來源 | 人民論壇網(wǎng)-國家治理雜志

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12月18日， 海南自由貿(mào)易港正式啟動全島封關(guān)運(yùn)作，我國自由貿(mào)易港建設(shè)從“成型起勢”階段，邁入“實(shí)質(zhì)性運(yùn)營”的關(guān)鍵時(shí)期。這是中國堅(jiān)定不移擴(kuò)大高水平對外開放、推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志性舉措。站在新的歷史節(jié)點(diǎn)，如何不斷完善海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作的法規(guī)體系？推薦閱讀海南大學(xué)法學(xué)院教授常健在《國家治理》雜志的最新刊文。

核心觀點(diǎn)速覽

• 海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作，關(guān)鍵在于建立“一線放開、二線管住”的特殊監(jiān)管模式，形成海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，以達(dá)到貿(mào)易投資自由化便利化與風(fēng)險(xiǎn)防控的動態(tài)平衡。

• 當(dāng)前，以封關(guān)為指向的海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系，開始顯現(xiàn)初步成效，具體體現(xiàn)在壓力測試、效率提升和安全保障等維度。

• 未來應(yīng)著重在海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)行使、立法協(xié)同、國際規(guī)則動態(tài)對接和法規(guī)體系整合與精細(xì)化四個(gè)方面發(fā)力，加快海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系建設(shè)步伐。

海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系的基本特征

海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作，絕非簡單物理隔離或監(jiān)管升級，而是一場多方位、全要素、立體化的深刻制度變革。其順利實(shí)施，高度依賴于建設(shè)一個(gè)前瞻設(shè)計(jì)、系統(tǒng)完備、執(zhí)行有力的法規(guī)體系。

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出“建立以海南自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機(jī)制為重要組成的自由貿(mào)易港法治體系”，為后續(xù)的海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系建設(shè)繪制藍(lán)圖。2021年6月通過的《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》為封關(guān)運(yùn)作，提供法律授權(quán)與制度保障。其第十條規(guī)定，海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。其標(biāo)志著國家創(chuàng)設(shè)“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”這一全新的地方立法形式，賦予海南在法定情形下，對上位法或者屬于上位法規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)，進(jìn)行立法變通和制度創(chuàng)新的特殊權(quán)限。這一授權(quán)從根本上解決海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作中“改革于法有據(jù)”的問題，為實(shí)施以“一線放開、二線管住”的特殊海關(guān)監(jiān)管制度，奠定堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，也為海南自由貿(mào)易港建設(shè)“大膽試、大膽闖、自主改”，提供堅(jiān)實(shí)的法治后盾。

2022年3月，《海南省貫徹實(shí)施〈中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法〉配套法規(guī)專項(xiàng)規(guī)劃（2021-2025）》出臺，確定105件法規(guī)項(xiàng)目和封關(guān)前急需的立法項(xiàng)目。截至2025年12月，海南已經(jīng)出臺50多部海南自由貿(mào)易港法規(guī)。與此同時(shí)，全國人大常委會、國務(wù)院先后同意在海南調(diào)整實(shí)施5部法律和13部行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，使海南成為全國“調(diào)法調(diào)規(guī)”次數(shù)最多的省份，為海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作掃清制度障礙。針對海南自由貿(mào)易港法規(guī)與中央“調(diào)法調(diào)規(guī)”中的原則性規(guī)定，海南省政府及相關(guān)部門通過發(fā)布多項(xiàng)政府規(guī)章和規(guī)范性文件，明確法規(guī)具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與程序。這些配套文件覆蓋審批、監(jiān)管、服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，有效細(xì)化上位法的實(shí)施路徑，增強(qiáng)制度的可操作性與執(zhí)行力。這一高效的立法進(jìn)程，充分體現(xiàn)海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作從宏觀規(guī)劃到全面鋪開的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。為應(yīng)對封關(guān)運(yùn)作的獨(dú)特挑戰(zhàn)，海南自由貿(mào)易港的法規(guī)體系在構(gòu)建過程中，展現(xiàn)出區(qū)別于傳統(tǒng)地方立法的鮮明特征。

