在我國(guó)治國(guó)理政體系中，五年規(guī)劃始終居于核心地位，被稱為國(guó)家發(fā)展的“指南針”。然而長(zhǎng)期以來(lái)，五年規(guī)劃的編制與執(zhí)行主要依賴憲法的原則性授權(quán)和政府文件推動(dòng)，缺乏專門法律的剛性約束。

如今，為此量身定制的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案（下稱“草案”）將提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。多位參與過(guò)草案征求意見座談會(huì)的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，草案將我國(guó)長(zhǎng)期探索五年規(guī)劃形成的成熟方法論固定為政府必須履行的法定職責(zé)，為科學(xué)編制、審查批準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提供法治保障。在“十五五”開局之際，這部法律的出臺(tái)，對(duì)在法治軌道上發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用將具有重要意義。

2025年12月27日上午，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂閉幕。會(huì)議表決通過(guò)將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。攝影/本刊記者 田雨昊

將良治經(jīng)驗(yàn)納入善法軌道

在成功實(shí)施十四個(gè)五年規(guī)劃之后，當(dāng)下，為什么我國(guó)需要為五年規(guī)劃專門立法？

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)編制五年規(guī)劃的法律依據(jù)主要來(lái)自憲法。憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，全國(guó)人大負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)。在過(guò)去，如何編制五年規(guī)劃更多依賴于政策文件和行政慣例，2018年出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，對(duì)規(guī)劃體系進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，也為如今的立法奠定了藍(lán)本，但其缺少剛性法律約束。

清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董煜表示，在七十余年的探索實(shí)踐中，我國(guó)已形成一套行之有效的五年規(guī)劃方法論。如何編制、實(shí)施、審批、監(jiān)督，確保規(guī)劃科學(xué)、民主、有效的程序已日臻成熟。

此次立法的核心目的，正是要將這套良治經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，納入善法的軌道。清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院院長(zhǎng)助理李治告訴《中國(guó)新聞周刊》，與一般法律為解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、糾正失范行為不同，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法更多是將我們?cè)陂L(zhǎng)期歷史探索中形成的、經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)有高度共識(shí)的內(nèi)容固定為長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度安排，讓不同層級(jí)的主政者共同遵循一套規(guī)范化的規(guī)劃方法論，讓每一個(gè)程序都有法可依。

此外，五年規(guī)劃作為我國(guó)治國(guó)理政中的重要工具，理順其與不同規(guī)劃之間的關(guān)系，也讓立法工作有其必要性。我國(guó)規(guī)劃體系常被概括為“三級(jí)四類”，縱向分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)三級(jí)規(guī)劃，橫向則包括發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃四類。

2025年11月27日，海南自貿(mào)港10個(gè)“二線口岸”之一的?？诟?。圖/新華

不同層級(jí)、不同類型的規(guī)劃交織運(yùn)行，本身是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。董煜告訴《中國(guó)新聞周刊》，縱向上，有的地方規(guī)劃簡(jiǎn)單照抄上級(jí)規(guī)劃，缺乏結(jié)合本地實(shí)際的細(xì)化落實(shí)；也有的地方在執(zhí)行本地規(guī)劃中偏離國(guó)家規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖，導(dǎo)致國(guó)家目標(biāo)難以落地。橫向上，不同類型規(guī)劃之間也可能“打架”。比如，國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地用途管控，而五年規(guī)劃提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，前者強(qiáng)調(diào)約束，后者強(qiáng)調(diào)發(fā)展。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授鄢一龍告訴《中國(guó)新聞周刊》，在這種情況下，部門往往從自身職責(zé)出發(fā)考慮問(wèn)題，規(guī)劃之間會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

正因如此，強(qiáng)化國(guó)家五年規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，推動(dòng)“多規(guī)合一”，成為多年來(lái)規(guī)劃體系改革的重要方向。

此次立法，正是希望在既有改革基礎(chǔ)上將這一準(zhǔn)則上升為法律原則，明確國(guó)家五年規(guī)劃是其他各級(jí)各類規(guī)劃的“總遵循”。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家建立健全以國(guó)家五年規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家和地方規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力。

董煜認(rèn)為，上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上是希望通過(guò)法律確認(rèn)國(guó)家五年規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃體系中的核心戰(zhàn)略地位。

