人大國發(fā)院政策簡報2018年第2期

《構(gòu)建跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制解決污染難題》

作者

聶輝華，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、教授

李靖，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生

鄒靜嫻，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、講師

【按】最近河北冬季取暖難題再度引發(fā)社會高度關(guān)注，我們團隊曾在2017年初發(fā)布了一篇文章，認(rèn)為高壓式的環(huán)保整治不可持續(xù)，應(yīng)該建立環(huán)�？鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付，以便實現(xiàn)空氣質(zhì)量的可持續(xù)維護。今天再度推送此文，文中作者的單位和職稱是2017年的�！欇x華 2026年1月7日

摘要

2017年，針對京津冀及其周邊地區(qū)實施的“環(huán)保風(fēng)暴”取得了顯著效果，但也產(chǎn)生了一些問題，主要問題是環(huán)保升級改造的資金嚴(yán)重短缺。粗略估計，環(huán)保升級改造預(yù)計給北京周邊地區(qū)帶來相當(dāng)于GDP的10%-30%的成本，并且在短期內(nèi)必然拖累經(jīng)濟增長，影響就業(yè)和社會穩(wěn)定。僅僅依靠當(dāng)?shù)卣牧α浚唐趦?nèi)難以順利完成環(huán)保升級改造。我們認(rèn)為，解決環(huán)保升級改造資金短缺問題的新思路是，構(gòu)建環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制，由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供資金補償�？鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的第一原則是“誰受益，誰付費”，第二原則是“誰污染，誰付費”�？鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合現(xiàn)行法律要求，且具有比較成功的國內(nèi)外實踐經(jīng)驗。我們在文章中提供了關(guān)于運行方式、難點和配套措施的解決思路。

一、資金不足是京津冀地區(qū)環(huán)保問題的阻梗

2013年，國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”），要求到2017年全國各地空氣質(zhì)量總體改善，京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物濃度下降25%左右。為了確保實現(xiàn)這一目標(biāo)，2017年環(huán)保部從全國抽調(diào)五千多名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市（包括山西、山東和河南部分地區(qū)）進行嚴(yán)格的大氣污染防治督查。環(huán)保督察工作取得了明顯的成效，2017年北京的藍天數(shù)量達到了十年來的最好記錄。與此同時，史無前例的“環(huán)保風(fēng)暴”也帶來了一些問題。例如，河北等地“煤改氣”工作遭遇困境，天然氣短缺三分之一左右，部分地區(qū)群眾意見較大，媒體不乏批評聲音，這在一定程度上影響了政府形象和公信力。上級部門預(yù)案不足、下級官員工作方式簡單粗暴、部分群眾觀念轉(zhuǎn)變緩慢，這些固然是重要原因，但是環(huán)保改造升級的資金不足則是主要原因，也可以說是制約整個京津冀及其周邊地區(qū)轉(zhuǎn)型升級的長期阻梗。

首先，從農(nóng)戶的角度來看，環(huán)保升級意味著一筆不菲的額外支出，這會明顯減少農(nóng)民的可支配收入。前幾年，北京周邊地區(qū)的一些農(nóng)民“寧可被拘留也要燒秸稈”，就是因為回收秸稈比燒秸稈成本更高，大約每畝要多付出50-100元。對于一個人均純收入1萬元的農(nóng)民來說，10畝地的秸稈回收成本占當(dāng)年純收入的5%-10%。再以“煤改氣”為例。以前，一家農(nóng)戶整個冬季燒煤取暖，成本大約是2千元。之后，每一戶“煤改氣”工程的初裝費是5千元，其中政府補貼3千元，農(nóng)戶承擔(dān)2千元；扣除政府補貼之后，農(nóng)民燒氣（大約6千元）還要比燒煤多支出2千元。前后對比，“煤改氣”將導(dǎo)致一家典型的農(nóng)戶在取暖方面今年要多支出4千元，占全年純收入的30%以上。特別是，很多老人家庭以及貧困戶家庭本來收入就少，4千元的支出絕對不是一個小數(shù)字。