高度的系統(tǒng)集成性與戰(zhàn)略協(xié)同性。封關(guān)運(yùn)作是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其法規(guī)體系體現(xiàn)出高度集成性。各項(xiàng)法規(guī)并非簡單堆砌，而是以《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》為遵循和關(guān)鍵支柱，形成以海南自由貿(mào)易港若干法規(guī)為主干，以地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件為必要補(bǔ)充和細(xì)化的多層次法規(guī)體系架構(gòu)。這一體系將國家戰(zhàn)略意圖通過立法轉(zhuǎn)化為具體的制度安排，確保從宏觀的“一線放開、二線管住”原則，到中觀的貨物監(jiān)管、人員進(jìn)出辦法，再到微觀的報(bào)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫操作細(xì)則，均能協(xié)同一致、閉環(huán)運(yùn)行。例如，體現(xiàn)貿(mào)易便利化的《海南自由貿(mào)易港口岸管理服務(wù)條例（試行）》等規(guī)則，與反走私監(jiān)管的《海南自由貿(mào)易港反走私條例（試行）》《海南自由貿(mào)易港免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》等規(guī)則緊密鏈接，體現(xiàn)“放得開”與“管得住”之間的系統(tǒng)平衡，形成制度合力。

鮮明的精準(zhǔn)靶向性與問題導(dǎo)向性。面對海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作這一全新課題，海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定工作呈現(xiàn)出“問題導(dǎo)向”和“精準(zhǔn)靶向”特征。立法不追求“大而全”，采用“小切口”“小快靈”立法模式，聚焦于郵輪游艇、市場準(zhǔn)入、運(yùn)輸經(jīng)營等某個(gè)特定領(lǐng)域，如《海南自由貿(mào)易港游艇產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》《海南自由貿(mào)易港實(shí)施市場準(zhǔn)入承諾即入制管理規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港國際客船國際散裝液體危險(xiǎn)品船運(yùn)輸經(jīng)營管理若干規(guī)定》進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)制，直接回應(yīng)封關(guān)準(zhǔn)備及壓力測試中暴露出的具體堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題。這種立法模式靈活性高、響應(yīng)速度快，力求條款精簡、內(nèi)容具體、措施務(wù)實(shí)，能夠快速填補(bǔ)制度空白，有效解決市場主體的“急難愁盼”，確保法規(guī)的針對性和實(shí)效性，為封關(guān)運(yùn)作平穩(wěn)過渡提供精準(zhǔn)法治工具。

充分的立法變通性與制度創(chuàng)新性。《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》授予的“變通權(quán)”是封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系關(guān)鍵活力源泉。在已出臺的50多部法規(guī)中，近一半法規(guī)對國家層面的法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，這一高比例充分彰顯其創(chuàng)新性。例如，《海南自由貿(mào)易港促進(jìn)種業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》創(chuàng)設(shè)“除需經(jīng)特許檢疫審批引進(jìn)的外，從境外引進(jìn)的農(nóng)業(yè)植物繁殖材料，在隔離檢疫期間，在滿足監(jiān)管要求的前提下，可以在指定的區(qū)域內(nèi)同步開展品種特異性、一致性和穩(wěn)定性測試，以及適當(dāng)?shù)碾s交育種工作”監(jiān)管措施，建立主要農(nóng)作物品種審定自主試驗(yàn)制度；《海南自由貿(mào)易港自駕游進(jìn)境游艇管理若干規(guī)定》免去進(jìn)境游艇擔(dān)保義務(wù)，允許臨時(shí)停靠；《海南自由貿(mào)易港博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)醫(yī)療藥品器械管理規(guī)定》創(chuàng)新醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與“藥械化”一體化監(jiān)管。這些變通緊緊圍繞封關(guān)運(yùn)作關(guān)鍵需求，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，對不適應(yīng)最高水平開放形態(tài)的現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行必要調(diào)整。這將有效破解自由貿(mào)易港深水區(qū)改革的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)地方立法層級的實(shí)質(zhì)性躍升。這種“依法變通”大大釋放制度創(chuàng)新的空間，是封關(guān)運(yùn)作背景下實(shí)現(xiàn)高水平開放的重要驅(qū)動力。

嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控導(dǎo)向與安全底線思維。與高水平開放相伴而生的是高風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。因此，封關(guān)運(yùn)作法治保障體系從誕生之初就嵌入強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)防控基因，體現(xiàn)出鮮明的“底線思維”。整個(gè)體系構(gòu)建不僅關(guān)注“自由便利”，更強(qiáng)調(diào)“安全有序”。這突出表現(xiàn)在：一是將風(fēng)險(xiǎn)防控立法前置化，如《海南自由貿(mào)易港反走私條例（試行）》《海南自由貿(mào)易港“三無”船舶綜合治理規(guī)定》及早出臺。二是構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，如在生態(tài)領(lǐng)域出臺《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港防控外來物種入侵若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港進(jìn)境環(huán)境安全準(zhǔn)入管理若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核評價(jià)和責(zé)任追究規(guī)定》等系列規(guī)定。這種內(nèi)生于制度的風(fēng)險(xiǎn)防控設(shè)計(jì)，確保封關(guān)運(yùn)作在復(fù)雜國際環(huán)境下的韌性與穩(wěn)定性。

海南自貿(mào)港重點(diǎn)園區(qū)——三亞中央商務(wù)區(qū)（無人機(jī)照片，11月1日攝）。新華社記者 蒲曉旭 攝

海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系的現(xiàn)實(shí)成效

經(jīng)過前期的立法儲備和壓力測試，以封關(guān)為指向的海南自由貿(mào)易港法規(guī)體系，開始顯現(xiàn)初步成效，具體體現(xiàn)在壓力測試、效率提升和安全保障等維度。

壓力測試有效承壓，制度設(shè)計(jì)得到初步驗(yàn)證。在封關(guān)運(yùn)作前的準(zhǔn)備階段，一系列旨在保障封關(guān)的法規(guī)制度已通過壓力測試接受實(shí)踐檢驗(yàn)。以“一線”監(jiān)管創(chuàng)新為例，《海南自由貿(mào)易港自駕游進(jìn)境游艇管理若干規(guī)定》中的“經(jīng)核準(zhǔn)從海南自由貿(mào)易港進(jìn)境的自駕游游艇，免予為游艇向海關(guān)提供擔(dān)?！闭?，通過立法形式實(shí)施后，經(jīng)歷實(shí)際運(yùn)行的考驗(yàn)；不僅大幅提升貿(mào)易便利化水平，更關(guān)鍵的是，相關(guān)監(jiān)管流程、部門協(xié)作機(jī)制在測試中被證明有效可行，為“一線”更大范圍的“放開”積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。同樣，《海南自由貿(mào)易港藥品進(jìn)口便利化若干規(guī)定》對藥品進(jìn)口監(jiān)管制度的優(yōu)化，使得通關(guān)效率和貨值顯著增長，驗(yàn)證了在保障安全前提下提升通關(guān)效率的法規(guī)設(shè)計(jì)的合理性。這些測試成功表明，現(xiàn)有的法治框架能夠承受封關(guān)初期可能帶來的運(yùn)營壓力，為海南自由貿(mào)易港啟動全島封關(guān)增強(qiáng)信心。

