導讀

為加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，自然資源部制定出臺《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定、實施和調整維護引導等作出規(guī)定，引導城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，推動城鎮(zhèn)空間布局持續(xù)優(yōu)化。今日下午，自然資源部舉行新聞發(fā)布會解讀這一新規(guī)，并介紹地方典型經(jīng)驗做法。

本文字數(shù)：13063字

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自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

各位媒體朋友，大家下午好！

歡迎各位參加自然資源部2026年2月例行新聞發(fā)布會。感謝大家長期以來對自然資源工作的關心支持。

黨的二十屆四中全會提出，要優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃編制實施中的一項關鍵內容。加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，對于加強生態(tài)文明建設、推動城鎮(zhèn)內涵式高質量發(fā)展具有重要意義。為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，進一步強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，自然資源部制定出臺了《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》。

出席今天發(fā)布會的有：自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞、副局長李亮。同時，為了大家更好地了解《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》的實踐路徑和具體實施，本次發(fā)布會還邀請了寧夏回族自治區(qū)自然資源廳副廳長馬海軍、上海市規(guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長潘海霞、陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局副局長賀楓斐，他們將結合地方實際，分享城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理過程中的相關舉措和經(jīng)驗做法。

首先請自然資源部國土空間規(guī)劃局謝海霞局長介紹《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》有關情況。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞

感謝新聞界的各位新聞媒體朋友們，首先，我謹代表國土空間規(guī)劃局，對大家長期以來對國土空間規(guī)劃工作的關心關注與支持表示衷心感謝！

為貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，在系統(tǒng)總結實踐經(jīng)驗的基礎上，自然資源部印發(fā)了《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），下面我從出臺背景、《辦法》主要內容、下一步工作等三個方面向大家介紹。

（一）出臺背景

黨的十八大以來，習近平總書記就劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界多次作出重要指示，強調要科學劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。去年召開的中央城市工作會議作出了我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段“兩個重大判斷”。強調要轉變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。優(yōu)化城市功能結構和空間布局，提升資源和空間集約節(jié)約利用水平，實現(xiàn)綠色低碳智慧發(fā)展。黨的二十屆四中全會提出，要完善國土空間規(guī)劃體系，落實優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，分區(qū)分類實施差別化、精細化用途管制。

2023年我部印發(fā)了《關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，初步回答了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從“怎么劃”轉向“怎么管”的問題，支撐了各地開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作，引導城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，城市盲目擴張“攤大餅”問題得到有效遏制。通知印發(fā)以來，我們積極跟蹤各地實施的成效和遇到的問題，特別是“經(jīng)濟大省挑大梁”包片服務中的地方訴求，在廣泛征求意見、總結經(jīng)驗的基礎上研究制定了《辦法》，將成熟做法上升為規(guī)范性文件，明確“劃、管、用、調、監(jiān)”全流程規(guī)則，既延續(xù)了已有實施效果較好的政策，又根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的新形勢、新要求，特別是面向支撐“十五五”高質量發(fā)展，提出了一些新的改進和創(chuàng)新措施，為依法依規(guī)加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理、進一步推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界精細化、差異化管控提供遵循，是完善國土空間規(guī)劃體系，縱深推進“多規(guī)合一”改革的重要制度成果。

（二）《辦法》的主要內容

作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的基本制度文件，《辦法》圍繞劃定、實施、調整維護等全鏈條全流程優(yōu)化設計，全文共分為19條，主要內容包括以下幾方面。

一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，合理安排城鎮(zhèn)空間布局，推動城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指在一定時期內因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等?！掇k法》明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要守住資源安全底線，避讓連片優(yōu)質耕地和自然生態(tài)空間、地質災害極高風險區(qū)和高風險區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設區(qū)域；要框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的新增建設用地規(guī)模，并將其作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標，嚴控城鎮(zhèn)建設占用耕地、林地、濕地等，讓城市發(fā)展從“依賴新增土地”轉向 “盤活存量空間”，從“向外擴張”轉向“向內提質”，推動城市走集約發(fā)展的道路。通過統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線及綠地系統(tǒng)線、水體保護線、歷史文化保護線和基礎設施建設控制線等空間底線，為城市各類開發(fā)建設行為“明底線、劃邊框”，防止城市“攤大餅”式無序擴張，守住綠水青山和田園風光，為市民保留更好的生態(tài)環(huán)境和休閑空間；引導城市緊湊布局、功能集聚，推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等公共服務資源更均衡、更高效配置。

