為何總有燃?xì)馄髽I(yè)在壟斷問題上踩紅線？錯(cuò)把特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)“護(hù)身符”。

▲圖片由AI生成。

近日，山東一家燃?xì)馄髽I(yè)以“不交費(fèi)、不保障供氣”相要挾，將用戶資金變相為自己的無息貸款，嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益。

市場(chǎng)監(jiān)管部門的認(rèn)定直指要害，認(rèn)為該公司濫用市場(chǎng)支配地位，構(gòu)成壟斷行為，開出700萬元高額罰單。該處罰也成為今年2月《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》出臺(tái)后燃?xì)忸I(lǐng)域標(biāo)志性案例。

為何總有燃?xì)馄髽I(yè)在壟斷問題上踩紅線？該如何避免手握特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)將壟斷優(yōu)勢(shì)變?yōu)楸P剝用戶的工具？

錯(cuò)把特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)“護(hù)身符”

山東某燃?xì)夤镜牟僮魇址?，暴露了特許經(jīng)營(yíng)制度下的典型問題。

根據(jù)公開報(bào)道，該企業(yè)憑借在當(dāng)?shù)毓艿廊細(xì)獾莫?dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，向用戶收取“預(yù)付氣費(fèi)款”。但這筆錢既不沖抵氣費(fèi)，也不退還，長(zhǎng)期“趴”在企業(yè)賬上形成巨額資金池。當(dāng)用戶提出異議時(shí)，企業(yè)以中斷供氣相威脅，迫使其就范。

廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)曾表示，反壟斷指南主要針對(duì)的并非自然壟斷本身，而是濫用壟斷地位的行為，包括實(shí)施壟斷高價(jià)、利用行政權(quán)力進(jìn)行尋租，如無正當(dāng)理由拒絕供氣、拖延供氣等。

這并非個(gè)例。2023年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2023）》顯示，當(dāng)年查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件27件，罰沒金額21.63億元，其中涉及城鎮(zhèn)燃?xì)忸I(lǐng)域案件共4起，罰沒金額從100多萬元到數(shù)千萬元不等。罰沒金額最高的燃?xì)馄髽I(yè)強(qiáng)制要求新建住宅小區(qū)開發(fā)商在燃?xì)馊霊暨^程中必須購(gòu)買燃?xì)獗ｋU(xiǎn)、燃?xì)鈭?bào)警器、燃?xì)饩?、金屬波紋管等增值產(chǎn)品，最終收到5040萬元的巨額罰單。

對(duì)比來看，山東某燃?xì)馄髽I(yè)700萬元罰款雖不及上述處罰，但在燃?xì)庑袠I(yè)反壟斷處罰中已屬較高水平。“這傳遞出的信號(hào)再明確不過，就是監(jiān)管部門正在用真金白銀的罰單劃清特許經(jīng)營(yíng)的邊界。”一位燃?xì)庑袠I(yè)人士坦言。

反壟斷監(jiān)管持續(xù)加碼

從個(gè)案處罰到制度約束，公用事業(yè)反壟斷監(jiān)管持續(xù)加碼。

今年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。這是我國(guó)首部專門針對(duì)供水、供電、供氣、供熱等公用事業(yè)制定的反壟斷文件，共七章50條，系統(tǒng)總結(jié)了執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化了壟斷行為認(rèn)定規(guī)則。

市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷執(zhí)法一司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為較為多發(fā)，經(jīng)營(yíng)者容易將其壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸?！吨改稀肪劢构檬聵I(yè)領(lǐng)域壟斷問題，準(zhǔn)確把握公用事業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，系統(tǒng)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，全面細(xì)化公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為認(rèn)定規(guī)則，為公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引。

《指南》第十六條明確規(guī)定，認(rèn)定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位時(shí)，需重點(diǎn)考慮“公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者控制提供相關(guān)商品的物理網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的能力”。這意味著手握管網(wǎng)的企業(yè)被置于更嚴(yán)格的反壟斷審視之下。

“其實(shí)很多業(yè)內(nèi)同行存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。有人提出拿到政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)就是壟斷地位，為何還要以壟斷的名義處罰？這其實(shí)是對(duì)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》的誤讀。企業(yè)具有市場(chǎng)支配地位本身并不違法，只有濫用這種市場(chǎng)支配地位才違法?！鄙鲜鋈?xì)庑袠I(yè)人士說。

