【編者按】4月1日出版的第7期《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記的重要文章《樹立和踐行正確政績觀》。文章提出，要完善推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核評價(jià)辦法，發(fā)揮好指揮棒作用，推動(dòng)各級領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)真踐行正確政績觀，切實(shí)形成正確工作導(dǎo)向。在上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院執(zhí)行院長程仕軍教授看來，作為對正確政績觀的考核，其超越了一般績效管理，被提升至戰(zhàn)略高度。它不只是統(tǒng)計(jì)報(bào)表上跳動(dòng)的數(shù)字，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為一個(gè)地方或領(lǐng)域在時(shí)間長軸上累積的真實(shí)民生福祉增量。在政績考核蘊(yùn)含的四重平衡框架下，需要建立更加科學(xué)、務(wù)實(shí)和有效的政績考核體系。以下是他在上海交通大學(xué)的演講。

當(dāng)前，全黨正在深入開展樹立和踐行正確政績觀學(xué)習(xí)教育。其中，政績考核是重要一環(huán)，起著“指揮棒”作用。從本質(zhì)上說，政績考核是一種績效管理，屬于管理學(xué)研究范疇。但作為對正確政績觀的考核，其又超越了一般績效管理，被提升至戰(zhàn)略高度。它不只是統(tǒng)計(jì)報(bào)表上跳動(dòng)的數(shù)字，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為一個(gè)地方或領(lǐng)域在時(shí)間長軸上累積的真實(shí)民生福祉增量。今天的演講，我主要圍繞在政績考核蘊(yùn)含的四重平衡框架下，如何建立更加科學(xué)、務(wù)實(shí)和有效的政績考核體系，跟大家分享個(gè)人的一些思考。

平衡是績效考核的一個(gè)核心命題

績效考核的一個(gè)核心命題，是如何在多重價(jià)值目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。平衡不是折中式的平均用力，而是在深刻把握發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上的系統(tǒng)性考量。過度追求任何單一維度的績效，都可能帶來治理的偏失。正確政績觀的內(nèi)在要求，正是在多個(gè)維度之間，找到那個(gè)支撐高質(zhì)量發(fā)展的“可行解”。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)中的幾個(gè)經(jīng)典理論，從不同角度揭示了平衡在績效考核評價(jià)中的關(guān)鍵作用。

1.考核什么，就得到什么

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論揭示，當(dāng)上級無法完全看到下級的全部努力時(shí)，考核什么指標(biāo)，下級就會(huì)在什么指標(biāo)上發(fā)力。因此，使用單一指標(biāo)進(jìn)行績效考核，必然帶來行為偏差。比如，如果只評估GDP增長，地方干部自然會(huì)優(yōu)先考慮那些能夠快速見效、引人注目的大型項(xiàng)目，而忽視教育、科研、生態(tài)等需要長期投入的領(lǐng)域。因此，要想引導(dǎo)干部在多方面合理用力，考核指標(biāo)本身就必須是多維度的，能夠平衡各方面的發(fā)展需要。

2.指標(biāo)不是越多越好

信息經(jīng)濟(jì)學(xué)提醒我們，指標(biāo)的選擇需要權(quán)衡利弊。理論上，任何能反映領(lǐng)導(dǎo)干部努力程度的信息都應(yīng)該被納入其績效考核。但是，收集信息需要成本，指標(biāo)太多太細(xì)，不僅操作復(fù)雜，還會(huì)讓被考核者無所適從，甚至迫使他們?yōu)榱藨?yīng)付考核而做表面文章。

3.主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)需要兼顧

績效評價(jià)中若只使用客觀指標(biāo)，被考核者可能會(huì)為了追求數(shù)據(jù)而弄虛作假。況且，很多工作是無法完全量化的，單用客觀指標(biāo)無法全面反映工作績效。引入主觀評價(jià)可以緩解這一問題，其能捕捉到客觀指標(biāo)之外的信息。但是，主觀評價(jià)也會(huì)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。在主觀評價(jià)的框架下，被考核者可能會(huì)把精力轉(zhuǎn)向討好上級，甚至為留下好印象而犧牲長期利益。因此，只有將客觀指標(biāo)的剛性與主觀評價(jià)的柔性相結(jié)合，才能防止單一方式帶來的行為扭曲。

4.指標(biāo)之間需要相互協(xié)調(diào)