二是加強城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、結構、布局、時序實施管理，完善城市功能，提升空間品質。一是在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，要結合國土空間規(guī)劃編制實施，細化完善城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃要求，統(tǒng)籌優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，因地制宜補齊公共服務設施短板，就近滿足百姓買菜、看病、送孩子上學、遛彎鍛煉的需求，增加城市綠化空間和景觀游憩空間，為城市發(fā)展“留白”，為市民生活“增綠”，構建人與自然和諧共生的高質量城市空間。也要統(tǒng)籌增量用地和存量用地，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)地上和地下空間，促進土地混合利用和用途合理轉換，把閑置廠房變創(chuàng)業(yè)園區(qū)、社區(qū)公園，把城市邊邊角角的零碎地塊改建成健身廣場、街角綠地，支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，要加強國土空間規(guī)劃正負面清單管理，嚴格控制新增城鎮(zhèn)建設，不得規(guī)劃建設各類新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中城鎮(zhèn)建設用地，僅允許安排一些對選址有特殊要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地，比如需依托鄉(xiāng)村或生態(tài)景觀資源進行的旅游開發(fā)用地、一二三產(chǎn)業(yè)融合用地、具有鄰避和安全要求的市政基礎設施用地、就近礦產(chǎn)資源產(chǎn)地安排的能源資源開發(fā)用地等。三是要加強時序管理，要求省級自然資源主管部門依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，加強對市縣新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的時序調控，合理安排投放節(jié)奏，避免閑置浪費。

三是健全城鎮(zhèn)開發(fā)邊界正向優(yōu)化機制，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)適應能力。為更好適應經(jīng)濟社會高質量發(fā)展需要，《辦法》明確，在確保不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標、維持城鎮(zhèn)空間布局總體穩(wěn)定的前提下，允許因國家和省重大戰(zhàn)略實施及重大項目建設，災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷等7種情形，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行正向優(yōu)化。此外，為了服務保障國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，《辦法》還結合實際，對能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史圍填海遺留問題處理、災害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內現(xiàn)有建設用地退出給予單列增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的政策支持；明確“在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案”，積極回應各地反應較強烈的訴求。同時，支持結合國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，強化省級統(tǒng)籌，對省域范圍內各市、縣的新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模進行統(tǒng)籌平衡。確需突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，或對城鎮(zhèn)空間結構、功能布局產(chǎn)生重大影響的，要按程序報請修改國土空間總體規(guī)劃，切實維護規(guī)劃嚴肅性?？梢钥闯鰜?，我們對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的調整維護，是越來越精細化了，而在程序上，則是更便于大家操作了。

四是在“一張圖”上加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全生命周期管理。《辦法》提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，部里將通過“一張圖”，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實施、監(jiān)測評估、監(jiān)督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

（三）下一步工作

我部將指導省級自然資源部門制定實施細則，細化各項政策舉措，加強對市縣工作的指導，以自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”為依托進一步規(guī)范“三區(qū)三線”管理，通過優(yōu)質的規(guī)劃服務為空間賦能，強化按規(guī)劃批地管地要求，支持重大項目早落地、快開工，實現(xiàn)“要素跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走”，為“十五五”規(guī)劃開好局提供有力的空間支撐和要素保障。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝謝海霞局長的介紹。下面請寧夏回族自治區(qū)自然資源廳馬海軍副廳長介紹經(jīng)驗做法。

寧夏回族自治區(qū)自然資源廳副廳長馬海軍

感謝各位記者對寧夏城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的關心關注?！冻擎?zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》立足全國工作實際，充分吸收各地有益經(jīng)驗，尤其是“加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌”等創(chuàng)新政策措施，打通了土地資源向優(yōu)勢地區(qū)集聚的政策通道，對提升全國增量用地配置水平具有重要意義。

去年，我們在自然資源部的指導和支持下，聚焦各市縣發(fā)展不均衡、部分增量用地供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間需求失衡等現(xiàn)實問題，用足用好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界正向優(yōu)化，特別是增量用地使用方面的政策舉措，建立了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內增量用地省級統(tǒng)籌機制，探索形成了一套涵蓋“潛力識別、統(tǒng)籌調劑、邊界優(yōu)化”的全鏈條閉環(huán)工作范式，以空間資源高效配置服務高質量發(fā)展。主要做了5個方面工作。