監(jiān)管流程優(yōu)化顯效，市場主體獲得感提升。法治保障成效，最終體現(xiàn)在市場主體感受和營商環(huán)境優(yōu)化上。海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系建設(shè)，特別是“小快靈”立法，直接針對企業(yè)運(yùn)營痛點(diǎn)，產(chǎn)生明顯“降本增效”作用。除了前述的游艇和藥品案例，在投資便利化方面，《海南自由貿(mào)易港市場主體登記管理?xiàng)l例》《海南自由貿(mào)易港市場主體注銷條例》簡化企業(yè)設(shè)立和注銷程序，降低制度性交易成本；《海南自由貿(mào)易港極簡審批條例》聚焦企業(yè)投資全領(lǐng)域全流程，按照“一次告知、一次承諾、一次受理、一次審批、一張證照、聯(lián)合核查”的要求，進(jìn)一步推動審批流程最大限度精簡優(yōu)化。這些由法規(guī)變革帶來的流程優(yōu)化，直接轉(zhuǎn)化為市場主體對海南自由貿(mào)易港建設(shè)的滿意度，大大提升市場主體獲得感。

風(fēng)險(xiǎn)防控屏障初顯威力，安全底線得到鞏固。在促進(jìn)便利的同時(shí)，法治體系風(fēng)險(xiǎn)防控功能也開始發(fā)揮作用?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港“二線口岸”通關(guān)信用管理若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港反走私條例（試行）》《海南自由貿(mào)易港免稅購物失信懲戒若干規(guī)定》等海南自由貿(mào)易港法規(guī)的出臺，促進(jìn)海關(guān)、海事、公安、海警等部門間的執(zhí)法協(xié)同和信息共享機(jī)制的建立，提升封關(guān)環(huán)境下對走私等違法活動的聯(lián)合打擊能力?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控規(guī)定》是全國首個(gè)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控地方性法規(guī)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展不以犧牲環(huán)境為代價(jià)，嚴(yán)守生態(tài)安全底線。而《海南自由貿(mào)易港國際商事仲裁發(fā)展若干規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港商事調(diào)解規(guī)定》等國內(nèi)領(lǐng)先的糾紛解決機(jī)制，也為自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作中糾紛解決提供先進(jìn)的多樣化選擇。

在海南自貿(mào)港重點(diǎn)園區(qū)——洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)拍攝的洋浦保稅港區(qū)，遠(yuǎn)處即是國投洋浦港（無人機(jī)照片，11月21日攝）。新華社記者 蒲曉旭 攝

海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系的未來發(fā)展

啟動全島封關(guān)運(yùn)作，是海南正式進(jìn)入中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)新征程的起點(diǎn)。未來自由貿(mào)易港建設(shè)的法治保障，需在動態(tài)中不斷完善，以應(yīng)對啟動封關(guān)運(yùn)作后的新挑戰(zhàn)、引領(lǐng)新發(fā)展。

用足用好立法“變通權(quán)”，拓展立法覆蓋廣度與深度。海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作平穩(wěn)推進(jìn)，需要有與海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程相匹配的立法變通水平。海南自由貿(mào)易港法規(guī)是實(shí)現(xiàn)立法變通的唯一載體，其制定權(quán)雖然在省人大，但用足用好這一重要權(quán)力，需要省政府的統(tǒng)籌推進(jìn)。

一方面，海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定過程中，對于突破上位法的內(nèi)容往往需要主要廳局與對口主管部委進(jìn)行深入的前期溝通?？梢哉f，用好海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的重要前提，就是獲得對口主管國家部門的支持。因而，省政府各主管廳局需要與時(shí)俱進(jìn)，針對海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作的實(shí)際情況，早謀劃早布置，及時(shí)提出精準(zhǔn)的立法需求，與主管部委及時(shí)匯報(bào)和溝通，與省人大充分協(xié)作與配合，推進(jìn)海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定工作。另一方面，海南自由貿(mào)易港法規(guī)的起草、征求意見、可行性和必要性論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、公平競爭審查等各方面工作，主要靠各廳局完成。各廳局能否堅(jiān)持問題導(dǎo)向、準(zhǔn)確把握海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作的基本方向，對于海南自由貿(mào)易港法規(guī)能否真正對海南自由貿(mào)易港建設(shè)起到保障和促進(jìn)作用具有重要影響。所以，海南自由貿(mào)易港立法“變通權(quán)”的運(yùn)用，需要各廳局在“一本三基四梁八柱”戰(zhàn)略框架內(nèi)，緊扣封關(guān)運(yùn)行關(guān)鍵問題，以精準(zhǔn)思維和專業(yè)眼光，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量提出立法需求、草擬草案并充分論證?？傊?，用好《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》已賦予的“變通權(quán)”，須在法定權(quán)限內(nèi)大膽探索，積極爭取全國人大對法律保留事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)授權(quán)試點(diǎn)，在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵事項(xiàng)上尋求實(shí)質(zhì)性突破，拓展立法覆蓋的廣度與深度，實(shí)現(xiàn)央地立法的良性互動。