當(dāng)多個(gè)考核指標(biāo)指向不一，甚至互相矛盾時(shí)，混亂和沖突在所難免，不利于績效改進(jìn)。企業(yè)管理中常用的“平衡計(jì)分卡”為各維度指標(biāo)間互相協(xié)同提供了一個(gè)好的思路。利用財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度的內(nèi)在邏輯和相互關(guān)聯(lián)，“平衡計(jì)分卡”對多維度指標(biāo)進(jìn)行有機(jī)組合，四個(gè)維度之間通過權(quán)重配置與指標(biāo)聯(lián)動(dòng)形成相互校準(zhǔn)約束，在同一評價(jià)框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)短期與長期、結(jié)果與過程、效率與公平等多重目標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡。通過這種安排，平衡思維得以嵌入日常考核之中，既增強(qiáng)制度的可操作性，也提升評價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向性與穩(wěn)定性。

綜上所述，平衡之所以重要，是因?yàn)槿魏螁我痪S度的考核都會(huì)誘發(fā)被考核者的策略性應(yīng)對。指標(biāo)體系本身很復(fù)雜，需要以恰當(dāng)?shù)某杀竞徒Y(jié)構(gòu)來駕馭?？茖W(xué)有效的績效評價(jià)，必須尋求多目標(biāo)之間的結(jié)構(gòu)性平衡，不能簡單疊加指標(biāo)，也不能追求單一數(shù)值最大化。

政績考核的四重平衡

正如我在演講一開始指出的，政績考核屬于績效考核，但又超越一般的績效考核。為此，政績考核需要確立四重平衡，分別回應(yīng)考核導(dǎo)向、信息成本、評價(jià)方式與指標(biāo)結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵問題。從根本上說，就是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)與量、遠(yuǎn)與近、局部與整體的良性互動(dòng)。

1.短期與長期的平衡

現(xiàn)實(shí)中，不少行政考核以年度為周期，天然帶有“鼓勵(lì)”短期見效的傾向。當(dāng)考核指揮棒高度聚焦當(dāng)年的成績單時(shí)，被考核者往往會(huì)選擇那些當(dāng)年就能見效、看得見摸得著的領(lǐng)域。比如，招商引資項(xiàng)目往往短期內(nèi)就能出數(shù)字、出政績，而教育投入、基礎(chǔ)科研卻需要很多年才能見效。因此，被考核者會(huì)把主要精力放在前者身上。這正是“考核什么就得到什么”的典型表現(xiàn)。

樹立和踐行正確政績觀，就要在考核評價(jià)體系上想辦法破除這種短期傾向，把長期價(jià)值納入政績考核并賦予較高權(quán)重。要讓那些見效慢、外溢效應(yīng)強(qiáng)但又不可或缺的鋪墊性工作有其應(yīng)有的位置和回報(bào)。這一平衡直接回應(yīng)了委托代理理論揭示的考核導(dǎo)向偏差，通過拉長評價(jià)周期、納入長期價(jià)值，避免被考核者因年度考核壓力而犧牲長遠(yuǎn)利益。

2.內(nèi)部與外部的平衡

傳統(tǒng)績效評價(jià)容易形成一種內(nèi)部循環(huán)傾向，比如，過度關(guān)注材料撰寫是否規(guī)范、排名位次是否提升、上級觀感是否良好等。而對于面向外部公眾的服務(wù)流程和實(shí)際成效，則缺乏應(yīng)有的重視。這種偏差既反映了內(nèi)部考核指標(biāo)容易收集，外部成效指標(biāo)難以測度的特征，也反映了內(nèi)外部指標(biāo)存在的某種不一致性。如果不關(guān)注二者的平衡，被考核者會(huì)傾向于在較低成本的內(nèi)部循環(huán)指標(biāo)上發(fā)力。這體現(xiàn)了信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于指標(biāo)可得性與行為扭曲的判斷。因此，在政績考核中，需要在內(nèi)部指標(biāo)易測量的優(yōu)勢與外部指標(biāo)更貼近真實(shí)成效之間找到結(jié)合點(diǎn)。

3.結(jié)果與動(dòng)因的平衡

唯結(jié)果論是政績考核中另一種常見偏誤。所謂“唯結(jié)果論”，是指只盯最終數(shù)字而不問過程、緣由，容易導(dǎo)致為追逐指標(biāo)不擇手段的行為。當(dāng)考核過度聚焦于結(jié)果時(shí)，被考核者會(huì)輕視過程合規(guī)、程序正當(dāng)?shù)入y以衡量卻很重要的因素。結(jié)果與動(dòng)因的平衡借鑒了主觀與客觀指標(biāo)兼顧的思路，通過引入對過程與動(dòng)因的評價(jià)，彌補(bǔ)結(jié)果指標(biāo)可能帶來的行為扭曲，使考核既關(guān)注成效也關(guān)注方式。

