【作者】劉藝（法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、博士生導(dǎo)師，北大法律信息網(wǎng)簽約作者)

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫(kù)《法學(xué)論壇》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：檢察公益訴訟的創(chuàng)生路徑與制度特性決定了其受案范圍的重要性。盡管受案范圍在檢察公益訴訟創(chuàng)立之初就由法律進(jìn)行規(guī)范，但法律設(shè)定的受案范圍存在體系不清晰、領(lǐng)域交叉、要素缺乏等問題。限定列舉式、概括列舉式與非成文法式三種受案范圍規(guī)范模式各有優(yōu)缺點(diǎn)。《檢察公益訴訟法（草案）》采取了限定列舉的規(guī)范模式，但受案范圍的規(guī)范要素仍需在理論層面予以厘清。為提升受案范圍規(guī)范的科學(xué)性，應(yīng)增設(shè)體系性、排除性和兜底性條款。即便最終立法機(jī)關(guān)仍采取限定列舉模式，但受案范圍規(guī)范依然要對(duì)受損公共利益類型及訴訟路徑的相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定，以便更準(zhǔn)確地框定公益司法保護(hù)的空間和手段。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟；受案范圍；限定列舉式；概括列舉式；非成文法式

目次 一、設(shè)定檢察公益訴訟受案范圍的必要性與科學(xué)性 二、受案范圍的規(guī)范模式比較 三、限定列舉式模式下檢察公益訴訟受案范圍的調(diào)適策略 結(jié)語

檢察公益訴訟是政治倡導(dǎo)、組織保障、授權(quán)支持下創(chuàng)生的司法制度，目前已由探索創(chuàng)生期逐步轉(zhuǎn)入制度穩(wěn)態(tài)期。立法是這一轉(zhuǎn)捩的關(guān)鍵，而受案范圍的合理確定是檢察公益訴訟制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的約束和保障?？茖W(xué)設(shè)定檢察公益訴訟受案范圍既是對(duì)司法力量有限現(xiàn)實(shí)的尊重，更是劃定司法權(quán)邊界、明確司法審查密度的重要約束。

一

設(shè)定檢察公益訴訟受案范圍的必要性與科學(xué)性

受案范圍在不同訴訟制度中的價(jià)值存在較大差異，其對(duì)檢察公益訴訟制度而言至關(guān)重要。作為三大訴訟架構(gòu)下衍生出的新型訴訟機(jī)制，檢察公益訴訟必須厘清其與其他訴訟類型的界限，但這種目別匯分的工作既缺乏統(tǒng)緒性的訴訟法理論又沒有系統(tǒng)性的檢察公益訴訟理論支撐。從現(xiàn)實(shí)來看，檢察公益訴訟受案范圍是在實(shí)踐探索、理論建構(gòu)與規(guī)范生產(chǎn)并行的格局中產(chǎn)生的。因此，受案范圍的框定也是檢察公益訴訟實(shí)踐、理論與規(guī)范逐步趨向穩(wěn)定的過程。此外，檢察公益訴訟總體目標(biāo)明確，但公益保護(hù)的目標(biāo)必須落實(shí)到適合司法保護(hù)的具體公益。只有明確限定了需要由司法保護(hù)的重要公益類型，檢察公益訴訟才能有理有利有節(jié)地穩(wěn)步發(fā)展。

（一）檢察公益訴訟受案范圍規(guī)范設(shè)定的必要性

2015年7月1日通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》與2017年6月修訂的《行政訴訟法》《民事訴訟法》都對(duì)檢察公益訴訟的受案范圍予以限定。尤其是“兩大訴訟法”均增加了食品藥品安全領(lǐng)域作為受案范圍，與生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域統(tǒng)稱為“四大重點(diǎn)領(lǐng)域”。隨著單行法授權(quán)，之后共有多部法律增設(shè)了“檢察公益訴訟條款”（即檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議或者提起公益訴訟的規(guī)定）。大陸法系的傳統(tǒng)傾向于賦予成文和制定的法律淵源更大的比重。制定單獨(dú)的檢察公益訴訟法可以將分散的規(guī)范予以系統(tǒng)整理，建立更明確、更體系化的制度運(yùn)行框架。但當(dāng)制定專門法律成為必然選擇時(shí)，《檢察公益訴訟法》應(yīng)該是包含大量具體的法律規(guī)則還是只涉及一般性內(nèi)容的法律規(guī)則？是只涉及訴訟程序的規(guī)范體系還是應(yīng)該包括全部辦案過程的規(guī)范體系？是只進(jìn)行授權(quán)的法律規(guī)則還是既有授權(quán)又有限權(quán)的法律規(guī)則？立法規(guī)范模式由立法精準(zhǔn)度、立法能力和立法成本等因素決定。由于受案范圍與檢察公益訴訟法的基本特性相關(guān)，可從前者窺見后者對(duì)上述問題的答案。

最高人民檢察院就受案范圍提出“4+10+N”的授權(quán)目標(biāo)。其中，“4”指“四大重點(diǎn)領(lǐng)域”，“10”是指“十大領(lǐng)域”，即單行法中設(shè)定的“公益訴訟條款”（包括檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條款）?！笆箢I(lǐng)域”中的部分領(lǐng)域是由法律直接授權(quán)，如英烈保護(hù)領(lǐng)域；有些領(lǐng)域是因有專門部門支撐而授權(quán)，如未成年人保護(hù)領(lǐng)域；有些領(lǐng)域是通過司法探索驗(yàn)證制度正當(dāng)性而授權(quán)，如個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域和文物與文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域。然而在十大領(lǐng)域之外的部分領(lǐng)域，雖然司法實(shí)踐一直在探索卻未能在立法層面予以明確，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，尤其是地理標(biāo)志保護(hù)領(lǐng)域；或者司法實(shí)踐有所探索，但卻未在修法時(shí)中創(chuàng)立“檢察公益訴訟條款”，例如2018年修改《老年人權(quán)益保障法》時(shí)未能像修改《婦女權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》一樣創(chuàng)設(shè)“檢察公益訴訟條款”。由單行法一部一部設(shè)立“檢察公益訴訟條款”的立法成本比較高。此成本不僅在于授權(quán)之前需檢察機(jī)關(guān)辦理相關(guān)案件進(jìn)行理性驗(yàn)證，還包括因立法體系分散和規(guī)則不清晰帶來的不確定性。隨著檢察公益訴訟制度受關(guān)注度與生命周期的變化，單行法創(chuàng)設(shè)“檢察公益訴訟條款”的內(nèi)在動(dòng)力與外部壓力必然會(huì)隨外部環(huán)境產(chǎn)生變化。因此，在檢察公益訴訟法中大致框定受案范圍，為未來制度發(fā)展預(yù)留一定空間會(huì)更有效率。