深化央地協(xié)同立法，突破關(guān)鍵政策瓶頸。海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作后，涉及中央事權(quán)的關(guān)鍵政策，如離岸金融發(fā)展、數(shù)據(jù)跨境安全流動、稅收制度創(chuàng)新等，其深化突破仍需更高層面的法律支持。海南自由貿(mào)易港“調(diào)法調(diào)規(guī)”周期較長、與國家各部門溝通效率有待提高；“調(diào)法調(diào)規(guī)”事項(xiàng)落地實(shí)施效果有待提升。未來，必須建立更加暢通高效的“調(diào)法調(diào)規(guī)”申報(bào)、響應(yīng)和跟蹤反饋機(jī)制。海南應(yīng)主動謀劃，精準(zhǔn)提出需要調(diào)整的法律法規(guī)清單，確保自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作的改革需求能夠持續(xù)、精準(zhǔn)地對接中央部委，爭取全國人大、國務(wù)院及其部門的專項(xiàng)授權(quán)或試點(diǎn)政策。同時(shí)，需著力破解“調(diào)法調(diào)規(guī)”中的部門協(xié)調(diào)難題，建立跨部門協(xié)同立法機(jī)制，提高跨領(lǐng)域協(xié)作效率，形成立法合力。

增強(qiáng)國際規(guī)則動態(tài)對接能力，保持制度前瞻性。國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則處于不斷演進(jìn)之中。海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系，必須具備與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則動態(tài)對接的能力。因此，海南自由貿(mào)易港應(yīng)建立國際規(guī)則跟蹤與評估機(jī)制，持續(xù)對標(biāo)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在離岸貿(mào)易、保稅維修、數(shù)據(jù)跨境、競爭中立等領(lǐng)域，進(jìn)行前瞻性立法與實(shí)踐探索。主動適應(yīng)和引領(lǐng)國際規(guī)則，不斷提升海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作法規(guī)體系的兼容性和競爭力，以制度開放推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)向更高水平邁進(jìn)。

推動法規(guī)體系整合與精細(xì)化，強(qiáng)化規(guī)則實(shí)施與監(jiān)督。隨著海南自由貿(mào)易港法規(guī)數(shù)量增多，未來工作重點(diǎn)應(yīng)從“增量”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”。亟需建立常態(tài)化的“法規(guī)體檢”機(jī)制，定期對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性評估和清理，消除法規(guī)之間可能存在的重復(fù)、沖突或空白，增強(qiáng)體系的內(nèi)洽性和協(xié)調(diào)性。加快制定與法律規(guī)則配套的實(shí)施細(xì)則，提升法律規(guī)定的明確性和可預(yù)期性，減少執(zhí)行中的自由裁量空間。啟動封關(guān)運(yùn)作后，法治保障的重心應(yīng)更多轉(zhuǎn)向保障法律的有效實(shí)施。加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，健全執(zhí)法監(jiān)督體系，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和問責(zé)機(jī)制，提升司法和仲裁等爭議解決的國際化、專業(yè)化水平，為市場主體提供高效、公正的權(quán)利救濟(jì)渠道，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志2025年第23期

原標(biāo)題 | 不斷完善海南自由貿(mào)易港封關(guān)運(yùn)作的法規(guī)體系

作者 | 海南大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo) 常健

新媒體編輯 | 王思楠

原文責(zé)編 | 張宏莉