“PPP（政府與社會資本合作）項(xiàng)目糾紛發(fā)生時(shí)，首要問題不是爭論誰對誰錯(cuò)，而是先明確把爭議放進(jìn)民事還是行政的‘球門’，這直接決定后續(xù)程序走向和權(quán)益保障效果?！?/p>

12月26日，北京大成律師事務(wù)所高級合伙人黃華珍在“PPP存量項(xiàng)目爭議解決研討會”上表示，PPP合同屬性的明確不僅關(guān)乎單個(gè)項(xiàng)目的糾紛解決，更影響整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。只有讓政府和社會資本方都清晰了解糾紛解決的游戲規(guī)則，才能降低合作風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定投資預(yù)期。

中國自2014年開始積極推動(dòng)PPP模式落地。高峰時(shí)期，PPP管理庫項(xiàng)目投資總額超16萬億元，覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、醫(yī)療等幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域，而其中的大部分項(xiàng)目都變成了存量PPP項(xiàng)目。

8月20日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》提出，要分類分級推進(jìn)實(shí)施，對接近完工項(xiàng)目、對推進(jìn)緩慢項(xiàng)目采取不同措施；同時(shí)明確，2024年底前未開工的項(xiàng)目，原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施。

對于項(xiàng)目出現(xiàn)問題后的社會資本和政府雙方來說，首先面臨的就是PPP 合同究竟是民事協(xié)議還是行政協(xié)議？

“司法實(shí)踐中，法院已形成‘二分法’的判斷邏輯，但核心定性已逐漸清晰。” 黃華珍介紹，根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，與社會資本方協(xié)商訂立的具有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。而該解釋第二條第五項(xiàng)進(jìn)一步明確，符合規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議，公民、法人或其他組織可以提起行政訴訟。

所謂 “二分法”，黃華珍解釋，即法院會從合同訂立目的、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、主體身份等維度綜合判斷：若合同核心是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)、包含行政優(yōu)益權(quán)條款（如政府方監(jiān)督指揮權(quán)、單方變更解除權(quán)），則認(rèn)定為行政協(xié)議；若僅涉及平等主體間的民事權(quán)利義務(wù)約定，才可能被認(rèn)定為民事協(xié)議。

“但PPP項(xiàng)目天然帶有公共服務(wù)屬性，行政協(xié)議定性已成為主流裁判傾向?！秉S華珍透露，從司法實(shí)踐來看，無論是政府方要求投資人履約，還是投資人主張賠償、解除合同，多數(shù)法院都會以 “行政協(xié)議定性” 為由，駁回民事訴訟請求或不予受理，轉(zhuǎn)而引導(dǎo)當(dāng)事人通過行政訴訟解決。僅少數(shù)涉及純粹民事權(quán)利義務(wù)的爭議存在例外，但實(shí)踐中占比極低。

盡管PPP合同屬于行政協(xié)議定性方向逐漸明確，但黃華珍認(rèn)為，當(dāng)前PPP行政協(xié)議訴訟程序仍面臨諸多實(shí)操難題：首先是起訴難、立案難、裁決難和執(zhí)行難。由于社會資本害怕破壞政商關(guān)系，投資人不到實(shí)在扛不下去的時(shí)候，基本不會起訴政府；一些地方法院不受理以PPP項(xiàng)目合同訴訟；個(gè)別進(jìn)入訴訟程序的案件久拖不決；在執(zhí)行層面，由于只能執(zhí)行政府的自有資金，不少項(xiàng)目執(zhí)行回款很困難。

其次是管轄層級過低。由于行政訴訟法規(guī)定只有告縣級以上地方人民政府才能由中級人民法院受理，而絕大多數(shù)《PPP項(xiàng)目合同》是由委辦局簽訂的，一些法院會以政府與委辦局之間是行政授權(quán)關(guān)系而非行政委托關(guān)系為由駁回對一級政府的起訴，這就導(dǎo)致案件一審只能在基層法院，案件審理出不了省，難以克服地方保護(hù)主義。

針對上述問題，黃華珍建議，對于社會資本方和政府方而言，糾紛發(fā)生時(shí)應(yīng)優(yōu)先明確解決路徑：“若合同約定了個(gè)別地方仲裁機(jī)構(gòu)，可直接提起行政訴訟，盡可能減輕地方保護(hù)主義；若希望選擇中立機(jī)構(gòu)處理，可優(yōu)先考慮中立仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或直接通過行政訴訟解決，減少程序爭議?！?/p>

（作者 杜濤）

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杜濤

財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財(cái)政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財(cái)稅、審計(jì)、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。