（二）檢察公益訴訟受案范圍規(guī)范設(shè)定的科學(xué)性

《民事訴訟法》中沒有專門的受案范圍表述，而《行政訴訟法》中有多款受案范圍的規(guī)定，即便司法實(shí)踐早已突破了《行政訴訟法》第十二條受案范圍規(guī)定的十一種行政行為類型。行政訴訟制度設(shè)定受案范圍的目的十分明確，在于劃定司法權(quán)邊界與明確司法審查密度，防止司法不當(dāng)干預(yù)行政，避免司法權(quán)的濫用?；谒痉α坑邢薜仍颍芏嘈姓?zhēng)議并不通過司法程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，而是通過非訴糾紛解決機(jī)制予以化解。然而，公共利益的維護(hù)與提倡是現(xiàn)代國(guó)家的積極任務(wù)。無論是立法、行政還是司法機(jī)關(guān)，只有追求公益才能使其行使的權(quán)力或者作出的行為具有正當(dāng)性與權(quán)威性。為了保障公正與民主，各國(guó)形成的共識(shí)是“由程序形成公益”才是擴(kuò)展國(guó)家統(tǒng)治形態(tài)理性、樹立社會(huì)正義觀念的普遍形式。行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟程序正屬于此類程序，都將公益作為“合法性”的重要標(biāo)尺之一，可惜又缺乏專門審查規(guī)則和程序。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)于公共利益與私人利益的邊界、公共利益是否應(yīng)予保護(hù)和如何保護(hù)產(chǎn)生分歧時(shí)，需要通過正式程序（包括行政程序與司法程序）予以判斷。因此，檢察公益訴訟必須以正式程序（包括訴前程序和訴訟程序）作為基本保障和最終歸依。在最終進(jìn)入正式程序前，自然需要先行劃定公益保護(hù)的范圍，明確權(quán)力之間的分工、權(quán)力與權(quán)利之間的界線。

有學(xué)者指出，立法上許多公益內(nèi)容主要來源于法院的判決。在執(zhí)政黨的倡導(dǎo)與司法實(shí)踐的探索下，我國(guó)檢察公益訴訟制度主要用于保護(hù)那些未被“三大實(shí)體法”“三大訴訟法”覆蓋的公共利益，在“檢察公益訴訟條款”正式確立之前先由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行探索。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)司法機(jī)關(guān)不再僅是法律爭(zhēng)議的“消防員”，更是國(guó)家治理的力量。尤其在公共利益代表問題上，行政機(jī)關(guān)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的多重角色，很容易造成“公地悲劇”和“反公地悲劇”。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)全面履行公共利益保護(hù)職責(zé)的監(jiān)督是國(guó)家長(zhǎng)治久安的保障之一。尤其是在爭(zhēng)議化解率等司法目標(biāo)擠壓下，司法機(jī)關(guān)存在通過程序擴(kuò)展或者形成“公共利益”進(jìn)行法律續(xù)造的可能性。作為一項(xiàng)基本訴訟機(jī)制，政治倡議可以提供制度保障卻不能提供司法需要的確定性和可預(yù)期性。雖然檢察權(quán)通常處于司法程序的中間環(huán)節(jié)，但檢察機(jī)關(guān)仍然有是否立案、是否制發(fā)檢察建議、是否起訴或者終結(jié)訴訟的裁量權(quán)。與此同時(shí)，審判權(quán)盡管處于相對(duì)保守的不告不理地位，但人民法院也有如何裁判或者適用何種裁判的裁量權(quán)。裁量空間意味著靈活性但也暗藏缺乏穩(wěn)定邊界的風(fēng)險(xiǎn)。司法權(quán)（檢察權(quán)、審判權(quán)）并非不需要限制和規(guī)范，既定的司法制度仍需定力與邊界。即便是對(duì)處于司法程序中間環(huán)節(jié)的沒有決定性處分權(quán)的檢察權(quán)也需進(jìn)行約束。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”的警示仍需銘記。檢察公益訴訟立法首先需要設(shè)定受案范圍，這是守護(hù)該項(xiàng)制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的最強(qiáng)約束和最終保障。受案范圍規(guī)范的科學(xué)性實(shí)則是設(shè)定必要性的前提。若不能科學(xué)地設(shè)定受案范圍，既會(huì)影響檢察公益訴訟制度功能的發(fā)揮，也會(huì)為官僚主義、形式主義留下太多懈怠或者逃逸的空間。檢察公益訴訟受案范圍規(guī)范的科學(xué)性不僅僅在于其自身規(guī)范的科學(xué)性，還取決于其與其他機(jī)制（如管轄、起訴條件、被告適格條件等）共同保障制度的良性銜接。概言之，只有科學(xué)劃定受案范圍方能在檢察公益訴訟中平衡好全面公益保護(hù)與司法資源有限性之間的矛盾，厘清司法權(quán)介入的寬度與深度。

二

受案范圍的規(guī)范模式比較

檢察公益訴訟制度在經(jīng)過了“頂層設(shè)計(jì)”“法律授權(quán)”“試點(diǎn)先行”“立法保障”“拓展公益訴訟案件范圍”“完善公益訴訟”“加強(qiáng)公益訴訟”七個(gè)階段的政治決策與司法探索之后，順利進(jìn)入專門立法階段。2025年10月27日，全國(guó)人大常委會(huì)公布了《檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》），并在10月28日至11月26日期間向全體公民征集《草案》的修改意見。據(jù)悉，立法機(jī)關(guān)最終收到的征求意見達(dá)14萬多條，超過同期其他公開征集意見草案收到意見數(shù)的35倍之巨?？梢?，公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)及時(shí)介入公益保護(hù)寄予厚望，并對(duì)授權(quán)更大的受案范圍有超高期待。從立法技術(shù)角度看，不同的規(guī)范模式對(duì)受案范圍的拓展性以及與相關(guān)機(jī)制的適配性的影響至為深遠(yuǎn)。因此有必要對(duì)不同受案范圍規(guī)范模式的特征進(jìn)行比較，據(jù)此探析現(xiàn)有模式下受案范圍的優(yōu)化方向與實(shí)踐應(yīng)對(duì)策略。

（一）限定列舉式

所謂限定列舉式受案范圍規(guī)范模式是指將“兩大訴訟法”或者單行法授權(quán)的受案領(lǐng)域進(jìn)行逐一羅列。《草案》第三條即對(duì)檢察公益訴訟受案范圍采取了限定列舉的方式，規(guī)定“人民法院、人民檢察院依法辦理以下領(lǐng)域的公益訴訟案件：（一）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)；（二）食品藥品安全：（三）國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)；（四）國(guó)有土地使用權(quán)出讓；（五）英雄烈士保護(hù)；（六）軍人權(quán)益保護(hù)；（七）未成年人保護(hù)；（八）安全生產(chǎn)；（九）個(gè)人信息保護(hù)；（十）反壟斷；（十一）反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙；（十二）婦女權(quán)益保障；（十三）無障礙環(huán)境建設(shè)；（十四）文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)；（十五）國(guó)防和軍事利益保護(hù)；（十六）法律規(guī)定的其他領(lǐng)域”。這樣的立法技術(shù)使已有的分散授權(quán)的受案范圍以更加直觀、具體的方式呈現(xiàn)出來，也顯示出立法機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)定受案范圍極度謹(jǐn)慎的態(tài)度?！恫莅浮返氖馨阜秶话ā?+10”立法已授權(quán)領(lǐng)域，并且按照授權(quán)時(shí)間順序排列，沒有進(jìn)行類型化歸納，也未能留下“等外等”的解釋空間，具有極度確定性。將來如需擴(kuò)大檢察公益訴訟的受案范圍，只能通過單行法律予以授權(quán)。

