【編者按】營商環(huán)境是一國制度軟實力、綜合競爭力和市場運行效率的重要體現(xiàn)。黨的二十屆四中全會將“堅持有效市場和有為政府相結(jié)合”作為“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一，強調(diào)“打造市場化法治化國際化一流營商環(huán)境”。1月4日，上海連續(xù)第九年召開全市優(yōu)化營商環(huán)境大會，將之作為“新年第一會”，并發(fā)布《上海市加快打造國際一流營商環(huán)境行動方案（2026年）》。在上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長沈開艷研究員看來，上海優(yōu)化營商環(huán)境背后，體現(xiàn)的是制度型開放躍遷與系統(tǒng)治理范式革新。以下是她在上海財經(jīng)大學(xué)的演講。

作為中國對外開放前沿與超大城市標(biāo)桿，上海營商環(huán)境建設(shè)始終領(lǐng)跑全國。2025版世界銀行B-READY（營商環(huán)境成熟度）報告中，上海以22項全球最優(yōu)測評點印證制度型開放階段性成效；《上海市加快打造國際一流營商環(huán)境行動方案（2026）》（以下簡稱“2026版方案”）以四維框架宣告營商環(huán)境優(yōu)化進入系統(tǒng)治理新階段，為超大城市營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展樹立了典范。

打造良好的營商環(huán)境，不僅是全面激發(fā)社會創(chuàng)造力和市場活力的重要著力點，更是推進中國式現(xiàn)代化新征程的時代命題。上海自2017年起，以一年一版的頻率持續(xù)更新改革方案，不斷優(yōu)化創(chuàng)新，加強系統(tǒng)集成。相比較而言，早期的營商環(huán)境優(yōu)化主要通過大量具體舉措彌補制度空白，如簡化審批、壓縮時間等。而2026版方案的每一條舉措，系統(tǒng)性和穿透力都非常強，更注重解決跨部門、跨層級的體制機制瓶頸。這些集中體現(xiàn)了上海從被動對標(biāo)到主動引領(lǐng)、從“規(guī)定動作”到“自主動作”的跨越，真正做到優(yōu)化營商環(huán)境無止境，一直在路上。

最新評估中，上海表現(xiàn)出四大鮮明特征

世界銀行B-READY評估體系以法理標(biāo)準(zhǔn)和實踐成效雙軌評估為核心，涵蓋10大領(lǐng)域59項測評點，是全球營商環(huán)境的黃金標(biāo)尺。2025版報告中，上海表現(xiàn)出四大鮮明特征。

一是全球最優(yōu)指標(biāo)集群化，核心領(lǐng)域領(lǐng)跑國際。上海斬獲22項全球最優(yōu)測評點，占比達37.3%，遠(yuǎn)超新加坡的10項，形成“基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)、服務(wù)效率高、制度保障強”的指標(biāo)集群。在公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)供電零停電、互聯(lián)網(wǎng)與供水服務(wù)可靠性滿分；在金融領(lǐng)域，電子支付費率成本為0，貸款申請與融資可得性獲企業(yè)滿分評價；在糾紛解決領(lǐng)域，商事調(diào)解得分100，仲裁與訴訟效率躋身全球前列；在國際貿(mào)易領(lǐng)域，海關(guān)服務(wù)感受度99.13分，超過新加坡的89.1分。

二是法理與實踐高度統(tǒng)一，制度執(zhí)行力凸顯。B-READY評估兼顧書面規(guī)則與實際體驗，上海實現(xiàn)了制度設(shè)計與落地執(zhí)行閉環(huán)。在納稅領(lǐng)域，通過“一網(wǎng)通辦”壓縮時長，增值稅退稅1周辦結(jié)；在企業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域，“一窗通”改革實現(xiàn)1天辦結(jié)，跨部門信息變更零差評；在市場競爭領(lǐng)域，世行考察企業(yè)更換互聯(lián)網(wǎng)提供商的感受度，上海企業(yè)該項感受度得分為96.2。

三是企業(yè)感受度成為核心亮點，軟環(huán)境競爭力突出。B-READY首次納入企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，上海商事調(diào)解、稅務(wù)服務(wù)、融資服務(wù)等主觀指標(biāo)均獲滿分，海關(guān)服務(wù)感受度接近滿分。這源于精準(zhǔn)施策，構(gòu)建“法院+商會”多元解紛機制，推行惠企政策“免申即享”，拓展“入境通”平臺功能，讓軟環(huán)境成為要素集聚的引力場。