《指南》第二十五條對(duì)此作出針對(duì)性規(guī)定，明確公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者沒有法律、法規(guī)依據(jù)，以保障公共安全為由實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位行為的，一般不能認(rèn)定為正當(dāng)理由，除非經(jīng)營(yíng)者能夠證明為保障安全所必需。這一條款也被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為堵住了企業(yè)以安全之名行壟斷之實(shí)的借口。

規(guī)范的市場(chǎng)秩序離不開有效監(jiān)管，缺乏監(jiān)管就會(huì)損害消費(fèi)者利益或公共利益。

對(duì)比歷年處罰案例，壟斷行為的代價(jià)也在持續(xù)加重?！疤卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘護(hù)城河’只能保護(hù)合法供氣的專屬通道，保護(hù)不了任何形式的濫用與侵占。擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不等于可以濫用市場(chǎng)支配地位，任何利用壟斷地位侵害用戶權(quán)益的行為，都將面臨嚴(yán)厲的法律后果。”上述燃?xì)庑袠I(yè)人士說。

轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)之“道”

此次山東某燃?xì)馄髽I(yè)名義上收了“預(yù)付氣費(fèi)款”，實(shí)際上卻成為不付利息的長(zhǎng)期借款。為何總有企業(yè)踩紅線？

受訪人士表示，由于特許經(jīng)營(yíng)制度將天然氣終端市場(chǎng)的輸配與銷售進(jìn)行捆綁，特定區(qū)域內(nèi)管道氣經(jīng)營(yíng)被一家或幾家企業(yè)壟斷，為其濫用市場(chǎng)支配地位提供了條件。

“以前建筑安裝工程曾是燃?xì)夤镜闹匾c(diǎn)。比如湖北5家燃?xì)夤颈涣P的案例顯示，這些企業(yè)憑借特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在非居民管道燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)安裝經(jīng)營(yíng)成本沒有顯著變化的情況下，剝奪了交易相對(duì)人自行選擇設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的權(quán)利，以不公平的高價(jià)收取費(fèi)用。隨著新建項(xiàng)目減少，燃?xì)夤颈阃ㄟ^開展增值業(yè)務(wù)維持利潤(rùn)，強(qiáng)制搭售保險(xiǎn)、報(bào)警器、波紋管等。而此次山東某燃?xì)夤緩?qiáng)行收取預(yù)付氣費(fèi)款并長(zhǎng)期占用，不過是這套盈利邏輯的又一變化?！鄙鲜鋈?xì)庑袠I(yè)人士分析。

《指南》出臺(tái)也在改變這一局面。為防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷優(yōu)勢(shì)向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中，特別是自然壟斷環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)者與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)者之間的集中。這意味著燃?xì)馄髽I(yè)將業(yè)務(wù)延伸至工程安裝、設(shè)備銷售等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)時(shí)，將面臨更嚴(yán)格的反壟斷審查。

林伯強(qiáng)認(rèn)為，通過有效監(jiān)管嚴(yán)格區(qū)分自然壟斷性環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，才能形成多方共贏的局面。

“過去僅憑特許經(jīng)營(yíng)權(quán)‘躺著賺錢’的時(shí)代已徹底終結(jié)，燃?xì)馄髽I(yè)必須摒棄依賴壟斷地位獲取高額利潤(rùn)的舊有思路，轉(zhuǎn)向精細(xì)化、合規(guī)化的高質(zhì)量發(fā)展模式。也可以說，盈利模式面臨轉(zhuǎn)型壓力，燃?xì)馄髽I(yè)更應(yīng)從‘坐地收錢’轉(zhuǎn)向合規(guī)經(jīng)營(yíng)?！鄙鲜鋈?xì)庑袠I(yè)人士說。

業(yè)內(nèi)人士建議，監(jiān)管趨嚴(yán)要求企業(yè)區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，對(duì)于燃?xì)夤芫W(wǎng)等物理網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保持公平開放，而在燃?xì)怃N售、增值服務(wù)等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，則需通過提升服務(wù)質(zhì)量和降低成本來贏得市場(chǎng)。同時(shí)，燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)盡快對(duì)照《指南》進(jìn)行全面合規(guī)體檢，調(diào)整工程盈利模式，建立透明的定價(jià)機(jī)制，并謹(jǐn)慎評(píng)估整合行為。

文丨本報(bào)記者 渠沛然

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出品 | 中國(guó)能源報(bào)（cnenergy）

編輯丨閆志強(qiáng)