然而，限定列舉式的規(guī)范模式與單行法已有授權(quán)的內(nèi)容之間仍然存在一些矛盾之處。比如《民事訴訟法》第五十八條第二款沒有授權(quán)檢察機(jī)關(guān)辦理“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”與“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”領(lǐng)域的民事公益訴訟案件?！队⑿哿沂勘Ｗo(hù)法》《反壟斷法》 沒有授權(quán)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件。而《草案》通過限定列舉授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以辦理這些案件，即未在受案范圍內(nèi)區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟的辦案路徑。檢察公益訴訟在傳統(tǒng)的公益保護(hù)手段存在先天不足或者后天缺位時(shí)才在履職范圍內(nèi)介入相關(guān)公益保護(hù)。因此，檢察公益訴訟的受案范圍需要與公共利益類型、訴訟路徑匹配好才能發(fā)揮補(bǔ)充或者兜底保護(hù)的作用?！恫莅浮返谌龡l規(guī)定的受案范圍除了未界定公共利益類型，也未明確受案領(lǐng)域與訴訟類型的對(duì)應(yīng)性之外，還與檢察公益訴訟的其他機(jī)制不匹配。比如《草案》第三條第十五項(xiàng)明確了國(guó)防和軍事利益保護(hù)是檢察公益訴訟的受案范圍。早在2018年，中央軍委就將“探索建立軍事檢察公益訴訟制度”列為軍事政策制度改革的重要任務(wù)。2020年最高人民檢察院與中央軍委政法委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見》。2022年中央軍委政法委印發(fā)《關(guān)于軍事檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的通知》，對(duì)軍事檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的總體要求、工作內(nèi)容、工作程序、工作機(jī)制、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出明確和規(guī)范。2021年頒布的《軍人地位和權(quán)益保障法》 也規(guī)定了公益訴訟條款，但同年修訂的《軍事設(shè)施保護(hù)法》卻沒有設(shè)定類似條款?？梢姴⒎撬械膰?guó)防與軍事領(lǐng)域都可以辦理公益訴訟案件。但是軍地檢察機(jī)關(guān)還是辦理了一系列軍事設(shè)施保護(hù)類公益訴訟案件。由此引發(fā)了關(guān)于單行法授權(quán)的科學(xué)性的質(zhì)疑。在司法實(shí)踐中，可以將“國(guó)防與軍事利益保護(hù)領(lǐng)域”歸納為兩類公益訴訟案件：一類是軍隊(duì)管轄范圍內(nèi)的案件；另一類是軍地互涉的案件。若要確保專門法中受案范圍規(guī)范的科學(xué)性，《草案》至少應(yīng)列明軍事檢察院、地方檢察院的管轄規(guī)則，并與受案范圍對(duì)應(yīng)起來。

（二）概括列舉式

在民眾訴訟或者集體訴訟（或者大規(guī)模集體行動(dòng)的和解機(jī)制）方面，大部分國(guó)家和地區(qū)采取基礎(chǔ)法列舉式、單行法授權(quán)的集中列舉與概括兜底相結(jié)合方式來確定受案范圍。比如意大利采取的民眾訴訟與集體訴訟并行的立法模式。民眾訴訟主要集中于選舉與地方自治、行政合法性以及行政效率（不作為的監(jiān)督）方面，可以被視作一種“公法利益的代位維護(hù)”且多采取授權(quán)或代位形式。如《地方公共實(shí)體組織制度法律統(tǒng)一文本》（TUEL）第九條明確規(guī)定“任何具有選舉權(quán)的選民，均可在司法程序中行使原本屬于市政府和省政府的訴權(quán)，包括提起訴訟和救濟(jì)請(qǐng)求”；但法官應(yīng)當(dāng)考慮被告方實(shí)際可支配的工具性資源、財(cái)政資源以及人力資源。而“原本屬于市政府和省政府的訴權(quán)”，主要指涉及公共財(cái)產(chǎn)、公共資源及明確公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利的民事訴權(quán)，而不涵蓋政策性或高度裁量性的行政行為，但不包括政策選擇、行政裁量和不產(chǎn)生具體法律權(quán)利和義務(wù)的“純粹象征性行為”。而在環(huán)境損害、消費(fèi)法典、勞動(dòng)領(lǐng)域則采取的是集體訴訟模式（包括代表人訴訟），即行業(yè)委員會(huì)（如工會(huì)等）或者協(xié)會(huì)（如手工與農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)等）可以代表權(quán)益受到侵犯的勞動(dòng)者進(jìn)行訴訟。作為具有文化象征意義與法律政策選擇的重大結(jié)果，《法國(guó)民法典》《德國(guó)民法典》《意大利民法典》都把消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入集體訴訟的調(diào)整范圍。如《意大利消費(fèi)法典》第一百五十三條明確提出“消費(fèi)者權(quán)利可以歸為三個(gè)不同的類別”，其中第三類就是消費(fèi)者群體享有的權(quán)利，如“知情權(quán)、受教育權(quán)和結(jié)社權(quán)”。意大利法學(xué)界對(duì)在訴訟活動(dòng)中“超個(gè)人利益”能否為集體代表一事長(zhǎng)期存在分歧（超個(gè)人集體的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)），所以在《消費(fèi)法典》規(guī)定的集體訴訟中的代表性訴訟中，特意采納了如下表述：“消費(fèi)者集體利益指因違反附件2第七項(xiàng)所列規(guī)定，已經(jīng)遭受或者可能遭受損害的一定數(shù)量消費(fèi)者的利益?！睆谋举|(zhì)上將集體利益這種超個(gè)人利益還原為可化約的若干個(gè)人利益的集和，而非一種獨(dú)立的、新型的、抽象的“擴(kuò)散性公共利益”，從而回避了這個(gè)分歧。再比如《葡萄牙行政法院程序法典》第九十八條、第九十九條分別規(guī)定了民眾訴訟與集體訴訟（大規(guī)模訴訟）。另外，葡萄牙的《消費(fèi)者保護(hù)法》《行政與稅務(wù)程序章程》等法律中也有大規(guī)模訴訟條款，涉及領(lǐng)域包括公共合同、城市化與建筑法律制度、行政保護(hù)法律體系、行政文件獲取和環(huán)境信息獲取等。而我國(guó)澳門地區(qū)《行政訴訟法》 第三十六條“民眾訴訟條款”規(guī)定的受案范圍包括公共衛(wèi)生、住屋、教育、文化財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、地區(qū)整治、生活質(zhì)量及任何屬公產(chǎn)之財(cái)產(chǎn)等基本利益，也屬于列舉加兜底的方式。1985年巴西《公共民事訴訟法》第一條除了規(guī)定環(huán)境、消費(fèi)者、“具有藝術(shù)、審美、歷史或旅游價(jià)值的資產(chǎn)和權(quán)利”、風(fēng)景名勝、經(jīng)濟(jì)秩序、城市秩序之外，還規(guī)定了兜底條款，即“任何其他擴(kuò)散式的或集體性的利益”。荷蘭集體訴訟的適用范圍不限于特定領(lǐng)域，但在實(shí)踐中主要集中于證券投資者保護(hù)、金融消費(fèi)者保護(hù)、產(chǎn)品責(zé)任、破產(chǎn)等領(lǐng)域。荷蘭在2005年頒布“ 集體和解法案”（ The 2005 Collective Settlement of Mass Damage Act）。該法適用于因同一事件或類似事件受有損害而具有共同利益之人，得由非營(yíng)利組織代表與侵權(quán)行為人擬定和解協(xié)議，并由擬具和解協(xié)議之形式當(dāng)事人共同向法院提出申請(qǐng)，確認(rèn)該和解協(xié)議之效力及于所有依協(xié)議內(nèi)容有權(quán)受償之人（實(shí)質(zhì)當(dāng)事人）。不同于提起訴訟，該規(guī)定以訴前的和解方式獲得賠償。2020年生效的WAMCA（Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie）法則補(bǔ)充允許代表組織直接提起集體訴訟要求賠償。近年來，部分代表組織已嘗試依據(jù)WAMCA提起數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)的集體訴訟，但WAMCA的opt-out機(jī)制與歐盟個(gè)人信息保護(hù)法（GDPR）第八十條的規(guī)定之間存在沖突，相關(guān)案件均未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理階段，荷蘭法院已向歐盟法院提交初步裁決請(qǐng)求以明確該問題。而在歐盟范圍內(nèi)，荷蘭的集體訴訟制度屬于比較系統(tǒng)、先進(jìn)的。