第一，摸清家底，繪制增量用地“基底圖”。我們以國土空間規(guī)劃年度體檢為契機，以縣域為單元，對新增城鎮(zhèn)建設用地使用實行臺賬管理，在自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”上，精準識別全區(qū)27個市縣和23個工業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界增量用地使用情況，深入分析“十四五”未使用增量用地數(shù)量、位置、現(xiàn)狀，對交通、能源等各類專項規(guī)劃謀劃的重大項目進行模擬布局，提前預留“十五五”“十六五”城鎮(zhèn)建設增量用地，全面掌握“已用、未用、預留”3類增量用地的“家底清單”，為后續(xù)統(tǒng)籌調劑奠定基礎。

第二，搭建平臺，打破區(qū)域界線“阻礙墻”。我們聚焦“部分增量用地供給和產(chǎn)業(yè)空間需求失衡、市縣間增量用地調劑機制不健全”問題堵點，精準發(fā)力破題，印發(fā)實施《加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理 服務優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施》，在不突破全區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界總量的前提下，建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界增量用地省級統(tǒng)籌機制，將各地未用的增量用地納入全區(qū)統(tǒng)一調劑“總盤子”。讓“有需求無指標”的地區(qū)不再“等米下鍋”，讓“有指標無需求”的地區(qū)資源不浪費，引導土地資源向效益更高、需求更迫切的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚集，實現(xiàn)“增量空間跟著產(chǎn)業(yè)需求走”。

第三，明確路徑，校準統(tǒng)籌調劑“導航儀”。我們制定全區(qū)“十四五”增量用地統(tǒng)籌調劑工作方案，統(tǒng)籌未用增量用地規(guī)模4.8萬畝，通過“一張圖”系統(tǒng)鎖定統(tǒng)籌空間的四至范圍坐標，形成全區(qū)增量用地統(tǒng)籌調劑庫。明確各市縣增量用地使用規(guī)模達到管控要求上限條件的，可申請自治區(qū)統(tǒng)籌調劑。按照“縣域為主、市域為輔、跨市域為補充”的原則，優(yōu)先在縣域內調劑，縣域無法滿足的由市域協(xié)調，市域仍有缺口的由自治區(qū)統(tǒng)籌跨市域調劑。

第四，精準配置，提升增量匹配“精準度”。涉及統(tǒng)籌調劑的地區(qū)，按要求編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化方案，經(jīng)批準后作為規(guī)劃管理、用地審批的依據(jù)。截止目前，我們已先后向寧東能源化工基地、中衛(wèi)市大數(shù)據(jù)中心調劑1.8萬畝和0.67萬畝增量用地，有力支撐了寧夏凱信、碳合等總投資289億元的現(xiàn)代煤化工、新材料項目落地建設，顯著提升了增量空間與產(chǎn)業(yè)布局的匹配度，為優(yōu)勢地區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)的高質量發(fā)展提供了堅實的空間保障。

第五，加強聯(lián)動，下好全域統(tǒng)籌“一盤棋”。我們始終堅持“從嚴控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內增量用地規(guī)模”的總體要求，系統(tǒng)考慮全局與局部、當前與長遠、供給與需求，掌握增量用地使用現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，采取“省級政府決策、區(qū)廳執(zhí)行、市縣推進”的工作模式，強化統(tǒng)籌調劑工作的組織保障。同時，我們既在“收”上出實招，針對不同市縣量身定制增量用地回收方案，實行動態(tài)管理，確保不影響當?shù)匕l(fā)展、不造成大量增量用地閑置；又在“用”上嚴把關，認真審核市縣申請條件，及時將正式啟用的統(tǒng)籌調劑成果納入“一張圖”管理，定期跟蹤調劑增量空間使用情況，推動城鎮(zhèn)空間布局持續(xù)優(yōu)化。

下一步，我們將認真貫徹自然資源部部署要求，精耕細作落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法，及時修訂我區(qū)管理政策，守底線、抓機遇、強保障、提效能，確保增量空間不僅能“管得住”，更能“用得好”。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝馬海軍副廳長的介紹。下面請上海市規(guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長潘海霞同志介紹經(jīng)驗做法。