其次，從企業(yè)的角度來看，環(huán)保升級往往意味著成本上升增加一倍，利潤更加微薄。我們在北京周邊地區(qū)調(diào)查了一家生產(chǎn)蘇打粉的制造業(yè)企業(yè)。過去燒煤時，生產(chǎn)成本約為2000元/噸；后來改為燒秸稈，成本翻了一倍，變成了4000元/噸；若嚴(yán)格執(zhí)行國家政策，改為以氣、電做燃料，那么生產(chǎn)成本就會飆升至10000元/噸。當(dāng)?shù)毓賳T告訴我們，對于大多數(shù)企業(yè)來說，如果嚴(yán)格按照國家環(huán)保排放要求，生產(chǎn)成本普遍會翻番，這還不包括更換生產(chǎn)設(shè)備的一次性投入成本。顯然，在需求疲軟的大環(huán)境下，對于大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)來說，這無異于雪上加霜。

再次，從地方政府角度來看，環(huán)保升級會在短期內(nèi)導(dǎo)致稅收減少、失業(yè)增加和財政支出增加。為了達到事后的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，地方政府往往在事前層層加碼，并且不斷將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)升級，在給企業(yè)帶來巨大壓力的同時，也給自己帶來了巨大的經(jīng)濟壓力。大量中小企業(yè)被關(guān)閉或停產(chǎn)，直接導(dǎo)致地方政府稅收、GDP減少，導(dǎo)致失業(yè)人口增多和維穩(wěn)壓力增加。一些地方要求勞動密集型的大企業(yè)也進行搬遷或者停產(chǎn)，如果提供適當(dāng)?shù)呢斦a貼，這也是一筆不小的開支。在這種情況下，一些地方政府財力不足，從而無法為農(nóng)戶和企業(yè)的環(huán)保升級提供足夠的補貼。

粗略估計，環(huán)保升級改造預(yù)計給北京周邊地區(qū)帶來相當(dāng)于GDP的10%-30%的成本，并且在短期內(nèi)必然拖累經(jīng)濟增長，影響就業(yè)和社會穩(wěn)定。僅僅依靠當(dāng)?shù)卣牧α浚唐趦?nèi)難以順利完成環(huán)保升級改造，而且可能會影響當(dāng)?shù)氐拈L期經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

二、將跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制作為一種新思路

環(huán)境保護不僅關(guān)乎現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建成，而且關(guān)乎千秋萬代的利益，因此在環(huán)境保護方面必須進行體制機制創(chuàng)新。我們認(rèn)為，解決環(huán)保升級改造資金短缺問題的新思路是，構(gòu)建跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制，由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)提供資金補償，共同推進環(huán)保升級改造，共同實現(xiàn)美好藍天夢想。

首先，環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合經(jīng)濟學(xué)基本原理。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)最著名的“科斯定理”，在產(chǎn)權(quán)清晰、交易費用較低的前提下，污染方和被污染方可以通過定價機制，實現(xiàn)產(chǎn)出最大化和污染最小化。目前已經(jīng)實行的排污權(quán)交易、碳排放交易都是科斯定理的應(yīng)用，環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制也是科斯定理的應(yīng)用。

其次，環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合“誰受益，誰付費”的基本原則。由于環(huán)境污染和經(jīng)濟發(fā)展都具有外部性，因此在治理污染方面，不能只遵循“誰污染，誰付費”的原則。每個地區(qū)都有發(fā)展經(jīng)濟和改善民生的權(quán)利，不能簡單地認(rèn)為制造了污染的地區(qū)就應(yīng)該不計成本地消滅污染。事實上，北京周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平普遍比較落后，這些地區(qū)通過經(jīng)濟發(fā)展解決了大量就業(yè)，也是為維護社會穩(wěn)定尤其是維護首都周邊的社會穩(wěn)定做出了重要貢獻。因此，考慮到外部性和社會公平，“誰受益，誰付費”原則應(yīng)該高于“誰污染，誰付費”原則，這也意味著首都地區(qū)應(yīng)該為周邊地區(qū)的環(huán)境治理進行必要的、合理的補償，同時周邊地區(qū)也應(yīng)承擔(dān)部分費用。這也是解決地區(qū)不平衡發(fā)展問題的一種有益舉措。