這里需要特別指出的是，意大利、西班牙、葡萄牙都屬于中世紀(jì)東羅馬帝國(guó)控制區(qū)域，這些國(guó)家的法律繼承了羅馬法中的公益（民眾）訴訟機(jī)制；這些國(guó)家曾經(jīng)殖民的地區(qū)也大多設(shè)計(jì)了檢察官介入公益訴訟的機(jī)制。比如《葡萄牙行政法院程序法典》第十一條明確規(guī)定，“在行政法院，根據(jù)《民事訴訟法典》規(guī)定，必須任命法律代表，公共實(shí)體可在所有訴訟中由律師、法學(xué)畢業(yè)生或具有法律支持功能的律師代理，但不影響檢察官辦公室代表國(guó)家的可能性”。第八十五條和第九條第二款規(guī)定，檢察官可以就部分案件作出實(shí)質(zhì)裁決。這部分案件需要涉及到維護(hù)公民的基本權(quán)利、特別相關(guān)的公共利益，或者依法律規(guī)定任何個(gè)人以及捍衛(wèi)相關(guān)利益的協(xié)會(huì)和基金會(huì)均可以提起訴訟以捍衛(wèi)的憲法保護(hù)價(jià)值和資產(chǎn)（如公共衛(wèi)生、環(huán)境、城市規(guī)劃、空間規(guī)劃、生活質(zhì)量、文化遺產(chǎn)及國(guó)家、自治區(qū)和地方當(dāng)局資產(chǎn)），檢察官也可以進(jìn)行干預(yù)并提起預(yù)防性訴訟。葡萄牙1995年頒布的《民眾參與訴訟程序法》第十六條規(guī)定“在民眾訴訟中，檢察院享有法律賦予的合法的訴訟代表資格和積極的干預(yù)權(quán)，可以在原告訴訟、和解或損害所涉利益的行為取代原告”。巴西《公共民事訴訟法》和我國(guó)澳門行政訴訟法典都有檢察官介入或者提起公益訴訟的條款。綜上，這些國(guó)家和地區(qū)的民眾訴訟或者集體訴訟既在基本訴訟法典予以單獨(dú)規(guī)定，又在消費(fèi)法、環(huán)境保護(hù)法、地方組織法等單行法或者像“集體行動(dòng)法案”等特別法中進(jìn)行授權(quán)并進(jìn)行兜底性規(guī)定。

（三）非成文法化

對(duì)主張“法官造法”的普通法系國(guó)家而言，限定司法權(quán)行使的范圍并非慣常作法。印度的公益訴訟 （Public Interest Litigation，以下簡(jiǎn)稱PIL）既是基于普通法傳統(tǒng)借助司法能動(dòng)主義創(chuàng)生的訴訟機(jī)制，也是樹立司法權(quán)威、推動(dòng)社會(huì)正義和監(jiān)督政府行為的法治機(jī)制。在特定的政治背景與亟需重新獲得民眾支持需求的目標(biāo)指引下，印度法官主張公民提起的PIL是由《印度憲法》第三十二條直接授權(quán)的訴訟類型。印度憲法第十二條對(duì)“國(guó)家”一詞的解釋位于“基本權(quán)利”部分，明確“國(guó)家”承擔(dān)尊重和保障基本權(quán)利這一憲法義務(wù)。公眾則可以依據(jù)憲法授權(quán)起訴“國(guó)家”。印度最高法院法官還對(duì)《印度憲法》第二十一條關(guān)于生命與人身自由權(quán)進(jìn)行了廣義解釋，將健康、環(huán)境、公平審判等利益包含在可以尋求救濟(jì)的范圍之內(nèi)。印度最高法院簡(jiǎn)化公民向法院提起公益訴訟的程序，讓貧窮、無助、殘疾或社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低下的民眾僅以書信就可以提出訴訟，并規(guī)定了由法院任命社會(huì)活動(dòng)人士（包括教師、研究人員、記者、政府和司法官員等專業(yè)人士）作為專員（court commissioners）幫忙原告調(diào)查事實(shí)等舉措，快速提高了PIL在民眾心目中的地位。但是，印度PIL的受案范圍并不固定，通常與政治改革緊密關(guān)聯(lián)。比如在1979年—1980年的社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，憲法法院通過辦理Hussainara Khatoon案（1979）推動(dòng)監(jiān)獄改革，釋放了被長(zhǎng)期羈押的未審判囚犯；通過辦理Mumbai Kamgar Sabha案（1976）支持工會(huì)權(quán)利，限制雇主隨意解雇工人。在20世紀(jì)80至90年代的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中，通過Asiad Workers案（1982）要求政府保障建筑工人的基本工資和福利；通過Rural Litigation案（1985）限制喜馬拉雅山區(qū)的非法采礦，確立“可持續(xù)發(fā)展”原則；通過Vishaka & Others v. State of Rajasthan案（1997）制定防治職場(chǎng)性騷擾法律；通過Independent Thought v. Union of India（2017）案提高了印度婦女的法定結(jié)婚年齡。