上海市規(guī)劃和自然資源局總規(guī)處潘海霞處長

感謝各位記者對上海市規(guī)劃資源工作的關心關注。上海是一個超大城市，人口、產(chǎn)業(yè)等要素高度集聚，同時也長期面臨資源環(huán)境緊約束的壓力。一直以來，上海堅持一張藍圖繪到底，按照“底線約束、內涵發(fā)展、彈性適應”的原則，通過劃定和管理城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這個重要手段，嚴守空間安全底線，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，提升土地集約節(jié)約利用水平，推動超大城市發(fā)展轉型?？傮w而言，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定和管理，上海有以下三方面特點：

一是堅持總規(guī)引領，持續(xù)優(yōu)化超大城市空間格局。2017年國務院批復“上海2035”總規(guī)，明確了建設“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的總目標。圍繞這個總目標，在科學評估國土資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性的基礎上，通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，構建“網(wǎng)絡化、多中心、組團式、集約型”的空間格局，防止城市建設無序蔓延。在實施總規(guī)的過程中，嚴守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界2800平方公里的總規(guī)模，引導開發(fā)建設活動向邊界內集中，邊界外則有序推進建設用地減量。近期，在自然資源部指導下，上海率先啟動總規(guī)五年實施評估和動態(tài)維護工作，主動適應城市發(fā)展的新形勢新任務新要求，銜接“十五五”規(guī)劃，落實重大戰(zhàn)略和重點項目，優(yōu)化“三區(qū)三線”，進一步強化主城區(qū)的輻射引領，提升新城的綜合性節(jié)點城市功能，不斷優(yōu)化主城區(qū)、新城、都市圈一體化的空間格局。

二是突出剛彈結合，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的底線約束和彈性適應。貫徹落實2023年部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知要求，上海依托“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃”的國土空間規(guī)劃體系，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界層層傳導落地，納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”。一方面，嚴格落實“三個不得”的管控要求，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不進行城鎮(zhèn)集中建設，不規(guī)劃建設各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地。另一方面，在嚴格落實耕地保護、生態(tài)保護優(yōu)先序，確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界總規(guī)模和新增建設用地不增加的前提下，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化，幾年來，有力保障了重大戰(zhàn)略實施和重點項目落地。

三是創(chuàng)新實施路徑，推動城鄉(xiāng)空間治理取得新成效。通過劃定和管理城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，上海的城市空間格局持續(xù)優(yōu)化，土地資源綜合利用效益顯著提高，城鄉(xiāng)空間品質不斷提升。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內促進城鎮(zhèn)布局緊湊、空間集約，構建了可持續(xù)的城市更新模式，土地供應中來自存量的比例逐年上升至約70%，僅產(chǎn)業(yè)用地近兩年就盤活存量約75平方公里，存量更新已成為上海土地利用的主要途徑。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外累計推進低效建設用地減量超過130平方公里，同時創(chuàng)新開展生態(tài)復合單元規(guī)劃建設、“滬派江南”營造等工作，持續(xù)優(yōu)化郊野地區(qū)的空間布局。

下一步，上海將繼續(xù)貫徹落實自然資源部要求，在推動城市高質量發(fā)展的進程中，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為規(guī)劃引領、空間支撐、資源保障的重要手段，以高水平規(guī)劃資源工作，服務上?！笆逦濉遍_局起步。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝潘海霞處長的介紹。下面請陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局副局長賀楓斐同志介紹經(jīng)驗做法。

陜西省榆林市自然資源和規(guī)劃局賀楓斐副局長

感謝各位記者對榆林城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的關心關注。榆林是國家重要的能源化工產(chǎn)業(yè)基地，經(jīng)過20多年的發(fā)展，已成為國家重要的能源供應基地和現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，成為國家“西煤東運”“西氣東輸”“西電東送”的重要源頭。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中，我市對能源化工產(chǎn)業(yè)用地給予重點保障，將有限的新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃指標重點向能化園區(qū)布局，為建設國家能源化工基地提供空間保障。“十四五”期間，全市共使用新增城鎮(zhèn)建設用地指標7.96萬畝，有效保障了國能煤炭綜合利用、陜煤煤炭分質利用等中省重點能源化工項目的用地需求。