再次，環(huán)保方面的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制符合現(xiàn)行法律要求，且具有比較成功的國內(nèi)外實踐經(jīng)驗。《環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定：國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。目前，浙江、江蘇、遼寧、河南等十幾個省都出臺了省內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，并且取得了初步成效。例如，浙江省2005年即發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》。在跨省生態(tài)補償方面也已經(jīng)有了成功案例，試舉一例。新安江上游在安徽省，下游在浙江省，此前污染較重。2010年，財政部、環(huán)保部、安徽省、浙江省簽訂了生態(tài)補償試點方案。根據(jù)試點方案，中央財政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。安徽省配套資金1億元，用于省內(nèi)新安江上游地區(qū)生態(tài)補償。在監(jiān)測年度內(nèi)，以兩省交界處水質(zhì)為考核標(biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游浙江對安徽補償1億元；水質(zhì)劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，安徽對浙江補償1億元。再舉一個成功的跨國污染治理案例。萊茵河全長1320公里，流經(jīng)奧地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德國、法國、盧森堡、比利時和荷蘭9個國家。上個世紀(jì)50年代之前，污染嚴(yán)重，魚蝦幾乎絕跡。九個國家制定了關(guān)于萊茵河日常養(yǎng)護的國際協(xié)議，成立了保護萊茵河國際委員會，設(shè)立了幾十個沿河檢測站點和上百個注冊通報員，并且由下游的荷蘭人擔(dān)任委員會的秘書長。因為下游國家是最大的受害者，所以最有動力來執(zhí)行該協(xié)議。

三、跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的運行方式和配套措施

我們構(gòu)想的“環(huán)京津冀地區(qū)”環(huán)�？鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的運行方式如下：

（一）利益主體。凡是涉及環(huán)境保護的省級或地市級單位和相關(guān)中央部委均可納入利益主體范圍。京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市，一共28個省級或地市級單位，再加上環(huán)境保護部、財政部，一共30個單位都可以成為“環(huán)京津冀地區(qū)”環(huán)�？鐓^(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的利益主體，進行協(xié)商談判和轉(zhuǎn)移支付。具體協(xié)商時，可以分兩步走。第一步，中央、北京市、天津市與河北省、河南省、山東省和山西省進行中央和地方的高層次協(xié)商，達成初次轉(zhuǎn)移支付方案；第二步，河北、河南、山東和山西在省內(nèi)相關(guān)城市之間進行第二次轉(zhuǎn)移支付分配。

（二）支付方向。根據(jù)“誰受益，誰付費”的原則，首都地區(qū)應(yīng)該向周邊地區(qū)提供環(huán)保升級改造的必要補償，也就是中央政府和北京市應(yīng)該是支付主體。在“環(huán)保風(fēng)暴”中，很多企業(yè)被關(guān)閉或停產(chǎn)，涉事企業(yè)所在地應(yīng)該是被補償對象。如果北京周邊一些地區(qū)也受到其它地區(qū)的污染影響，那么也可以成為被補償對象。

（三）支付對象。支付對象包括地方政府、企業(yè)和居民三類主體。高層次的省際轉(zhuǎn)移支付協(xié)議達成之后，由省級政府進行再分配。對于污染源容易確定的點污染，省級政府或市級政府直接對企業(yè)或居民進行補償。例如，燒秸稈的農(nóng)戶可以根據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)，直接從本省或本市政府領(lǐng)取補償。對于污染源不容易確定的面污染，由省級或市級政府統(tǒng)籌安排使用補償資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施、交通工具、排污設(shè)施等方面的環(huán)保升級改造。