在此基礎(chǔ)上，草案進(jìn)一步規(guī)定，國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家五年規(guī)劃編制，并按規(guī)定適時(shí)調(diào)整。鄢一龍認(rèn)為，這一條款旨在回應(yīng)不同規(guī)劃的規(guī)劃期不一致問(wèn)題，進(jìn)一步形成分工互補(bǔ)、相互銜接的統(tǒng)一規(guī)劃體系。當(dāng)新的國(guó)家五年規(guī)劃出臺(tái)后，如果相關(guān)規(guī)劃不作調(diào)整，不同規(guī)劃的目標(biāo)可能錯(cuò)位。將“適時(shí)調(diào)整”寫入法律，意味著各類規(guī)劃要主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)家五年規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”提供制度保障。

全周期管理

憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，全國(guó)人大負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)。但在鄢一龍看來(lái)，這種規(guī)定更多是職能法定，明確了“誰(shuí)來(lái)做”，卻沒有對(duì)“怎么做”作出系統(tǒng)規(guī)范。

因此，執(zhí)行有了彈性空間。鄢一龍發(fā)現(xiàn)，在不同地方，編制和實(shí)施情況差異較大。有的地方財(cái)政投入充足，程序規(guī)范；有的地方則對(duì)規(guī)劃編制不夠重視，簡(jiǎn)化程序甚至簡(jiǎn)單照抄上級(jí)規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃質(zhì)量參差不齊。

另一方面，政府換屆通常集中在新一個(gè)五年規(guī)劃啟動(dòng)之后的第二年進(jìn)行，這意味著，下一屆政府要執(zhí)行由上一屆政府制定的五年規(guī)劃。李治表示，一些地方政府在換屆后，發(fā)展思路可能會(huì)有微調(diào)，對(duì)既有規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行也可能會(huì)有所取舍，從而導(dǎo)致規(guī)劃的具體實(shí)施過(guò)程與最初設(shè)想有所偏移。

董煜表示，草案將回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，把國(guó)家五年規(guī)劃的全周期管理納入法治框架。當(dāng)前公布的草案共6章37條，涵蓋總則、編制、審查和批準(zhǔn)、實(shí)施、監(jiān)督及附則等內(nèi)容。

上左圖：2026年1月16日，江蘇徐圩核能供熱發(fā)電廠1號(hào)機(jī)組核島開始混凝土澆筑。這是“十五五”開局之年中國(guó)開工建設(shè)的首臺(tái)核電機(jī)組。

上右圖：2025年11月17日，一列中歐班列（西安）列車駛出西安國(guó)際港站，駛向阿塞拜疆首都巴庫(kù)。

下左圖：2025年9月19日，位于重慶市兩江新區(qū)的賽力斯汽車超級(jí)工廠自動(dòng)化生產(chǎn)車間。

下右圖：2026年2月27日，天津?yàn)I海高新區(qū)的一家科技公司內(nèi)，工作人員對(duì)一款具身機(jī)器人進(jìn)行測(cè)試驗(yàn)證。本版圖/新華

在編制環(huán)節(jié)，草案對(duì)編制前的準(zhǔn)備工作提出了剛性要求，比如，對(duì)擬提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大政策舉措、重大工程項(xiàng)目等，需加強(qiáng)多角度論證和多方案比選。

李治表示，雖然編制規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)流程要求有前期研究工作，大部分地方政府也會(huì)通過(guò)課題、招標(biāo)來(lái)委托第三方進(jìn)行前期研究，但也有一些地方受制于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，或者政府工作人員對(duì)于怎么編制比較有把握，直接編制規(guī)劃。

董煜認(rèn)為，規(guī)劃編制必將轉(zhuǎn)向遵循法定程序的規(guī)范操作，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)范性。

在編制環(huán)節(jié)，草案另一個(gè)被討論較多的重點(diǎn)是，“頂層設(shè)計(jì)與問(wèn)計(jì)于民相統(tǒng)一”編制原則被寫入草案，有望將公眾參與和專家咨詢論證固定為法定程序。

在李治的回憶中，“十三五”以來(lái)，問(wèn)計(jì)于民已成為常態(tài)機(jī)制，國(guó)家和地方相關(guān)部門每年都能收到大量來(lái)自民間的建言，尤其在教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生領(lǐng)域的很多建議都是人民群眾的“急難愁盼”問(wèn)題。在規(guī)劃編制過(guò)程中，這些來(lái)自民間的建議會(huì)被充分考慮和吸納，以具體任務(wù)部署的形式作出回應(yīng)。

例如新就業(yè)群體、互助性養(yǎng)老、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、城市無(wú)障礙設(shè)施等方面的很多具體建議，就被納入了多項(xiàng)中央和地方規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)了“政府所謀”與“百姓所盼”的有機(jī)耦合。如今，這一做法有望被固定為法定程序，將進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的能力。