能源化工項目布局具有特殊性，“對居住和公共設施等環(huán)境有較大干擾”、“選址要遠離城區(qū)鎮(zhèn)區(qū)，留足安全防護距離”，也具有投資規(guī)模高、用地面積大的顯著特點。如陜煤煤炭分質高效轉化項目投資1500億元、用地面積達2.4萬畝。根據(jù)我們初步測算，“十五五”期間，計劃建設的能化項目用地還需約5萬畝，僅憑現(xiàn)有的新增城鎮(zhèn)建設用地增量規(guī)模難以保障。為此，我們積極向自然資源部匯報，提出考慮能源化工項目用地特點的建議。此次出臺的《管理辦法》中明確，國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，確有能源化工等項目落地的，可增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)核算。這條政策解決了我市能源化工產(chǎn)業(yè)基地建設規(guī)劃指標短缺的問題，對于我市建設國家能源化工基地和經(jīng)濟社會發(fā)展具有極其重大的意義。下一步，我市將充分運用此辦法政策，做好能化項目的空間保障，在實施過程中細化工業(yè)用地規(guī)劃布局，嚴格落實相關用地標準，為建設國家能源化工基地和創(chuàng)建能源革命創(chuàng)新示范區(qū)奠定基礎。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

謝謝賀楓斐副局長，感謝各位的介紹，下面我們進入答問環(huán)節(jié)，按照慣例，請大家在提問前通報一下所在的新聞機構。

記者

我們知道，當前各地正處于 “十五五” 規(guī)劃編制的關鍵階段。請問，《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法》的出臺，將從哪些方面具體促進 “十五五” 規(guī)劃的編制與實施，確保這一關鍵時期的發(fā)展藍圖能夠落地實施？

空間規(guī)劃局李亮副局長

感謝您的提問，我來回答這個問題?！掇k法》的出臺，恰逢“十五五”規(guī)劃編制的關鍵窗口期，二者在時間節(jié)點、戰(zhàn)略目標和實施路徑上高度契合?！掇k法》提出的政策措施和工作要求，將為科學編制“十五五”規(guī)劃提供有力支撐，為有效實施“十五五”規(guī)劃提供長效保障。主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是支持銜接“十五五”規(guī)劃，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行正向優(yōu)化。辦法在原有6種允許進行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化的情形基礎上，新增加1種情形，即經(jīng)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行優(yōu)化的。支持各地銜接“十五五”規(guī)劃，根據(jù)“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展需要和重大項目布局安排，統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間邊界。

二是倒逼轉型，推動“十五五”內涵式高質量發(fā)展。“十五五”時期是我國推動高質量發(fā)展的關鍵期，核心是實現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的轉變?！掇k法》提出的嚴控城鎮(zhèn)無序蔓延，支持存量盤活等一系列措施要求，有利于倒逼各地在“十五五”期間，將更多精力投入到城市更新、低效用地再開發(fā)、地下空間利用和存量資源盤活上，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，完善城市功能，促進職住平衡。

三是強化省統(tǒng)籌調配，提升空間資源對發(fā)展變化的整體適配能力。面對區(qū)域發(fā)展不平衡、重大項目跨區(qū)域布局等新情況，單靠市縣層面很難實現(xiàn)空間資源最優(yōu)配置?！掇k法》突出強化省域統(tǒng)籌，要求各省加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟社會發(fā)展和人口變化趨勢等，對省域內各市縣之間的新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。支持省級預留一定比例的新增城鎮(zhèn)建設用地機動規(guī)模，根據(jù)重大戰(zhàn)略實施、重大項目選址、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等新需要，逐步落圖落位。這種“全省一盤棋”的統(tǒng)籌模式，能夠有效對沖局部地區(qū)的不確定性：有的地方發(fā)展快、項目多，可以在省域統(tǒng)籌下優(yōu)先保障；有的地方需要轉型調整，可以有序騰挪空間；重大跨區(qū)域項目可以在更大范圍內精準匹配空間資源。通過統(tǒng)籌調配、余缺互補，讓有限的空間資源跟著戰(zhàn)略走、跟著項目走、跟著民生需求走，有力提升國土空間規(guī)劃對經(jīng)濟社會動態(tài)變化的適應能力和保障能力。