（四）支付數(shù)額。由所有利益主體根據(jù)環(huán)保升級改造的成本為基礎(chǔ)進行測算，實行成本補償原則。支付數(shù)額同時依賴于環(huán)保收益，當(dāng)前主要是空氣質(zhì)量。省際政府發(fā)生爭議時，可利用環(huán)境保護部提供的專業(yè)數(shù)據(jù)或者第三方評估結(jié)果作為測算的重要依據(jù)。

推行跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付的難點有三個：

其一，如何識別污染原因？根據(jù)污染物的負(fù)外部性，可以大致分為三類污染：土壤污染，主要是本地污染，負(fù)外部性最��；水污染，屬于本地污染并且有較大負(fù)外部性，可移動的固體廢物污染也屬于此類；空氣污染，屬于本地污染并且有很大的負(fù)外部性。在不同地區(qū)之間，土壤污染的因果傳導(dǎo)鏈條比較弱，水污染的傳導(dǎo)鏈條比較強，而空氣污染最難識別。因此，在實踐操作中必須分類處理。各方對污染源發(fā)生爭議時，可指定一些第三方評估機構(gòu)或者依托環(huán)保部下屬機構(gòu)進行認(rèn)定和計算。

其二，如何核定支付數(shù)額？在成本補償方面，對企業(yè)和農(nóng)戶的補貼可以分為兩部分，一部分是對升級改造環(huán)保設(shè)備或生產(chǎn)設(shè)備的成本，另一部分是對采用清潔能源增加的成本進行補貼。作為一種制度創(chuàng)新，重要的不是精確的補償金額，具體金額可以在改革過程中逐步探索，重要的是引入了環(huán)境補償機制這種新思路。

其三，如何解決資金來源？補償金額由三方負(fù)擔(dān)：中央出一部分，環(huán)境受益方出一部分，環(huán)境污染方出一部分。具體而言，對于本地化污染源，例如土壤污染，以當(dāng)?shù)卣a償為主；對于負(fù)外部性很強的空氣污染，可由受益方補償一半，本地政府補償一半。

有效實施環(huán)保轉(zhuǎn)移支付機制，還需要以下配套措施：

第一，修改《環(huán)境保護法》有關(guān)條款，將環(huán)境補償規(guī)則作為強制性要求寫入法律。在現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中，盡管有關(guān)于生態(tài)補償?shù)牡谌粭l（即“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”），但是這一條款僅僅是指導(dǎo)性意見，不是強制性要求。特別是，《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。第六條不利于環(huán)境保護跨區(qū)賠償機制的實施，建議將第六條改為：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，對其它地區(qū)造成污染影響的，應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)?shù)难a償。

第二，完善環(huán)境保護部門的垂直管理體制，將準(zhǔn)確、權(quán)威的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)作為環(huán)保轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。目前，在環(huán)境監(jiān)測和環(huán)保執(zhí)法兩個方面，省以下環(huán)保機構(gòu)已經(jīng)實行了垂直管理。下一步，要提高環(huán)保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，要鼓勵居民和企業(yè)發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測的群眾力量優(yōu)勢。

第三，加強跨地區(qū)的環(huán)境信息共享和聯(lián)合執(zhí)法。可針對京津冀及其周邊地區(qū)成立跨地區(qū)的環(huán)保升級改造聯(lián)席會議，一是達成環(huán)保共識，二是共享環(huán)保信息，三是聯(lián)合執(zhí)法。

第四，適度放寬對北京周邊地區(qū)經(jīng)濟增長的考核要求。在短期內(nèi)，經(jīng)濟增長和環(huán)境保護是存在權(quán)衡關(guān)系的，這是一個客觀事實。因此，中央或上級部門在考核相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟增長時，可以適當(dāng)放寬要求，避免弄虛作假。

參考文獻

[1]張緊跟，2014，《跨地區(qū)的流域管理》，中山大學(xué)。

[2]胡璇子，2016，《秸稈疏與堵：技術(shù)、成本還是政策？》，《中國科學(xué)報》，1月6日，第五版。

本文不代表作者所在單位的觀點，文責(zé)自負(fù)。

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