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授許聰還關(guān)注到數(shù)智化技術(shù)在五年規(guī)劃編制中的應(yīng)用。草案提出要?jiǎng)?chuàng)新編制手段，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)。在許聰看來(lái)，數(shù)智化技術(shù)正在重塑國(guó)家治理方式，作為宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要工具，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確實(shí)應(yīng)該系統(tǒng)引入相關(guān)技術(shù)。應(yīng)在立法層面明確應(yīng)用階段與方式，這樣既能體現(xiàn)技術(shù)賦能的趨勢(shì)，也為技術(shù)使用劃定邊界。

國(guó)家五年規(guī)劃編制完成并經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，真正的考驗(yàn)在于如何將規(guī)劃落實(shí)執(zhí)行。鄢一龍發(fā)現(xiàn)，此前，雖然國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)年度計(jì)劃要更多考慮與五年規(guī)劃相銜接，但由于發(fā)展環(huán)境存在不確定性，一些地方的年度工作與規(guī)劃脫節(jié)，產(chǎn)生“規(guī)劃是規(guī)劃、年度歸年度”的現(xiàn)象，削弱了規(guī)劃的連續(xù)性?！　?/p>

針對(duì)這一問(wèn)題，草案明確，要將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的主要指標(biāo)分解納入年度指標(biāo)體系，設(shè)置年度目標(biāo)，做好年度間綜合平衡。

左圖：2025年5月27日，“愛達(dá)·地中?！碧?hào)?？吭诖筮B港國(guó)際郵輪中心泊位。

右圖：2025年3月26日，“強(qiáng)基號(hào)”掘進(jìn)機(jī)在鐵建重工長(zhǎng)沙第二產(chǎn)業(yè)園下線。本版圖/新華

為了保障規(guī)劃更好地實(shí)施，草案還提出，要健全國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與宏觀政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。

鄢一龍解釋，我國(guó)國(guó)家治理的依循大致是，黨代會(huì)報(bào)告（如二十大報(bào)告）為頂層設(shè)計(jì)，其下是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，再往下是年度工作計(jì)劃和政府工作報(bào)告，最終落到各類具體政策。這一條款旨在讓國(guó)家五年規(guī)劃與不同政策之間形成合力，確保各項(xiàng)政策方向一致、力度匹配、節(jié)奏有序，形成政策的疊加放大效應(yīng)。

值得關(guān)注的是，草案還強(qiáng)化了監(jiān)督機(jī)制，明確在規(guī)劃實(shí)施中期，國(guó)務(wù)院須開展中期評(píng)估并形成報(bào)告，規(guī)劃期結(jié)束前還應(yīng)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，全國(guó)人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)也將在職責(zé)范圍內(nèi)開展監(jiān)督。

李治表示，草案在征求意見過(guò)程中就有專家提出，作為一部規(guī)范性的法律，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制，以提高法律的嚴(yán)肅性和可執(zhí)行性。在后續(xù)修訂過(guò)程中，草案充分考慮了相關(guān)建議，對(duì)監(jiān)督機(jī)制予以進(jìn)一步明確。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法是發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的里程碑式法律，多位受訪者都對(duì)該法寄予厚望。接下來(lái)，該法如何在地方層面落地同樣值得關(guān)注。

董煜說(shuō)，草案主要規(guī)制的是國(guó)家五年規(guī)劃，地方五年規(guī)劃在實(shí)踐中也應(yīng)參照其程序和標(biāo)準(zhǔn)。接下來(lái)，地方也應(yīng)跟進(jìn)完善配套，形成自上而下、銜接一致的規(guī)劃法治體系，整體提升規(guī)劃的科學(xué)性和規(guī)范性。

李治了解到，一些地方在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)，發(fā)改部門會(huì)編制操作指引手冊(cè)來(lái)提高科學(xué)規(guī)范性，這為地方立法奠定了基礎(chǔ)。他認(rèn)為，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法的出臺(tái)將成為一個(gè)好的示范和起點(diǎn)，引領(lǐng)地方規(guī)劃的編制和實(shí)施走向法治化、制度化。

發(fā)于2026.3.9總第1226期《中國(guó)新聞周刊》雜志

雜志標(biāo)題：良治入法：為五年規(guī)劃立法

記者：呂雅萱

（lvyaxuan@chinanews.com.cn）

編輯：徐天