四是本土特色與國際標(biāo)準(zhǔn)兼容，制度創(chuàng)新成效顯著。上海營商環(huán)境建設(shè)不是為排名而改革，而是實現(xiàn)本土制度與國際標(biāo)準(zhǔn)有機融合。自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)據(jù)出境負(fù)面清單，既滿足國際規(guī)則又契合本土產(chǎn)業(yè)實際，推動數(shù)字貿(mào)易占全國30.1%；跨境貿(mào)易推行“兩步申報”國際通行模式，依托洋山港自動化碼頭形成“技術(shù)+制度”雙重優(yōu)勢；知識產(chǎn)權(quán)保護對接國際高標(biāo)準(zhǔn)，建立符合中國企業(yè)特點的快速維權(quán)通道。

2026版方案構(gòu)建四維框架，凸顯制度型開放與系統(tǒng)治理

2026版方案以26條舉措構(gòu)建政務(wù)服務(wù)、市場競爭、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、社會共治四維框架，在制度型開放與系統(tǒng)治理方面呈現(xiàn)突破性特征。

一是制度型開放向縱深推進，規(guī)則對接與創(chuàng)新并重。方案突破傳統(tǒng)“邊境上”開放局限，聚焦“邊境后”規(guī)則深度對接與自主創(chuàng)新。規(guī)則對接上，全域推廣跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單、外商投資準(zhǔn)入等制度，空運貨物6小時內(nèi)放行，外資金融機構(gòu)享受“內(nèi)外一致”待遇，知識產(chǎn)權(quán)審查信息公開接軌國際標(biāo)準(zhǔn)。制度創(chuàng)新上，明確公共數(shù)據(jù)運營準(zhǔn)入路徑，建立數(shù)據(jù)跨境流動機制，數(shù)據(jù)交易所掛牌產(chǎn)品超5000個；針對短劇、二次元等新業(yè)態(tài)，建立“清單化監(jiān)管+包容審慎”制度；探索“標(biāo)地營造”與產(chǎn)業(yè)用地彈性供應(yīng)模式，精準(zhǔn)匹配先進制造業(yè)需求。

二是系統(tǒng)治理框架全面確立，多元協(xié)同機制成型。方案打破政府主導(dǎo)、部門分割模式，首次將產(chǎn)業(yè)生態(tài)和社會共治獨立成篇。治理主體上，政府深化跨部門聯(lián)合檢查，企業(yè)搭建產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同平臺，商會、協(xié)會完善法治機制，2025年聯(lián)合調(diào)解涉企案件成功率達83.77%。治理結(jié)構(gòu)上，橫向建立涉企訴求閉環(huán)處理機制，縱向強化“街鎮(zhèn)吹哨、部門報到”，空間層面打造“一區(qū)一品”差異化營商品牌，形成全域協(xié)同格局。

三是要素保障與生態(tài)賦能融合，服務(wù)能級全面提升。方案跳出單一流程優(yōu)化，推動營商環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合。要素保障上，升級“隨申融”平臺，優(yōu)化人才落戶政策，完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)中試平臺建設(shè)，開放300余個政府?dāng)?shù)據(jù)集賦能企業(yè)創(chuàng)新。生態(tài)構(gòu)建上，聚焦重點產(chǎn)業(yè)鏈制定專項舉措，推動“四鏈”融合；倡導(dǎo)商業(yè)文明，建設(shè)活力街區(qū)優(yōu)化外擺位審批；拓展雙向服務(wù)，做強東方樞紐“入境第一站”與企業(yè)海外合作聯(lián)盟。

四是問題導(dǎo)向與前瞻布局兼顧，改革針對性凸顯。方案直擊企業(yè)痛點，規(guī)制牟利性職業(yè)舉報，健全防范拖欠賬款機制，完善跨境破產(chǎn)辦理流程，打擊網(wǎng)絡(luò)輿情敲詐。前瞻布局上，推進電子單據(jù)與區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用，對接CPTPP、DEPA等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在數(shù)據(jù)流動、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域建立接軌國際的制度體系，為參與全球經(jīng)濟治理奠定基礎(chǔ)。

制度型開放本質(zhì)是全球標(biāo)準(zhǔn)本土化與本土創(chuàng)新全球化的統(tǒng)一

從新制度經(jīng)濟學(xué)視角看，營商環(huán)境的本質(zhì)是規(guī)范市場主體行為的制度安排，核心功能是降低交易成本、穩(wěn)定市場預(yù)期、激發(fā)創(chuàng)新活力。隨著經(jīng)濟全球化進入制度型開放新階段，營商環(huán)境競爭已從政策優(yōu)惠、流程便利等工具性競爭，升級為制度規(guī)則、治理體系等基礎(chǔ)性競爭。從這個意義上說，營商環(huán)境高階競爭的核心是制度規(guī)則競爭。