盡管PIL在促進(jìn)人權(quán)、環(huán)境保護(hù)和行政問責(zé)方面取得顯著成就，但PIL的非成文法化引發(fā)了很多問題。非成文法化的先例與穩(wěn)定的法律不同，法官會(huì)持續(xù)不斷地尋找與先例價(jià)值相同的案件，以強(qiáng)化先例的效力；但也可以在政治目的的引導(dǎo)下推翻先例，引發(fā)超預(yù)期的制度波動(dòng)。在一些較為極端的實(shí)踐中，法院的政治目的十分明顯。但司法過度介入社會(huì)資源分配容易逾越司法權(quán)邊界，干擾行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作。事實(shí)上，PIL的訴訟策略并不能真正促使政府重新分配財(cái)富或?qū)嵸|(zhì)性推動(dòng)相關(guān)改革。PIL多集中于解決城市中產(chǎn)階級(jí)關(guān)心的問題（如環(huán)境、腐敗、動(dòng)物權(quán)利），而農(nóng)村貧困、土地權(quán)利、種姓歧視等深層結(jié)構(gòu)性問題較少獲得同等關(guān)注。有研究表明PIL通常屬于宣示型訴訟或者僅取得“紙上勝利”，并不能真正實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)或者恢復(fù)。此外，提起PIL的申請(qǐng)人通常無需承擔(dān)敗訴成本，即使敗訴也不受懲罰，這助長(zhǎng)了輕率起訴，使本就極其稀缺的司法資源承受巨大壓力。由司法辦案保護(hù)的公共利益也容易出現(xiàn)瑣碎化或者重復(fù)性的問題，浪費(fèi)司法資源，損害司法權(quán)威。印度PIL的發(fā)展歷程提醒我們：司法機(jī)關(guān)承擔(dān)過重的社會(huì)改革任務(wù)并不符合成本效益原則，也極易出現(xiàn)司法越權(quán)的情況。

域外國(guó)家對(duì)公民訴訟（PIL）、民眾訴訟以集體訴訟的受案范圍授權(quán)有兩大共性：一是都將環(huán)境、消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)秩序、城市秩序、文化保護(hù)與公共財(cái)產(chǎn)（公共合同）、證劵金融、產(chǎn)品質(zhì)量、虛假?gòu)V告等納入范圍；二是明確規(guī)定保護(hù)的是分散性社會(huì)利益與集體利益，并賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、商會(huì)、環(huán)境保護(hù)等協(xié)會(huì)以及行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)。這里需要明確的是西方國(guó)家的集體利益與我國(guó)集體利益的內(nèi)涵不同，前者主要指一定數(shù)量的個(gè)體利益，這部分個(gè)體利益的總和可能是非化約式的利益總和也可能是化約式的利益（提取公因式的部分利益）；可能是同質(zhì)也可能是異質(zhì)的集體利益；還可能是種屬類的集體利益。而后者主要指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。

綜上，三種受案范圍的規(guī)范模式各有特點(diǎn)。作為具有明顯成文法系特征的社會(huì)主義法治國(guó)家，我國(guó)檢察公益訴訟的受案范圍可以由單行法授權(quán)，也可以在訴訟法典或者專門法中予以明確。單獨(dú)列舉與概括式列舉方式若共同存在，可更好地互補(bǔ)。

三

限定列舉式模式下檢察公益訴訟受案范圍的調(diào)適策略

立法是一項(xiàng)制度從創(chuàng)生期進(jìn)入穩(wěn)態(tài)期的重要標(biāo)志。然而，從檢察公益訴訟乃至整個(gè)社會(huì)主義公益法治的角度看，立法只是規(guī)范完善的重要節(jié)點(diǎn)而非絕對(duì)終點(diǎn)。檢察公益訴訟立法目前選擇的受案范圍規(guī)范模式是經(jīng)多方審慎思考和深入溝通后的結(jié)果，但從檢察公益訴訟的整體完善角度看，與受案范圍相關(guān)的規(guī)范問題不可能通過立法一勞永逸地解決。為此，有必要在規(guī)則設(shè)計(jì)上進(jìn)行理論思考和規(guī)范完善。

（一）受案范圍應(yīng)增加體系性規(guī)則

要實(shí)現(xiàn)受案范圍規(guī)范的科學(xué)性，首先需要實(shí)現(xiàn)規(guī)范的確定性。最高人民檢察院提出的“4+10+N”的受案范圍引發(fā)了對(duì)“N”具體所指的好奇與擔(dān)憂?！恫莅浮返谌龡l除列舉了十五個(gè)領(lǐng)域之外，還在第十六項(xiàng)規(guī)定“法律規(guī)定的其他領(lǐng)域”作為兜底條款，為今后擴(kuò)充受案范圍預(yù)留了空間。這種限定式列舉的受案范圍規(guī)范模式對(duì)于限制司法機(jī)關(guān)過度能動(dòng)的空間具有一定合理性。立法者無法有效地預(yù)見所有可能適用到該法的特殊情況，這使得立法授權(quán)只能是一般性授權(quán)，不可能窮盡所有可能的領(lǐng)域，因此需要明確受案范圍的核心要素。普通行政訴訟的受案范圍由“行為+人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受損”構(gòu)成。參照《行政訴訟法》第二十五條第四款關(guān)于檢察公益訴訟受案范圍的規(guī)范結(jié)構(gòu)，“受案領(lǐng)域+國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益（以下簡(jiǎn)稱“兩益”）受損+傳統(tǒng)保護(hù)機(jī)制失靈”應(yīng)作為受案范圍的核心要素。在民事公益訴訟受案范圍中，傳統(tǒng)保護(hù)機(jī)制失靈不僅指行政保護(hù)機(jī)制失靈，也包括在檢察機(jī)關(guān)不作為的前提下，其他組織方能介入。所以，檢察公益訴訟受案范圍的規(guī)范結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括受損公共利益類型、受案領(lǐng)域與訴訟類型三個(gè)要素，如此方能讓《草案》第三條的受案范圍更具體系性。根據(jù)《憲法》 與《民法典》 的規(guī)定，國(guó)家所有的資源包括國(guó)有資源、國(guó)家財(cái)產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)。國(guó)有資源包括礦藏、水流、海域、灘涂、無居民海島以及森林、山嶺、草原、荒地、野生動(dòng)植物資源、無線電頻譜資源。這些國(guó)家所有的資源、財(cái)產(chǎn)與企業(yè)，主要由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，而國(guó)防與軍事方面的國(guó)家利益主要由軍隊(duì)代表?！稇椃ā返谑鍡l維護(hù)的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”、第二十八條維護(hù)的“社會(huì)秩序”、第四十條維護(hù)的“國(guó)家安全”以及第五十四條維護(hù)的“祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益”都屬于國(guó)家利益。德國(guó)學(xué)者洛倫茨指出“國(guó)家”代表國(guó)家人格、國(guó)家獨(dú)立與國(guó)家榮光。英雄烈士事跡和精神（包括英烈榮譽(yù)、名譽(yù)）事關(guān)中華民族的共同歷史記憶和社會(huì)主義核心價(jià)值觀，屬于普遍價(jià)值，也屬于“客觀公益”。所謂客觀公益是指依靠國(guó)家權(quán)力或者公權(quán)力以合目的性考量就能達(dá)成或者滿足的公共利益。檢察機(jī)關(guān)在英雄烈士保護(hù)、反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙領(lǐng)域中的辦案正是維護(hù)了此種客觀公益。國(guó)家利益雖由全民享有，但并非完全處于社會(huì)之中由全民所控制，而是由一種全然超脫于一切社會(huì)利益的力量所代表。政府及相關(guān)主管部門因兼具市場(chǎng)主體與行政監(jiān)管者的雙重身份，常常被詬病因部門利益或者領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志而未能充分代表全民行使權(quán)力。政府可能誤解共同體的利益，也可能在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)犯下嚴(yán)重錯(cuò)誤，甚至可能把國(guó)家之船引向毀滅和災(zāi)難。因此，將行政機(jī)關(guān)的意愿、權(quán)宜之計(jì)和行為視為公共利益的自動(dòng)表達(dá)而不考慮社會(huì)受到損害的后果，也存在不合理之處。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行的監(jiān)督或者代表分散性社會(huì)公共利益主張保護(hù)是一種預(yù)防機(jī)制也是一種糾錯(cuò)機(jī)制。目前已由法律授權(quán)的檢察公益訴訟受案領(lǐng)域都可以歸為“國(guó)家利益”與分散性“社會(huì)（公共）利益”中（見下表）。

