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2026開啟公海生物多樣性元年!BBNJ協(xié)定與UNEP,如何協(xié)同增效?

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本文來源于海潮天下(Marine Biodiversity)


【海潮天下·導讀】

在BBNJ協(xié)定籌委會第三屆會議閉幕后,聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)官網發(fā)布了一篇新聞,重點討論如何通過建立治理結構、合規(guī)程序及依賴“區(qū)域海洋計劃”的成熟經驗,將覆蓋全球近2/3海域的保護目標從法律條文轉化為實際行動,從而填補公海長期以來僅有1.45%受保護的巨大缺口。為助力全球環(huán)境治理、并供我國學者了解最新研究動態(tài)信息,編譯分享信息如下,供感興趣的讀者們參閱。

本文約3900字,閱讀約8分鐘

出品 | 海潮天下

2026年1月17日,《<聯(lián)合國海洋法公約>下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》(也被稱為BBNJ協(xié)定、海洋生物多樣性協(xié)定)》)正式生效,這標志著全球近2/3海洋的治理進入了全新的法治軌道。

為了讓這份具有法律約束力的國際文書從紙面走向實踐,2026年3月22日至4月2日在紐約聯(lián)合國總部召開了BBNJ籌備委員會第三屆會議(簡稱BBNJ PrepCom III)。這次會議的核心任務是,為#BBNJ協(xié)定 的運行搭建堅實的制度框架,涉及治理結構、合規(guī)程序、以及至關重要的能力建設與技術轉讓。

公海及其底層海床在過去很長一段時間內處于保護真空狀態(tài)。數據顯示,盡管各國管轄海域的受保護比例已超過22%,但廣袤的公海保護比例僅為1.45%左右。這種失衡,直接威脅到全球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。如果無法在公海實現(xiàn)大規(guī)模保護,全球“30x30”目標,即到2030年保護至少30%的海洋,將幾乎無法達成。BBNJ協(xié)定填補了這一空白,它通過設立包括海洋保護區(qū)在內的區(qū)域管理工具,規(guī)范環(huán)境影響評估流程,并建立海洋遺傳資源公平共享機制,為全球海洋的韌性和氣候調節(jié)能力提供保障。

在BBNJ協(xié)定的落地過程中,區(qū)域海洋計劃(Regional Seas Programme,簡稱RSP)扮演著不可替代的角色。這一計劃目前涵蓋了18項區(qū)域海洋公約和行動計劃,聯(lián)結了146個國家,擁有超過半個世紀的近岸與海洋管理經驗。目前,如《奧斯帕公約》、《巴塞羅那公約》等部分區(qū)域性公約已經擁有延伸至國家管轄范圍以外海域的職能。這些現(xiàn)成的法律和政策框架為BBNJ協(xié)定的實施提供了實操平臺。以《內羅畢公約》為例,該公約在2025年10月成立了西印度洋BBNJ法律和技術工作組,幫助成員國協(xié)調政策并識別優(yōu)先保護海域,這種區(qū)域性的先行嘗試為全球層面的協(xié)同提供了范本。

BBNJ協(xié)定的成功與否,很大程度上取決于全球目標如何轉化為區(qū)域行動。區(qū)域海洋計劃的優(yōu)勢在于它能夠連接國家管轄海域與公海,確保生態(tài)系統(tǒng)的連通性。這種基于科學的、跨領域的合作,能夠將全球治理的宏觀承諾轉化為具體的海域管理措施。隨著PrepCom III會議將相關建議提交至BBNJ締約方大會(COP),全球海洋治理的執(zhí)行力將得到顯著加強。但在資金持續(xù)投入、技術均衡分配以及區(qū)域執(zhí)行力方面,國際社會仍面臨長期的協(xié)作挑戰(zhàn)。


區(qū)域海洋計劃

區(qū)域海洋計劃(Regional Seas Programme)是聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)于1974年發(fā)起的一項全球旗艦行動,旨在通過“共享海洋”的理念,解決跨國界的海洋污染與生態(tài)退化問題。該計劃目前覆蓋全球18個海域,聯(lián)結了146個國家,是世界范圍內最具影響力的海洋治理框架之一。它不僅整合了各國政府的力量,還吸納了科研機構、社會組織和當地社區(qū)的參與,通過多邊協(xié)作來保護從近岸到深海的海洋環(huán)境。

這一計劃的核心競爭力在于其“公約+行動計劃”的法律與執(zhí)行體系。各海域通過簽署具有法律約束力的區(qū)域海洋公約(RSCAPs),并輔以50多項針對生物多樣性、陸源污染、氣候變化等專項領域的議定書,將宏觀的全球治理目標轉化為具體、可操作的地區(qū)行動。通過這種機制,區(qū)域海洋計劃為BBNJ協(xié)定等國際條約的落地提供了成熟的實操平臺,確保了全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的科學連通與資源的可持續(xù)管理。

區(qū)域海洋計劃下設的18個區(qū)域條約與行動計劃,根據管理模式的不同,嚴謹地分為以下三類:

一、 由UNEP直接管理的區(qū)域

這些區(qū)域的秘書處職能由聯(lián)合國環(huán)境署直接承擔,通常設有區(qū)域協(xié)調中心。

1.加勒比地區(qū)(《卡塔赫納公約》)

2.東亞海域(東亞海協(xié)作體,COBSEA)

3.東非地區(qū)(《內羅畢公約》,涵蓋西印度洋)

4.地中海地區(qū)(《巴塞羅那公約》)

5.西北太平洋海域(西北太平洋行動計劃,NOWPAP)

6.西、中及南部非洲地區(qū)(《阿比讓公約》)

7.里海地區(qū)(《德黑蘭公約》)

二、 非聯(lián)合國環(huán)境署管理、但與其協(xié)作的區(qū)域

這些計劃由聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)起建立,但由獨立或特定的地區(qū)機構負責日常行政管理。

8. 黑海地區(qū)(《布加勒斯特公約》)

9. 東北太平洋地區(qū)(《安提瓜公約》)

10. 紅海及亞丁灣地區(qū)(《吉達公約》,PERSGA)

11. 海域行動區(qū)域(《科威特公約》,ROPME,涵蓋海灣地區(qū))

12. 南亞海域(南亞合作環(huán)境規(guī)劃署,SACEP)

13. 東南太平洋地區(qū)(《利馬公約》,CPPS)

14. 太平洋地區(qū)(《斯普雷普公約》,SPREP)

三、 獨立運行的合作伙伴區(qū)域

這些區(qū)域并非由環(huán)境署建立,但在法律框架和全球海洋議程上與“區(qū)域海洋計劃”保持比較高度的同步。

15. 南極地區(qū)(《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》,CCAMLR)

16. 北極地區(qū)(北極理事會旗下的北極海洋環(huán)境保護工作組,PAME)

17. 波羅的海地區(qū)(《赫爾辛基公約》,HELCOM)

18. 東北大西洋地區(qū)(《奧斯帕公約》,OSPAR)

以上這18個區(qū)域共同構成了全球海洋治理的基層網格,依據各自的公約和議定書,將全球性的海洋保護共識(如最新的BBNJ協(xié)定)細化為具體海域的法律約束。

思考題·舉一而反三


【思考】BBNJ協(xié)定籌委會第三屆會議開完了,各方的反映其實是蠻有意思的。


▲上圖:2022年的BBNJ INC5現(xiàn)場。攝影 ?海潮天下(Marine Biodiversity)

參加過BBNJ談判會議的朋友們應該記得,在INC談判期間(大概在2023年條約文本達成前后、以及2025年4月),位于內羅畢的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)曾經表達過強烈的意愿,希望能夠承辦(host)BBNJ秘書處,利用其現(xiàn)有的全球環(huán)境協(xié)議管理經驗來整合資源,但這一提議遭到了多個陣營的戰(zhàn)略性抵制(原因涉及多個層面的復雜國際政治、資源分配和治理結構的考量)。所以,此事了了。

眾所周知,UNEP是聯(lián)合國內部負責環(huán)境事務的領導機構,它的主要職責是設置全球環(huán)境議程、促進可持續(xù)發(fā)展。它擁有深厚的科學評估能力和多邊環(huán)境協(xié)議(MEAs)的管理經驗。比如,在化學品與廢物管理方面,UNEP托管了旨在保護臭氧層的《維也納公約》及其著名的《蒙特利爾議定書》。物種保護與生物多樣性方面,雖說《生物多樣性公約》(CBD)有獨立的秘書處(在蒙特利爾),但它與環(huán)境署在科學評估上高度對接。而專門針對遷徙物種的《保護野生動物遷徙物種公約》(CMS)和限制瀕危物種國際貿易的《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES),在行政管理上,都比較深度的依賴UNEP的架構。

一個有趣的現(xiàn)象是,2026年3月23日,這個日子既是CMS COP15的開幕日,也還是BBNJ協(xié)定籌委會第三屆會議的開幕日。多位多邊環(huán)境協(xié)定的秘書長,都集中去去了巴西,參加CMS的會議。


3月23日,CMS COP15上的一幕。里面就有好幾位多邊協(xié)定的秘書長。上圖來源于國際濕地公約(Ramsar Convention)

盡管BBNJ在行政上獨立于UNEP,但在核心原則和科學框架上,它深度繼承了UNEP行政托管的CBD的基因。CBD雖然是一個全球性公約,但其管轄權基本止步于各國的國家管轄范圍。對于占海洋面積64%的公海區(qū)域,CBD長期以來處于法律真空狀態(tài),有心無力、鞭長莫及。BBNJ的出現(xiàn),本質上是將CBD的核心精神——即生物多樣性的養(yǎng)護、可持續(xù)利用以及遺傳資源惠益的公平分享——正式推向了深海。也就是說,CBD確立了全球生物保護的普世價值觀,而BBNJ則是這套價值觀在“公?!边@個最后邊疆的落腳點。在關鍵的科學定義和評估標準上,兩者存在高度的互操作性。BBNJ中最為核心的工具之一是環(huán)境影響評價(EIA),其評估流程和生物多樣性閾值的設定,很大程度上參考了CBD多年積累的科學指南。同時,CBD下屬的具有生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域(EBSA)識別標準,也給BBNJ劃定公海保護區(qū)提供了成熟的模板。所以BBNJ生效前后,CBD其實是很忙的,忙著理清楚關系。