四是健全全周期數(shù)字化監(jiān)管，實現(xiàn)對發(fā)展變化的快速響應。《辦法》明確，要依托自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實施、監(jiān)測評估、監(jiān)督等全生命周期管理。這種數(shù)字化、全周期監(jiān)管模式，有利于及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中的新情況、新問題，對發(fā)展需求變化做到早識別、早應對；快速評估邊界調整、項目落地、存量盤活的實施效果，為后續(xù)優(yōu)化調整提供科學依據(jù)，避免盲目決策、被動應對。簡單說，就是讓城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從“被動管控”轉向“主動適應、精準服務、動態(tài)優(yōu)化”，真正做到與經(jīng)濟社會發(fā)展同頻共振。

記者

“十五五”期間，一批事關國家戰(zhàn)略實施、產(chǎn)業(yè)升級和民生福祉的重大項目將陸續(xù)上馬。項目落地，空間先行，在加強重大項目空間保障、加快項目落地上馬方面，辦法提出了哪些具體的措施？

空間規(guī)劃局李亮副局長

感謝您的提問。保障重大項目落地、支撐經(jīng)濟社會高質量發(fā)展，是本次制定《辦法》的重要目標和核心導向?！掇k法》在延續(xù)已有有效措施的基礎上，針對近兩年地方經(jīng)濟社會發(fā)展中反映的問題和建議，增加了一些支持的政策措施。主要包括以下幾個方面：

一是對一些特定情況，給予新增城鎮(zhèn)建設用地支持，允許增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。如為推動國家能源化工基地建設，加快盤活利用歷史圍填海區(qū)域，允許歷史圍填海區(qū)域和國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地范圍內確有建設項目落地的，單列增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；支持對實施災害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內現(xiàn)狀建設用地退出形成的結余建設用地指標，可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，單列增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

二是大力支持盤活存量建設用地，推動歷史遺留的批而未用土地加快開發(fā)利用。對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地、以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準未建設土地，可按程序納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地使用，不占用原有的新增建設用地規(guī)模。

三是允許根據(jù)實際需要對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行動態(tài)優(yōu)化。在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，不對城鎮(zhèn)空間結構、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，允許因國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調整、重大項目建設需要，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行正向優(yōu)化。

四是簡化有關程序，加快手續(xù)辦理。對未編制或正在編制詳細規(guī)劃區(qū)域內有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地，市縣自然資源主管部門可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見或規(guī)劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規(guī)劃，報市縣人民政府批準后，作為核發(fā)選址意見或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。

自然資源部新聞發(fā)言人、宣教中心主任夏俊

感謝各位媒體朋友對自然資源工作的關心支持！今天的例行新聞發(fā)布會到此結束。祝各位元宵節(jié)快樂！

謝謝大家！

全文如下

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）

第一條為加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，推動城鎮(zhèn)高質量發(fā)展，根據(jù)《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，制定本辦法。

第二條城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定、實施、調整和監(jiān)督，適用本辦法。

本辦法所稱城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是指在一定時期內因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

第三條國務院自然資源主管部門負責制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理政策和技術標準，明確劃定規(guī)則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責本行政區(qū)域內的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作。

第四條結合各級國土空間規(guī)劃編制，上下聯(lián)動、逐級細化，在縣級國土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定城市、建制鎮(zhèn)、各類開發(fā)區(qū)等的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。不編制縣級國土空間總體規(guī)劃的市轄區(qū)，在市級國土空間總體規(guī)劃中劃定。

第五條劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應避讓連片優(yōu)質耕地和自然生態(tài)空間、地質災害極高風險區(qū)和高風險區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設區(qū)域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態(tài)盡可能完整，便于識別、便于管理。

第六條以規(guī)劃基期年的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模為基數(shù)設置城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)，框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的增量用地規(guī)模，作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標。超大特大城市、人均城鎮(zhèn)建設用地超過國家標準的城市，要從嚴控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的增量用地規(guī)模。

第七條推動城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設。嚴格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設用地管控，不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)集中建設用地（含各類開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內的城鎮(zhèn)建設用地）；除國有農(nóng)（林、牧）場內以及重點項目拆遷配套建設安置居住區(qū)等特殊情況外，原則上不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)居住用地，僅允許規(guī)劃有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內要結合國土空間規(guī)劃編制實施，細化明確城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉換。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。