現(xiàn)有辦案范圍授權(quán)涉及的公益類型和受案領(lǐng)域

我國(guó)目前尚未明確授權(quán)檢察公益訴訟保護(hù)集體利益。然而，檢察機(jī)關(guān)已“借道”生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域辦理農(nóng)村環(huán)境污染、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、假劣農(nóng)藥消費(fèi)類的公益訴訟案件。《憲法》第八條、第十條、第十二條與第十七條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)、集體土地、集體財(cái)產(chǎn)、集體企業(yè)屬于集體利益?！稇椃ā分械募w利益與農(nóng)村有緊密關(guān)聯(lián)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)最基礎(chǔ)的構(gòu)成是以戶為單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，成員身份由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過成員大會(huì)予以確認(rèn)。因此，集體利益是基于共有和共享的個(gè)人利益與他人利益的混合。在《憲法》規(guī)定的集體利益和國(guó)家利益中，土地、林地等自然資源的利益內(nèi)容具有重合性。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第五條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行的職能包括：發(fā)包農(nóng)村土地；辦理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、使用事項(xiàng)等；分配、使用集體收益；分配、使用集體土地被征收征用的土地補(bǔ)償費(fèi)；使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或者通過出讓、出租等方式交由單位、個(gè)人使用；組織開展集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理；決定集體出資的企業(yè)所有權(quán)變動(dòng)；以及為集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)的內(nèi)容：如為成員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供技術(shù)、信息等服務(wù)；合理開發(fā)利用和保護(hù)耕地、林地、草地等土地資源并進(jìn)行監(jiān)督等。鑒于《刑事訴訟法》第一百零一條已經(jīng)將刑事司法程序中集體財(cái)產(chǎn)受損時(shí)的訴權(quán)授予檢察機(jī)關(guān)，加之為了保障行刑一體化與反向銜接的順暢，檢察公益訴訟宜將集體利益納入受案范圍，但需要結(jié)合法律法規(guī)規(guī)章和普通民眾對(duì)此類利益的通識(shí)性、客觀性加以判斷。

相對(duì)集體利益而言，特殊利益很難在數(shù)量上占優(yōu)并獲得廣泛認(rèn)同，因而法律法規(guī)規(guī)章將其視為客觀利益，并由法律授權(quán)特定機(jī)關(guān)予以保護(hù)。我國(guó)憲法規(guī)定的特定群體權(quán)益有老年人、婦女、兒童和殘疾人，如《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第五十六條與《婦女權(quán)益保障法》第七十七條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中婦女權(quán)益均規(guī)定了特別保護(hù)條款。集體經(jīng)濟(jì)組織有自身利益、集體利益還有成員利益，因而也會(huì)出現(xiàn)代表國(guó)家時(shí)的背離。尤其是當(dāng)《村民委員會(huì)自治法》規(guī)定的村民會(huì)議決策方式是少數(shù)服從多數(shù)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生對(duì)少數(shù)人不公平的決議。此決議并不代表公共利益，也不能稱為公共利益。正如盧梭所言，此時(shí)的集體利益僅僅是“個(gè)別意志的總和”。所以，特定群體權(quán)益屬于個(gè)別意志總和中的特殊利益。這些特殊利益既可能是少數(shù)人的利益，也可能是多數(shù)人或者絕大多數(shù)人的利益乃至是不確定人的利益。因此，僅有《無障礙環(huán)境建設(shè)法》第六十三條授權(quán)保護(hù)老年人和殘疾人權(quán)益的受案范圍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)槔夏耆藱?quán)益保障并非只有無障礙環(huán)境建設(shè)問題，還涉及老年人福利等一系列問題。在農(nóng)村集體組織中，老年人、殘疾人、貧困群體的利益也容易被侵害。受案范圍若以群體權(quán)益作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行列舉會(huì)更加科學(xué)。

綜上，檢察公益訴訟法作為特殊法與基礎(chǔ)法，需要將公益保護(hù)類型與受案領(lǐng)域?qū)?yīng)起來，以體系化的方式歸納受案領(lǐng)域，突出受案范圍的規(guī)范要素，否則將難以滿足檢察公益訴訟制度繼續(xù)發(fā)展的需要。

（二）受案范圍規(guī)范應(yīng)增加排除性規(guī)則

2017年修改《行政訴訟法》時(shí)明確將“資源保護(hù)”“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”納入行政公益訴訟受案范圍，對(duì)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使訴權(quán)或者進(jìn)行訴前監(jiān)督予以授權(quán)。經(jīng)檢察公益訴訟的兩年試點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)將試點(diǎn)時(shí)期授權(quán)的“國(guó)有資產(chǎn)”變?yōu)椤皣?guó)有財(cái)產(chǎn)”領(lǐng)域。國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)類檢察公益訴訟案件除了保護(hù)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)之外，還保護(hù)行政事業(yè)性、稅收類、費(fèi)用類、財(cái)政補(bǔ)貼類、社會(huì)保障類等國(guó)有財(cái)產(chǎn)。但是，像醫(yī)保基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金這類由政府資金、企業(yè)資金與個(gè)人財(cái)產(chǎn)共同構(gòu)成的基金，并不屬于典型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。 《刑法》第九十一條規(guī)定，公共財(cái)產(chǎn)包括國(guó)有財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)、用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)。而在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)，以公共財(cái)產(chǎn)論。醫(yī)保基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等屬于專項(xiàng)基金，不屬于典型的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。最高人民檢察院于2025年7月7日發(fā)布了《加強(qiáng)醫(yī)療保障基金監(jiān)管領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案工作的通知》，要求各地圍繞該領(lǐng)域存在的較為普遍、突出的違法違規(guī)行為，導(dǎo)致基金流失的公益損害問題，集中開展公益訴訟辦案活動(dòng)。《草案》通過之后，應(yīng)對(duì)“專項(xiàng)基金”是否納入或者排除出受案范圍予以明示。此外，公共衛(wèi)生安全、虛假宣傳并不屬于食品藥品安全領(lǐng)域，鐵路安全、校園安全、防洪安全、用電安全、民用燃?xì)獍踩⒉粚儆诘湫桶踩a(chǎn)領(lǐng)域的案件，也應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定。

