn)變。面向未來,應(yīng)當進一步拓展數(shù)據(jù)來源、優(yōu)化算法模型、明確校驗規(guī)則,并在保障數(shù)據(jù)安全的前提下,探索跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同,使數(shù)字檢察不僅成為發(fā)現(xiàn)問題的“雷達”,更成為分析成因、預(yù)警風(fēng)險、促進系統(tǒng)治理的“智庫”,全面提升法律監(jiān)督的精準性、穿透力和前瞻性。

推動行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展

當前,行政檢察工作在取得積極進展的同時,仍面臨一些制約監(jiān)督效能與制度價值充分發(fā)揮的問題。主要體現(xiàn)在以下三方面:一是監(jiān)督權(quán)威有待進一步提升,檢察建議剛性不足。檢察建議的約束力偏弱,被監(jiān)督機關(guān)整改動力不足、反饋不及時、落實不到位等情況仍時有發(fā)生,影響監(jiān)督的嚴肅性和實效性。二是專業(yè)能力存在短板,復(fù)合型人才供給不足。行政檢察涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強,目前,兼具扎實行政法功底、公共管理知識及實務(wù)經(jīng)驗的復(fù)合型人才較為短缺,制約監(jiān)督的深度和精準性。三是協(xié)同機制不夠暢通,跨部門銜接存在障礙。與審判機關(guān)、行政機關(guān)等部門之間的信息共享、線索移送、工作銜接機制尚不健全,常態(tài)化、規(guī)范化的協(xié)同格局還未完全形成。執(zhí)法司法標準不完全統(tǒng)一、信息壁壘等問題,也在一定程度上影響了監(jiān)督合力的形成。

為切實破除上述發(fā)展瓶頸,推動行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)當從以下三方面系統(tǒng)施策。

多措并舉,切實增強檢察監(jiān)督剛性。在提升檢察建議質(zhì)量的基礎(chǔ)上,關(guān)鍵在于強化其制度約束力。要推動將檢察建議的采納與整改情況,正式納入地方全面依法治省(市、縣)考核、法治政府建設(shè)考評等體系。對于無正當理由拒不接收、逾期不回復(fù)或敷衍整改的,可探索通過上級機關(guān)通報、向同級人大常委會報告、作為提起行政公益訴訟的重要線索等方式,增強監(jiān)督的剛性。同時,規(guī)范檢察建議的制發(fā)程序、內(nèi)容標準和督促落實流程,以“質(zhì)量+壓力”雙提升促進監(jiān)督實效。

固本強基,加快建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)隊伍。面對行政檢察的專業(yè)化要求,必須加快人才培養(yǎng)與知識更新。一方面,可深化與知名高校的合作,開展定制化的法律、政策與管理融合培訓(xùn)。另一方面,完善并推廣檢察人員到自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等重點行政執(zhí)法部門交流掛職機制,在實踐中深化對行政運行的理解。著力打造一支既精通法律監(jiān)督,又熟悉政府實務(wù)、具備社會治理思維的“法律+行政”復(fù)合型人才隊伍。

機制賦能,全面深化跨部門協(xié)同聯(lián)動。打破信息孤島,暢通銜接渠道是提升監(jiān)督效益的基礎(chǔ)。應(yīng)當推動建立健全與人民法院、司法行政機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、行政執(zhí)法部門之間的常態(tài)化聯(lián)席會議、定期會商機制。聯(lián)合制定清晰的信息共享范圍、線索移送標準與案件協(xié)查程序。針對行政執(zhí)法與行政裁判中反映出的共性問題、法律適用尺度不統(tǒng)一等情況,可加強聯(lián)合調(diào)研,通過共同發(fā)布典型案例、出臺工作指引等方式,統(tǒng)一執(zhí)法司法理念與標準,凝聚法治共識,構(gòu)建各司其職、配合制約、協(xié)同高效的監(jiān)督格局。

總之,行政檢察的深化與發(fā)展,是貫徹落實黨的二十屆四中全會精神的重要體現(xiàn),也是提升國家治理效能的現(xiàn)實需要。正如應(yīng)勇檢察長在大檢察官研討班上所指出:“檢察機關(guān)要更加自覺融入中國特色社會主義法治體系建設(shè)大格局?！闭雇磥?行政檢察應(yīng)當始終堅持以“高質(zhì)效辦案”為生命線,以“實質(zhì)性化解行政爭議”為著力點,以“數(shù)字賦能監(jiān)督”為新動力,真正成為法治政府建設(shè)的推動者、人民群眾合法權(quán)益的維護者。唯有如此,方能切實履行新時代賦予的職責(zé),為以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興貢獻堅實的檢察力量。

(作者為中國人民大學(xué)二級教授、博士生導(dǎo)師,比較行政法研究所所長)

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