制度是決定經(jīng)濟績效的關(guān)鍵因素，有效的制度能通過降低不確定性、規(guī)范交易行為、保護產(chǎn)權(quán)，提升資源配置效率。在全球化背景下，制度差異成為影響要素跨境流動的核心變量。當(dāng)要素可自由流動時，制度規(guī)則更優(yōu)的地區(qū)將形成引力場效應(yīng)，吸引資本、人才、技術(shù)等高端要素集聚。從實踐看，全球營商環(huán)境競爭呈現(xiàn)規(guī)則趨同與差異化競爭并存特征：一方面，CPTPP、DEPA等協(xié)定推動形成更高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系；另一方面，不同地區(qū)基于自身稟賦形成差異化制度優(yōu)勢。上海營商環(huán)境的競爭優(yōu)勢，正從政策紅利轉(zhuǎn)向制度紅利，制度規(guī)則的適配性、創(chuàng)新性與執(zhí)行力成為核心競爭力。

需要指出的是，制度型開放不是簡單的制度移植，而是全球標(biāo)準(zhǔn)本土化與本土創(chuàng)新全球化的統(tǒng)一。這一邏輯的核心是，既要主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，降低跨境交易制度性成本，又要立足本土實際進行制度創(chuàng)新，形成具有適應(yīng)性與競爭力的制度體系，并推動本土創(chuàng)新規(guī)則向全球擴散。

全球標(biāo)準(zhǔn)本土化是制度型開放的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，核心是將國際通行規(guī)則轉(zhuǎn)化為本土可執(zhí)行的制度安排。國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則是全球市場主體最優(yōu)實踐標(biāo)準(zhǔn)，對接這些規(guī)則能減少制度摩擦，但絕非盲目照搬，需結(jié)合本土法律體系、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行適應(yīng)性改造。上海的實踐充分印證這一邏輯：跨境貿(mào)易領(lǐng)域，推行“兩步申報”國際通行模式，結(jié)合洋山港自動化碼頭優(yōu)勢，形成“技術(shù)+制度”雙重便利；知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，吸收國際高標(biāo)準(zhǔn)保護規(guī)則，建立快速維權(quán)通道，平衡保護力度與執(zhí)法效率；數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域，借鑒歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》合規(guī)理念，制定符合中國數(shù)據(jù)安全要求的負(fù)面清單管理模式，既保障安全又滿足企業(yè)需求。

本土創(chuàng)新全球化是制度型開放的高階形態(tài)，核心是將本土有效制度創(chuàng)新推向全球，成為國際規(guī)則的重要組成部分。上海自貿(mào)試驗區(qū)累計推出300余項制度創(chuàng)新成果，多項被全國復(fù)制推廣并納入國際合作議程。貿(mào)易便利化領(lǐng)域，“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版推廣至全國，覆蓋17個部門，相關(guān)經(jīng)驗通過APEC向亞太地區(qū)推廣；金融開放領(lǐng)域，自由貿(mào)易賬戶體系實現(xiàn)資本項目可兌換有序推進，為新興經(jīng)濟體金融開放提供借鑒；數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域，上海數(shù)據(jù)交易所的建設(shè)模式與交易規(guī)則，為全球數(shù)據(jù)要素市場化配置提供“中國樣本”，吸引多國考察交流。

上海的實踐生動印證了全球標(biāo)準(zhǔn)本土化疊加本土創(chuàng)新全球化的制度型開放邏輯，核心經(jīng)驗是堅持以我為主、為我所用。

在全球標(biāo)準(zhǔn)本土化方面，上海實現(xiàn)了國際規(guī)則有效落地。在外商投資領(lǐng)域，全面落實準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度，負(fù)面清單長度壓縮至全國最短，建立外商投資企業(yè)投訴機制，成為全球外商投資首選地之一；在稅收領(lǐng)域，推行征管數(shù)字化改革，實現(xiàn)發(fā)票電子化、出口退稅“即申即享”，納稅時長全球領(lǐng)先，同時推出數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)適應(yīng)性稅收政策；在競爭政策領(lǐng)域，建立公平競爭審查制度，清理妨礙統(tǒng)一市場的政策文件，加強平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管，營造接軌國際的公平競爭環(huán)境。