截至2025年7月，共有30個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)加強(qiáng)檢察公益訴訟的決定。大部分“決定”擴(kuò)大了地方檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的受案范圍。比如授權(quán)地方檢察機(jī)關(guān)可以辦理進(jìn)出口商品質(zhì)量安全、互聯(lián)網(wǎng)侵害公益、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援、大數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)侵害、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、旅游消費(fèi)、老年人權(quán)益保護(hù)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共衛(wèi)生（公共健康）、公共安全、鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟案件。這些在地方立法層面擴(kuò)大的受案范圍除了影響我國(guó)行政權(quán)與司法權(quán)的統(tǒng)一，還會(huì)使個(gè)案辦理受到諸多制度阻礙，也會(huì)減損司法保護(hù)公共利益的功效。由于檢察一體化，檢察公益訴訟立案機(jī)關(guān)、制發(fā)檢察建議機(jī)關(guān)和提起訴訟的機(jī)關(guān)之間的地域管轄權(quán)并不統(tǒng)一，加之在跨區(qū)域情況下法檢之間的管轄權(quán)也可能無法對(duì)應(yīng)，最終必然會(huì)影響法檢“公益司法保護(hù)”義務(wù)的順暢履行?？紤]到地方授權(quán)與司法辦案的現(xiàn)狀，《草案》應(yīng)對(duì)未明確列舉的受案領(lǐng)域予以明確排除。

（三）受案范圍應(yīng)與訴訟類型大致對(duì)應(yīng)

已授權(quán)的帶有“檢察公益訴訟條款”的法律中，對(duì)于檢察公益訴訟所保護(hù)的“公共利益”的表述并不統(tǒng)一。立法機(jī)關(guān)似乎暗含著對(duì)“社會(huì)公共利益”或“眾多個(gè)人權(quán)益”的保護(hù)只能提起民事公益訴訟而不能提起行政公益訴訟的立場(chǎng)。我國(guó)檢察公益訴訟條款尚未明確、系統(tǒng)地將受損公共利益類型與受案領(lǐng)域、訴訟類型進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)，不能從已有的法律授權(quán)中推導(dǎo)出三者的匹配度。但是，從制度定位的理論層面分析，在國(guó)家利益受損領(lǐng)域，應(yīng)優(yōu)先辦理行政公益訴訟案件，并且原則上排除民事公益訴訟案件，除非行政機(jī)關(guān)明確拒絕履職、行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪或者缺乏直接的行政主管部門。然而實(shí)際情況并非如此。以《英雄烈士保護(hù)法》與《反壟斷法》為例，兩部法律都授權(quán)檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件。但2018年5月2日最高人民檢察院原民事行政檢察廳印發(fā)《關(guān)于貫徹 <中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法> 捍衛(wèi)英雄烈士榮譽(yù)與尊嚴(yán)的通知》，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)“要注意督促負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門和行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)”，對(duì)于屬于國(guó)有文物的英雄烈士紀(jì)念設(shè)施，符合起訴條件的“可以提起行政公益訴訟”。在此期間檢察機(jī)關(guān)辦理的實(shí)則是烈士陵園等紅色文物的環(huán)境行政公益訴訟案件，而非國(guó)家榮譽(yù)保護(hù)案件。在《刑法修正案（十一）》頒布后，檢察機(jī)關(guān)反而借助辦理涉嫌侵害英雄烈士名譽(yù)、榮譽(yù)罪的案件之便利辦理了大量侵害英烈榮譽(yù)的民事公益訴訟案件。此時(shí)的民事公益訴訟案件是針對(duì)借助網(wǎng)絡(luò)損害英雄烈士名譽(yù)、榮譽(yù)的案件，屬于網(wǎng)絡(luò)公益訴訟案件。直接辦理民事公益訴訟案件，不受行政管轄權(quán)的限制，可以由烈士事跡發(fā)生地、烈士生前的戶籍地、居住地或者犧牲地的檢察機(jī)關(guān)管轄，而且多是刑事附帶民事公益訴訟案件或者單獨(dú)辦理刑事案件之后另行提起的民事公益訴訟案件。此時(shí)，針對(duì)祖國(guó)榮譽(yù)包括烈士榮譽(yù)的保護(hù)，采取的仍然是公法手段，即刑事加民事公益訴訟手段。在2022年《反壟斷法》修改之前，我國(guó)的反壟斷執(zhí)法體制主要借鑒歐洲，特別是德國(guó)的行政執(zhí)法體制。但2022年修法時(shí)增加了對(duì)美國(guó)反壟斷法的借鑒，試圖用刑事手段來打擊反壟斷，但我國(guó)《刑法》并沒有設(shè)立相應(yīng)的反壟斷罪名。因此，檢察機(jī)關(guān)既無權(quán)對(duì)行政壟斷進(jìn)行監(jiān)督，也從未單獨(dú)提起過該領(lǐng)域的民事公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)聲稱已辦理的所謂“反壟斷民事公益訴訟案件”多屬于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類民事公益訴訟案件，并不屬于典型的反壟斷民事公益訴訟案件?？梢?，在我國(guó)暫無反壟斷刑事罪名的情況下，反壟斷領(lǐng)域應(yīng)以辦理行政公益訴訟案件為主，重點(diǎn)監(jiān)督行政壟斷。

再比如《文物保護(hù)法》第九十九條規(guī)定“因違反本法規(guī)定造成文物嚴(yán)重?fù)p害或者存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)，致使社會(huì)公共利益受到侵害的”，人民檢察院可以提起公益訴訟。該法主要保護(hù)國(guó)家所有的文物，因此文物保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)該優(yōu)先辦理行政公益訴訟案件，重點(diǎn)保護(hù)的是國(guó)家利益。除非涉及文物產(chǎn)權(quán)多元，檢察機(jī)關(guān)可以在辦理行政公益訴訟案件時(shí)一并辦理民事公益訴訟案件，以發(fā)揮替代性執(zhí)法功能。這種情形也經(jīng)常出現(xiàn)在行政監(jiān)管能力滯后的新興領(lǐng)域。《個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條限定對(duì)“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的”可以提起訴訟。從條文上看，立法機(jī)關(guān)是希望檢察機(jī)關(guān)主要辦理針對(duì)個(gè)人信息處理者的民事公益訴訟案件。然而，司法實(shí)踐早已突破第七十條授權(quán)時(shí)對(duì)“個(gè)人信息處理者”范圍的限定，還針對(duì)履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的行政部門制發(fā)檢察建議或者提起行政公益訴訟。從辦案數(shù)據(jù)來看，檢察機(jī)關(guān)辦理的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟案件較多。原因在于這類案件的辦理需要較強(qiáng)的調(diào)查權(quán)，且我國(guó)在刑事領(lǐng)域有涉及個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)罪名。在刑事偵查手段的幫助下，檢察機(jī)關(guān)辦理附帶民事公益訴訟案件或者另行辦理民事公益訴訟案件都有一定的便捷度。但是，檢察機(jī)關(guān)并非將所有侵犯公民個(gè)人信息罪的刑事案件都一并或者另行辦理民事公益訴訟案件。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在2021年11月《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施之后至2023年4月30日期間，檢察機(jī)關(guān)辦理了侵犯?jìng)€(gè)人信息犯罪的案件8823件，其中附帶提起民事公益訴訟的案件占比僅為15.72%。而在此期間，檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟起訴案件只有2件，訴前程序案件量較多。因此，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)的行政公益訴訟類型是否已經(jīng)被排除出受案范圍，需要立法予以明示。