第八條省級自然資源主管部門應依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，加強對市縣新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的時序調控，合理安排投放節(jié)奏。

第九條依據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國土空間總體規(guī)劃確定的功能定位、空間結構、規(guī)劃分區(qū)管控等要求，結合城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、能源資源開發(fā)、“平急兩用”設施建設、邊境地區(qū)建設、鄰避及安全要求等合理需要，可在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，按照城鎮(zhèn)建設用地實施用途管制和規(guī)劃許可。涉及的新增城鎮(zhèn)建設用地，納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。

對未編制或正在編制詳細規(guī)劃區(qū)域內有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地，市縣自然資源主管部門可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見或規(guī)劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規(guī)劃，報市縣人民政府批準后，作為核發(fā)選址意見或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。

省級自然資源主管部門可制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地的名錄清單。

第十條城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地、以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準未建設土地，可按本辦法有關規(guī)定納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設用地使用，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。

第十一條在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案，縣級以上地方人民政府應就土地成片開發(fā)征收是否符合公共利益作出說明，將農(nóng)用地轉用和成片開發(fā)征收土地申請合并報有批準權的地方人民政府。

第十二條在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，不對城鎮(zhèn)空間結構、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化。局部優(yōu)化應綜合考慮交通、市政基礎設施的可達性和服務范圍，促進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，原則上不得產(chǎn)生新的天窗和破碎圖斑?，F(xiàn)狀已建成且保留的城鎮(zhèn)建設和已批準用于城鎮(zhèn)建設的用地原則上不得調出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

（一）國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調整、重大項目建設；

（二）行政區(qū)劃調整；

（三）災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷；

（四）實施全域土地綜合整治；

（五）已依法依規(guī)批準并備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

（六）耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線優(yōu)化調整過程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的；

（七）經(jīng)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行優(yōu)化的。

局部優(yōu)化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，對于情形（一）至（六）報省級自然資源主管部門批準；對于情形（七）報省級人民政府批準，其中國務院審批國土空間總體規(guī)劃城市的市級局部優(yōu)化方案需報自然資源部備案。法律法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化確需突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標，或對城鎮(zhèn)空間結構、功能布局產(chǎn)生重大影響的，應由縣級或市級國土空間總體規(guī)劃組織編制機關按程序報請修改國土空間總體規(guī)劃。

第十三條國土空間規(guī)劃編制審批或項目規(guī)劃建設中，因用地勘界、比例尺精度、權屬范圍銜接等技術原因，需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行技術修正的，由規(guī)劃組織編制機關結合規(guī)劃編制審批和項目用地報批及時開展，定期匯總更新開發(fā)邊界數(shù)據(jù)，無需單獨報批。

技術修正的相關標準由省級自然資源主管部門制定。

第十四條符合以下情形的，可增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)核算。

（一）已填成陸但未納入規(guī)劃基期年變更調查建設用地的圍填海區(qū)域內，確有重大產(chǎn)業(yè)、公共服務設施、基礎設施項目等城鎮(zhèn)建設項目落地的；

（二）國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，確有能源化工等項目落地的。應以工業(yè)用地為主，嚴格落實相關用地標準，原則上不得進行商品住房等房地產(chǎn)開發(fā)；

（三）實施災害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內現(xiàn)狀建設用地退出的，形成的建設用地指標在優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村發(fā)展建設后，節(jié)余指標可按50%的比例折算為新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。增補的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區(qū)周邊；

（四）其他符合國家、自然資源部相關政策要求的。

增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

第十五條省級、市級自然資源主管部門應加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟社會發(fā)展和人口變化趨勢以及增量用地規(guī)模使用情況，結合國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，對省、市域范圍內各市、縣之間的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)進行統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。

省級、市級、縣級可預留一定比例的增量用地機動規(guī)模，在國土空間規(guī)劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰(zhàn)略實施和重大項目落地的空間需求。

預留的增量用地機動規(guī)模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

第十六條根據(jù)本辦法城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，并基于自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”加強實施和監(jiān)督。

第十七條國務院自然資源主管部門通過自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實施、監(jiān)測評估、監(jiān)督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

第十八條省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可根據(jù)本辦法制定本行政區(qū)域內城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。

第十九條本辦法有效期3年?！蹲匀毁Y源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》同時廢止。

本文來源：自然資源部官網(wǎng)

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