在本土創(chuàng)新全球化方面，上海通過試點先行、總結(jié)推廣、國際對接的路徑，推動本土制度創(chuàng)新走向全球。在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)據(jù)出境負(fù)面清單制度，為全球數(shù)據(jù)跨境流動治理提供中國方案；在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，“一網(wǎng)通辦”“免申即享”模式，成為發(fā)展中國家提升政府服務(wù)效率的借鑒樣本；在金融開放領(lǐng)域，跨境人民幣結(jié)算、自由貿(mào)易賬戶等制度創(chuàng)新，推動人民幣國際化進程，為全球金融治理改革貢獻力量。上海的實踐表明，制度型開放的關(guān)鍵是找到國際規(guī)則與本土實際的契合點，在對接中深化改革，在創(chuàng)新中提升競爭力。

多元協(xié)同治理是營商環(huán)境系統(tǒng)治理的范式革新

傳統(tǒng)營商環(huán)境優(yōu)化模式采用政府主導(dǎo)、部門推進的單一治理結(jié)構(gòu)，通過行政力量打破體制機制障礙，在建設(shè)初期能快速見效。但隨著改革進入深水區(qū)，其局限性日益凸顯。

從治理主體看，傳統(tǒng)模式忽視企業(yè)、社會組織等多元主體作用，導(dǎo)致改革舉措與企業(yè)實際需求脫節(jié)，出現(xiàn)“政府端菜”而非“企業(yè)點菜”的困境。從治理結(jié)構(gòu)看，部門分割導(dǎo)致營商環(huán)境優(yōu)化呈現(xiàn)碎片化特征，企業(yè)開辦、跨境貿(mào)易等事項涉及多個部門，雖單個部門效率提升，但因數(shù)據(jù)不共享、流程不銜接，整體辦理時長難以壓縮，多頭檢查、重復(fù)執(zhí)法等問題增加企業(yè)制度性交易成本。從治理內(nèi)容看，傳統(tǒng)模式聚焦行政審批、流程優(yōu)化等表層問題，忽視產(chǎn)業(yè)生態(tài)、商業(yè)文明、社會氛圍等深層次因素，將營商環(huán)境簡化為政務(wù)服務(wù)便利化，難以實現(xiàn)系統(tǒng)性提升。

隨著營商環(huán)境建設(shè)深入推進，傳統(tǒng)模式已無法適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需求，系統(tǒng)治理范式應(yīng)運而生。系統(tǒng)治理理論源于復(fù)雜性科學(xué)與協(xié)同治理理論，核心是將治理對象視為復(fù)雜系統(tǒng)，通過多元主體協(xié)同合作、制度與技術(shù)深度融合，實現(xiàn)治理效能最大化。將這一理論應(yīng)用于營商環(huán)境建設(shè)，就是要打破單一主體、單一維度、單一層次的治理局限，構(gòu)建多元協(xié)同、系統(tǒng)集成、動態(tài)優(yōu)化的治理體系。

2026版方案的核心理論價值在于突破傳統(tǒng)模式，構(gòu)建政府引領(lǐng)、企業(yè)主體、社會參與、市場運作的多元協(xié)同治理新范式，為超大城市營商環(huán)境建設(shè)提供全新理論框架。

一是治理主體多元化，從單一主體走向多元共治。方案明確政府、企業(yè)、社會組織的角色定位，構(gòu)建多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計、政策供給與監(jiān)管執(zhí)法，通過“一網(wǎng)通辦”“跨部門聯(lián)合檢查”提升治理效率；企業(yè)作為主體，通過產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、合規(guī)經(jīng)營參與營商環(huán)境建設(shè)，借助政企溝通機制反映訴求；社會組織發(fā)揮橋梁紐帶作用，商會協(xié)會提供糾紛調(diào)解、行業(yè)自律服務(wù)，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督”的協(xié)同格局，實現(xiàn)治理資源優(yōu)化配置。

二是治理內(nèi)容實現(xiàn)從單點突破到生態(tài)賦能的轉(zhuǎn)變。方案將營商環(huán)境視為系統(tǒng)工程，涵蓋政務(wù)服務(wù)、市場競爭、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、社會共治四大方面。政務(wù)服務(wù)聚焦流程優(yōu)化，解決企業(yè)辦事難問題；市場競爭聚焦公平權(quán)益，營造法治化市場環(huán)境；產(chǎn)業(yè)生態(tài)聚焦要素供給，構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展支撐體系；社會共治聚焦文化浸潤，營造尊商親商氛圍。由此，形成流程便利化、市場公平化、生態(tài)優(yōu)質(zhì)化、社會包容化的全方位體系，實現(xiàn)了從管理到治理再到生態(tài)的能級躍升。

