記者|馬付才
來源：民主與法制時(shí)報(bào)

2022年12月27日，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議初次審議，進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其行為，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

為何制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法？《草案》的出臺(tái)，將為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員帶來哪些機(jī)遇和利好？《草案》在哪些地方還可以進(jìn)一步完善？對(duì)此，民主與法制社記者采訪了有關(guān)專家學(xué)者。受訪專家表示，《草案》一旦正式生效，對(duì)維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾根本利益、實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。

鞏固完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度

為何制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法？全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文在作《草案》說明時(shí)表示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國特色社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，對(duì)于鞏固完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對(duì)于維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾根本利益、實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心法治建設(shè)研究室助理研究員鄭慶宇認(rèn)為，自2016年正式發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，截至2021年底，全國確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人，已經(jīng)登記賦碼的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約96萬個(gè)。但基于歷史等原因，當(dāng)前，一些地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、運(yùn)行機(jī)制不完善、監(jiān)督和管理制度不落實(shí)等問題?！恫莅浮丰槍?duì)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織存在的問題，通過概念界定，明晰了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是不同于農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國特色社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織、是參與鄉(xiāng)村治理的重要主體；制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法有利于妥善處理各種利益關(guān)系和社會(huì)矛盾，為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全鄉(xiāng)村治理體系，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院副院長劉兆軍表示，目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，其特殊地位、特定范圍、特有職能職責(zé)等現(xiàn)有法律未明確規(guī)定，《草案》通過專門立法可以有效保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利義務(wù)和成員確認(rèn)規(guī)則，規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理和收益分配制度，依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益；有利于推動(dòng)構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，形成既體現(xiàn)集體組織優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)農(nóng)民個(gè)體積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制；有利于讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)地方法制研究中心副主任鄧定遠(yuǎn)表示，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)和公益事業(yè)的需求不斷增加，在當(dāng)前公共財(cái)政還難以全面覆蓋農(nóng)村的情況下，通過立法促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以使其為農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供支持，成為支持農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)發(fā)展的有益補(bǔ)充。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)主體更是治理主體

《草案》共八章，依次為總則、成員、登記合并與分立、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責(zé)任、附則，共六十八條。主要內(nèi)容包括明確立法目的、適用范圍；規(guī)定成員的確認(rèn)及其權(quán)利義務(wù)；對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、合并、分立等事項(xiàng)作出原則規(guī)定；規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)；明確對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依法實(shí)行分別管理；明確爭議的解決辦法和法律責(zé)任等。

劉兆軍表示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有天然的經(jīng)濟(jì)功能，自身內(nèi)部治理更是鄉(xiāng)村治理的組成部分。例如《草案》第三條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義公有制、促進(jìn)共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升黨組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障?！边@說明農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是經(jīng)濟(jì)主體，更是治理主體，其法律地位進(jìn)一步明確、夯實(shí)。

鄧定遠(yuǎn)表示，《草案》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的內(nèi)涵、對(duì)應(yīng)條件，形成集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、特別法人資格的專門內(nèi)容，設(shè)置成員大會(huì)、成員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)體系。對(duì)組織成員身份確認(rèn)，不僅明確了戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體貢獻(xiàn)等基本考量因素，還就婚假、生育、撫養(yǎng)收養(yǎng)、政策性移民等特殊情形作出規(guī)定；在權(quán)利義務(wù)方面，明確了組織成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利，以及參與管理、監(jiān)督等權(quán)利。另外，《草案》附則部分認(rèn)可了此前已經(jīng)登記的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和已經(jīng)確認(rèn)的集體成員的有效性。

鄭慶宇認(rèn)為，《草案》有效銜接農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能職責(zé)與經(jīng)營活動(dòng)，強(qiáng)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村治理等。其中，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法出資設(shè)立或者參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年收益應(yīng)當(dāng)按照章程規(guī)定提取公積公益金，用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營、為成員提供服務(wù)和福利等規(guī)定，將有效推動(dòng)鄉(xiāng)村善治，讓廣大農(nóng)民在改革中分享更多成果，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員帶來機(jī)遇和利好。

部分細(xì)節(jié)還可以進(jìn)一步修改完善

《草案》回應(yīng)實(shí)踐迫切需要，通過立法確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本原則和主要制度，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律制度，為解決實(shí)踐中的問題提供法律規(guī)范和依據(jù)，填補(bǔ)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法空白。為了有效鞏固完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，受訪專家認(rèn)為，《草案》部分細(xì)節(jié)還可以進(jìn)一步修改完善。

鄭慶宇建議，進(jìn)一步完善成員退出機(jī)制?！恫莅浮返谑邨l、第十八條分別規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“成員自愿退出”“成員身份喪失”措施。其中，第十八條第二款規(guī)定，已經(jīng)取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、成為國家公務(wù)員、自愿退出的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，依據(jù)法律法規(guī)和章程規(guī)定或者經(jīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，可以在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但依據(jù)《草案》第十三條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)和福利等，這里規(guī)定的退出成員享有在一定期限的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是否包括上述內(nèi)容？建議進(jìn)一步明確一定期限財(cái)產(chǎn)權(quán)益的具體內(nèi)容，并針對(duì)不同財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行不同制度設(shè)計(jì)。

鄧定遠(yuǎn)認(rèn)為，《草案》對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，對(duì)成員身份確認(rèn)過程中的一些特殊情形需要制定更細(xì)致全面的規(guī)定，比如農(nóng)村出嫁女及其子女、農(nóng)村多子女家庭中遷入戶籍的女婿、早年已經(jīng)確認(rèn)成員身份在成年后又成為公務(wù)員的人等特殊群體的成員身份確認(rèn)問題。

劉兆軍認(rèn)為，《草案》第十九條規(guī)定，對(duì)暫時(shí)離開集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份加以保留，但“暫時(shí)離開”的期限難以明確界定，建議參考《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律的規(guī)定對(duì)此進(jìn)一步明確。同時(shí)，強(qiáng)化《草案》條文前后銜接機(jī)制，細(xì)化完善條文內(nèi)容，例如，《草案》第十九條第一款還應(yīng)當(dāng)加入“進(jìn)城落戶”情形；第十九條第二款規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織婦女成員不因喪偶、離婚而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”，但實(shí)踐中男子也存在此種情形；第二十七條，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充有關(guān)“以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)”的情形。

原標(biāo)題：進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案首次提請(qǐng)審議