在社會(huì)公共利益受損領(lǐng)域，存在辦理行政公益訴訟（或者行政公益訴訟訴前程序）時(shí)附帶或者一并辦理民事公益訴訟案件的空間，尤其是在存在嚴(yán)格行政監(jiān)管的生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域，一旦公益受損，除了直接侵權(quán)人之外通常還存在行政監(jiān)管漏洞。雖然行政公益訴訟與檢察民事公益訴訟在受案范圍、訴訟順序、訴權(quán)性質(zhì)、訴訟標(biāo)的、證明責(zé)任等方面存在一定的差異。但公益保護(hù)是二者共同的初衷和依歸，因而存在協(xié)同辦案的可能性。作為全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案，“吉林省白山市檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”起到了很好的示范效應(yīng)，分別被最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布為指導(dǎo)（性）案例。再比如在國(guó)有土地出讓領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)收繳國(guó)有土地出讓金。若行政機(jī)關(guān)與開發(fā)商溝通不成，又超過非訴行政執(zhí)行期限，便只能向法院提起針對(duì)合同履行的民事訴訟。若民事判決后，執(zhí)行環(huán)節(jié)無法收回國(guó)有土地出讓金，檢察機(jī)關(guān)仍需運(yùn)用民事訴訟執(zhí)行監(jiān)督手段進(jìn)行落實(shí)。因此，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)開發(fā)商不繳納國(guó)有土地出讓合同中約定的國(guó)有土地出讓金提起行政公益訴訟附帶民事公益訴訟更為合理。然而實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通常把兩類案件分別辦理并分別計(jì)算案件數(shù)量，對(duì)此應(yīng)明確在社會(huì)公共利益保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)，可以將兩類訴訟程序予以合并審理，不宜拆分。我國(guó)雖然將生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域視為同一受案領(lǐng)域，但兩者的困境并不一致。環(huán)境權(quán)是由國(guó)家、集體、個(gè)人等主體一起共享的利益，利益主體分散。而國(guó)有資源的所有權(quán)屬于全民所有，由行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義代行管理。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)督重點(diǎn)并不相同。前者是由檢察機(jī)關(guān)代行訴權(quán)進(jìn)行直接保護(hù)，重點(diǎn)在于保護(hù)分散性的社會(huì)公共利益，適宜提起民事公益訴訟；后者是通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)間接實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，重點(diǎn)在于保護(hù)國(guó)有資源或財(cái)產(chǎn)，適宜提起行政公益訴訟。

結(jié)語

受案范圍的規(guī)范優(yōu)化不僅事關(guān)檢察公益訴訟立法的“寬度”，更可能影響其“深度”“精度”和“力度”。本文僅對(duì)受案范圍的核心要素須與公共利益類型及訴訟路徑對(duì)應(yīng)提出建議。在借鑒與反思域外經(jīng)驗(yàn)之后，可知《草案》第三條限縮檢察公益訴訟辦案領(lǐng)域有一定合理性，但仍需進(jìn)行體系化、類型化歸納。《草案》第三條受案范圍除了需增設(shè)否定性（排除性）規(guī)則之外，還可以增設(shè)兜底性條款。同時(shí)，還需要增加規(guī)定限制條件，比如將省級(jí)以上人民檢察院審批和向公眾公開作為“等外等”辦理的必備條件，即規(guī)定“在其他公益保護(hù)機(jī)制中未被保護(hù)或者無法保護(hù)而造成國(guó)家利益或分散性社會(huì)公共利益受損時(shí)，省級(jí)人民檢察院或者最高人民檢察院有權(quán)批準(zhǔn)在法定授權(quán)范圍之外辦理公益訴訟案件”。批準(zhǔn)辦理的檢察公益訴訟案件的辦案結(jié)果應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民檢察院的官網(wǎng)上予以公布，并接受全國(guó)人大及其常委會(huì)和全體人民的監(jiān)督。比如意大利《行政效率、公共服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)者的訴訟法令》第1條第2款規(guī)定，“關(guān)于該訴訟的提起，應(yīng)當(dāng)立即在被起訴的行政機(jī)關(guān)或特許經(jīng)營(yíng)者的官方網(wǎng)站上予以公布；同時(shí)，該訴訟還應(yīng)當(dāng)通報(bào)公共行政與創(chuàng)新部長(zhǎng)”。概而言之，無論最終《草案》的受案范圍規(guī)范如何審議通過，檢察公益訴訟受案范圍理論體系仍然需要進(jìn)一步明確與完善，以便讓實(shí)踐部門認(rèn)識(shí)到受案范圍與其他機(jī)制之間的關(guān)聯(lián)性，引導(dǎo)辦案機(jī)關(guān)從整體角度理解受案范圍規(guī)范的意義，實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟制度的自我約束。

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《法學(xué)論壇》2026年第2期目錄

【特別策劃·詐騙犯罪專題研究】

1.論利用計(jì)算機(jī)詐騙

劉明祥（5）

2.詐騙犯罪認(rèn)定的方法論

何榮功（20）

3.合同詐騙罪與詐騙罪的界分

陳少青（33）

【特別策劃·檢察公益訴訟單獨(dú)立法與高質(zhì)量發(fā)展】

4.檢察公益訴訟受案范圍的規(guī)范模式與調(diào)適策略

劉藝（47）

5.檢察公益訴訟案件范圍的現(xiàn)實(shí)困境與整體性調(diào)適

王春業(yè)（58）

6.民事公益訴訟中認(rèn)購(gòu)碳匯的規(guī)范適用

——兼及民事公益訴訟起訴請(qǐng)求的具體化路徑

劉加良（70）

【學(xué)術(shù)視點(diǎn)】

7.黨內(nèi)法規(guī)的語言風(fēng)格及其意義探究

陳金釗、劉儒（82）

8.科研權(quán)利視閾下的容錯(cuò)免責(zé)：法理闡釋與制度完善

郭創(chuàng)拓（93）

【熱點(diǎn)聚焦】

9.法秩序統(tǒng)一視角下的個(gè)人信息保護(hù)民刑程序銜接規(guī)則

王立梅（103）

10.人工智能模型訓(xùn)練的合成數(shù)據(jù)治理路徑

金耀（115）

【法治前沿】

11.警用無人機(jī)偵查的實(shí)踐困境與規(guī)制路徑

周長(zhǎng)軍、王浩（127）

12.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別規(guī)則釋論

管洪彥（138）

13.國(guó)際投資仲裁反請(qǐng)求中一般國(guó)際法的可適用性證成

柳新潮（152）

【青年論壇】

14.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)拒不履行數(shù)據(jù)質(zhì)量保證義務(wù)的刑事違法性判斷

宗紹昊（164）

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

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