4.統(tǒng)一與差異的平衡

中國幅員遼闊，各地資源稟賦、發(fā)展階段、主體功能定位差異巨大。若用一套整齊劃一的指標(biāo)體系考核全國所有地區(qū)，可能會(huì)造成“激勵(lì)扭曲”，使地方不顧自身實(shí)際去迎合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如，生態(tài)功能區(qū)若與工業(yè)發(fā)展區(qū)一樣一味追求GDP增速，就可能因追求發(fā)展速度而損害本應(yīng)守護(hù)的綠水青山。這一問題的根源在于統(tǒng)一的考核指標(biāo)與區(qū)域?qū)嶋H之間存在沖突。樹立和踐行正確政績觀要求在堅(jiān)持“全國一盤棋”的大戰(zhàn)略下，政績考核既要有統(tǒng)一的方向，又要有差異化的彈性空間，充分尊重地方的實(shí)際情況與功能定位。這種平衡呼應(yīng)了指標(biāo)之間需要相互協(xié)調(diào)的要求。

用平衡思維重構(gòu)投資績效評價(jià)

以上我主要從整體層面談了平衡原則在政績考核中的體現(xiàn)。事實(shí)上，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，“績效評價(jià)”在很多領(lǐng)域得到了更多的重視。在這里，我想重點(diǎn)談?wù)勍顿Y績效評價(jià)。

“十五五”規(guī)劃綱要提出，加快構(gòu)建有效投資內(nèi)生增長機(jī)制，保持投資合理增長，提高投資綜合效益，更好發(fā)揮投資對支撐國家戰(zhàn)略、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、滿足民生需求的作用。在我看來，圍繞投早、投小、投科技和發(fā)展耐心資本的政策要求，投資績效評價(jià)需要完成幾個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)向，包括從單點(diǎn)成敗論轉(zhuǎn)向組合績效觀，從單純的財(cái)務(wù)回報(bào)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略貢獻(xiàn)與財(cái)務(wù)回報(bào)并重，從關(guān)注投出去轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)投后賦能。

第一，收益與風(fēng)險(xiǎn)的平衡?？苿?chuàng)投資具有典型的冪律分布特征，多數(shù)項(xiàng)目可能失敗，但少數(shù)項(xiàng)目的巨大成功足以覆蓋整體成本并帶來超額回報(bào)。若以單個(gè)項(xiàng)目的盈虧作為追責(zé)依據(jù)，基金管理者必然會(huì)本能地規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)早期項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向商業(yè)模式成熟的后期項(xiàng)目。因此，評價(jià)單元需要從微觀的項(xiàng)目層面上升到中觀的基金層面。換言之，績效考核應(yīng)當(dāng)“既見樹木，更見森林”，通過設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，為高風(fēng)險(xiǎn)探索劃定容許范圍。在鼓勵(lì)大膽投向“從0到1”創(chuàng)新領(lǐng)域的同時(shí)，也要明確定義可接受的失敗率和虧損底線，避免盲目冒進(jìn)。只有這樣，管理者才有動(dòng)力和信心去布局那些高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的領(lǐng)域。

第二，財(cái)務(wù)回報(bào)與戰(zhàn)略價(jià)值的平衡。政府投資基金的收益，不應(yīng)局限于單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)。早期科技項(xiàng)目帶來的就業(yè)崗位增加、產(chǎn)業(yè)鏈條完善、關(guān)鍵技術(shù)積累以及核心技術(shù)的突破，都是可量化、可核驗(yàn)的公共價(jià)值。這些收益雖然不直接體現(xiàn)為現(xiàn)金流，卻是一個(gè)地區(qū)長期競爭力的真正來源。科學(xué)的評價(jià)體系，應(yīng)將政策符合度、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力、技術(shù)貢獻(xiàn)價(jià)值等指標(biāo)，置于與財(cái)務(wù)指標(biāo)同等重要的位置進(jìn)行綜合考量。將新增就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈本地配套率、核心技術(shù)突破數(shù)量等指標(biāo)納入量化考核，作為評價(jià)投資成效的重要維度。