三是治理機制從部門分割轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同高效。方案構(gòu)建集成化治理機制，打破部門壁壘與層級限制。橫向建立涉企訴求閉環(huán)處理、跨部門聯(lián)合檢查、數(shù)據(jù)共享機制；縱向強化“街鎮(zhèn)吹哨、部門報到”，賦能基層打通政策落地的最終環(huán)節(jié)；技術(shù)層面依托大數(shù)據(jù)、人工智能構(gòu)建數(shù)字政務(wù)、智慧監(jiān)管等體系，提升治理精準(zhǔn)性；文化層面倡導(dǎo)商業(yè)文明，弘揚企業(yè)家精神，營造有溫度的營商環(huán)境。

上海多元協(xié)同治理新范式的實踐表明，營商環(huán)境優(yōu)化是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與文化創(chuàng)新深度融合的過程。技術(shù)創(chuàng)新是支撐載體，數(shù)字技術(shù)打破部門分割，“一網(wǎng)通辦”實現(xiàn)跨部門協(xié)同，“隨申融”提升融資效率，區(qū)塊鏈技術(shù)保障數(shù)據(jù)交易安全，重構(gòu)了治理模式。制度創(chuàng)新是核心保障，建立跨部門數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合檢查、政企溝通等制度，規(guī)范多元主體行為，確保治理過程規(guī)范化、透明化。文化創(chuàng)新是精神內(nèi)核，倡導(dǎo)守規(guī)則、重契約的商業(yè)價值觀，建設(shè)活力街區(qū)，營造尊重創(chuàng)新、寬容失敗的社會氛圍，為多元協(xié)同治理提供精神動力。

上海營商環(huán)境的制度型開放躍遷與系統(tǒng)治理范式革新，形成了具有重要理論價值的“上海經(jīng)驗”。未來，上海需從四方面進一步深化改革。一是深化制度型開放，聚焦數(shù)字貿(mào)易、綠色金融等前沿領(lǐng)域，對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，打造全球規(guī)則對接的試驗田與本土規(guī)則創(chuàng)新的策源地。二是完善多元協(xié)同治理，拓寬政企溝通渠道，培育社會組織，加快數(shù)字政府建設(shè)，提升治理智能化水平。三是強化產(chǎn)業(yè)生態(tài)賦能，聚焦重點產(chǎn)業(yè)鏈制定專項舉措，優(yōu)化要素供給，推動長三角營商環(huán)境跨區(qū)域協(xié)同，構(gòu)建世界級產(chǎn)業(yè)集群支撐體系。四是培育商業(yè)文明，完善信用體系，加強企業(yè)家權(quán)益保護，提升城市國際化水平，以文化軟實力增強營商環(huán)境競爭力。

世界銀行研究顯示，營商環(huán)境整體指標(biāo)提升1%，可使投資率增長0.3%，GDP增長率提高0.36%。對于正在加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的上海來說，只有持續(xù)以制度創(chuàng)新與治理革新為動力，打造國際一流營商環(huán)境，才能為中國構(gòu)建新發(fā)展格局、推進高水平對外開放提供支撐，為全球超大城市營商環(huán)境建設(shè)貢獻中國智慧。

【思想者小傳】

沈開艷，上海社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長，二級研究員，博導(dǎo)。上海市經(jīng)濟學(xué)會副會長、上海市婦女學(xué)學(xué)會副會長，上海市政協(xié)委員，上海市領(lǐng)軍人才。主要研究領(lǐng)域為政治經(jīng)濟學(xué)、中國經(jīng)濟改革與發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟與長三角一體化發(fā)展、創(chuàng)新經(jīng)濟等。主持國家及省部級課題50余項，出版學(xué)術(shù)專著30余部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇。代表作有《上海經(jīng)濟發(fā)展報告》《全面深化改革進程報告》《城市功能轉(zhuǎn)型》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型分析》等。（作者照片由本人提供）

原標(biāo)題：《思想者｜沈開艷：上海優(yōu)化營商環(huán)境背后，實現(xiàn)了怎樣的治理躍遷？》

欄目主編：王珍

文字編輯：王珍

本文作者：沈開艷

題圖來源：上觀題圖

圖片編輯：徐佳敏

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