跟CBD托管于UNEP不同(深度綁定的那種協(xié)同),BBNJ現(xiàn)已明確了要走更為獨立的路線,在行政上拒絕了UNEP的托管邀約,更傾向于建立一個自主的秘書處。其實,這種選擇反映的是國際社會在處理海洋公地(公海)問題時,希望擺脫傳統(tǒng)環(huán)境機構的束縛、尋求在海洋法公約框架下建立一套更具政治分量的獨立治理體系。

在BBNJ簽署之前,公海處于一種“碎片化治理”的狀態(tài)。UNEP從1974年開始倡導的區(qū)域海洋計劃(Regional Seas Programmes)是這幾十年來最重要的多邊協(xié)作機制之一。雖然這些計劃中有14個建立在具有法律約束力的框架公約之上,但其地理管轄范圍主要集中在各成員國的專屬經濟區(qū)(EEZ)內。大多數區(qū)域協(xié)議無法對公海行使管轄權,導致公海生物多樣性保護在很長一段時間內只能依賴國際海事組織(IMO)針對航運的規(guī)定,或各類區(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMOs)針對單一物種的捕撈限額。反正對于真正的公海區(qū)域,這些計劃的覆蓋力還是非常有限的。而且,這些計劃大多屬于“軟法”性質,跨區(qū)域的強制力也是很缺的。

BBNJ的出現(xiàn),本質上是提供了一個覆蓋全海域、跨越所有人類活動的綜合性法律工具,從而終結了過去那種依靠自愿協(xié)作、缺乏跨區(qū)域強制約束力的“軟法”時代。

個人覺得,BBNJ與UNEP的關系,有點像“新型尖端武器”與“老牌總后勤部”。在權力上,它們是平行的。BBNJ的COP(締約方大會)有自主決策權,不必受制于UNEP的聯(lián)合國環(huán)境大會(UNEA)的決議。這種獨立性,確保了BBNJ能夠直接跟國際海底管理局(ISA)和國際海事組織(IMO)去平等的搞橫向協(xié)商,而不是作為一個“環(huán)境部門”去跟這些“資源/工業(yè)部門”吵架。

但兩者,在權力邊界上,是有張力的。

BBNJ條約的生效,實際上是為UNEP長期倡導的環(huán)境保護理念提供了“牙齒”。原本UNEP無法觸達的公海(占海洋面積64%的區(qū)域),現(xiàn)在通過BBNJ獲得了法律約束力。

UNEP長期以來為BBNJ提供了科學基準。例如,UNEP旗下的世界保護監(jiān)測中心(UNEP-WCMC)提供了全球海洋生物多樣性的底圖,這在較大意義上決定了BBNJ中“區(qū)域管理工具”(包括海洋保護區(qū))的劃定邏輯。在這個意義上,UNEP有點像個孵化器。BBNJ得調用UNEP的科學監(jiān)測能力,就像向外部供應商采購數據一樣。

UNEP管理著大量的環(huán)境基金,而BBNJ條約中涉及的“遺傳資源惠益分享(MGR)”和“能力建設”需要巨額資金支持。戰(zhàn)略上,誰來主導這些資金的分配,未來會比較直接的影響全球海洋治理的利益平衡。


聲明:1)本文僅代表資訊、以及作者本人的觀點;僅供讀者參考,不代表平臺觀點。2)本文已經開啟“快捷轉載”,歡迎微信公眾平臺轉發(fā);3)歡迎專家、讀者不吝指正、留言、賜稿!歡迎有理有據的不同意見,激發(fā)思考、百家爭鳴。

資訊源 | UNEP

文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時間 | 2026年4月

本文參考資料

https://www.unep.org/final-push-operationalize-bbnj-agreement

https://www.unep.org/topics/ocean-seas-and-coasts/regional-seas-programme


「海潮天下」(Marine Biodiversity)聚焦全球生物多樣性治理,以科學視角解讀生態(tài)系統(tǒng)奧秘,分享全球前沿研究與自然保護實踐,提供學術服務平臺,助力中國科研人員參與全球環(huán)境治理。從神秘的深海生物到脆弱的珊瑚礁系統(tǒng),從極地生態(tài)到可持續(xù)漁業(yè)和陸地生態(tài)系統(tǒng),從環(huán)境法前沿到塑料污染談判、以及即將生效的BBNJ……我們致力于打造最新、最快、客觀中立、高質量的生物多樣性傳播與學術橋梁,爭取不辜負讀者的每一分鐘。歡迎關注!

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