第三，短期進(jìn)度與長期耐心的平衡。若用年度投資進(jìn)度考核基金管理者，其行為必然會(huì)偏向于投資周期短、易退出的成熟項(xiàng)目，導(dǎo)致政策基金商業(yè)化、早期投資空心化。這是一個(gè)典型的短期考核與長期投資的時(shí)間錯(cuò)配問題。對處于概念驗(yàn)證、天使輪、早期創(chuàng)投等階段的基金，應(yīng)設(shè)置顯著拉長的考核周期。在此周期內(nèi)，設(shè)置階段性評估節(jié)點(diǎn)的主要目的是方向糾偏和能力診斷，為長期投資提供穩(wěn)定的制度預(yù)期，而不是進(jìn)行簡單的短期排名或以進(jìn)度施壓替代專業(yè)評估。同時(shí)，可以引入離任項(xiàng)目追溯評價(jià)機(jī)制，對已經(jīng)離任的基金管理團(tuán)隊(duì)，在其管理期結(jié)束后設(shè)定適當(dāng)?shù)淖匪菘疾炱?，評估所投項(xiàng)目的中長期表現(xiàn)。

第四，投資與賦能的平衡。對早期科創(chuàng)企業(yè)而言，資金并非唯一關(guān)鍵要素?；鹉芊裉峁┯行У馁x能，同樣至關(guān)重要。例如，完善治理結(jié)構(gòu)、梳理發(fā)展戰(zhàn)略、對接產(chǎn)業(yè)資源、撬動(dòng)后續(xù)融資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同等，對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展同樣關(guān)鍵。如果績效評價(jià)只考核投了多少，不考核投得怎樣，最終會(huì)導(dǎo)致只投不管的形式主義。因此，應(yīng)將投后賦能納入核心評價(jià)指標(biāo)，核查基金是否真正發(fā)揮了其作為耐心資本的引導(dǎo)、支持和調(diào)節(jié)功能。

基于上述平衡，在指標(biāo)設(shè)計(jì)中，可設(shè)置組合指標(biāo)，既看單個(gè)項(xiàng)目的表現(xiàn)，更看基金整體的綜合效能；設(shè)置關(guān)聯(lián)指標(biāo)，將投資績效與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)掛鉤，如新創(chuàng)造就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈本地配套率等，以評價(jià)投資對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)帶動(dòng)作用。同時(shí)，拉長考核周期，對天使基金、早期創(chuàng)投基金設(shè)置符合其投資規(guī)律的較長考核周期，從制度上避免短期行為的干擾。要堅(jiān)持整體容錯(cuò)率，以基金的整體效能和組合績效為衡量尺度，不以單個(gè)項(xiàng)目的盈虧作為剛性結(jié)論。實(shí)行程序豁免，對于程序合規(guī)、盡職履責(zé)到位、投資方向符合政策導(dǎo)向，但因市場客觀風(fēng)險(xiǎn)等因素造成的投資損失，經(jīng)嚴(yán)格認(rèn)定后可予以免責(zé)。做到分類對待，根據(jù)投資階段設(shè)置差異化的容錯(cuò)率。種子期、天使期項(xiàng)目投資可設(shè)置較高的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，而成熟期項(xiàng)目投資則保持正常的風(fēng)險(xiǎn)約束，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與投資階段相匹配。

最后，我簡單總結(jié)一下。歸根結(jié)底，平衡思維體現(xiàn)的是尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)成長、科技創(chuàng)新的基本規(guī)律。當(dāng)這種平衡在績效評估的制度設(shè)計(jì)中真正實(shí)現(xiàn)時(shí)，投資績效評價(jià)將不再是簡單的數(shù)字游戲，而是洞察治理效能、校準(zhǔn)發(fā)展方向的有效工具。而正確政績觀也不是停留在文件里的口號，而是內(nèi)化于決策邏輯、外化于資源配置的戰(zhàn)略意識。

從這個(gè)意義上說，建立更加科學(xué)、務(wù)實(shí)和有效的政績考核體系，其本質(zhì)在于將按規(guī)律辦事這一樸素真理，轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可考核、可糾偏的制度安排。當(dāng)平衡思維真正嵌入績效評價(jià)的每一個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，我們便能清晰地意識到，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與民生體驗(yàn)是同一個(gè)問題的兩面，當(dāng)前成績與長期能力構(gòu)成發(fā)展的持續(xù)統(tǒng)一，顯性成果與隱性積累都是治理績效的組成部分，財(cái)務(wù)回報(bào)與戰(zhàn)略價(jià)值共同決定了投資的最終績效。

【思想者小傳】

程仕軍，上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院執(zhí)行院長、會(huì)計(jì)學(xué)講席教授。長期致力于公司治理、投資者保護(hù)、績效與薪酬等領(lǐng)域研究，相關(guān)研究成果發(fā)表在The Accounting Review等世界知名學(xué)術(shù)刊物上。

原標(biāo)題：《思想者｜程仕軍：建立更加科學(xué)、務(wù)實(shí)和有效的政績考核體系》

欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：邵競 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com

來源：作者：程仕軍