信仰神靈是全球絕大多數(shù)宗教共有的特質(zhì)。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，道教及民間信仰自古以來就是一個(gè)神靈崇拜的宗教。道教內(nèi)部擁有三清五帝等至高無上的神仙，還有山神、土地、龍王等基層神祇，他們共同構(gòu)成了一個(gè)維持天地萬物運(yùn)轉(zhuǎn)的管理體制。道教神仙體系與人間管理體系極度吻合。例如，在人間有皇帝，則天界就有玉皇大帝，地府有十殿閻羅；城市有郡守，地府則有城隍；家庭有族長(zhǎng)、家長(zhǎng)，而天界則委派了家神(灶君)到每個(gè)家庭。

天界的官吏體系比人間更為完善細(xì)致。例如，河流里有水神(龍王)負(fù)責(zé)管理江河湖海的生靈和財(cái)富；每座山都有山神管理飛禽走獸和礦藏林木；每一方土地都有土地神保護(hù)物產(chǎn)和居民；每座城池都有城隍，手下有判官掌管生死簿，管轄區(qū)域人類的生死禍福，記載其善惡言行。考慮周到、全面細(xì)致、無微不至。

雖然山神、土地都是最基層、官階最低的神靈，但在傳統(tǒng)信仰者心目中，他們都是自己命運(yùn)的主宰者和庇佑者，需要恭敬祭拜且不能馬虎。他們的形象設(shè)計(jì)也比較和善親民，因而得到更多信眾的信賴和親近。至今還有許多地方有供奉山神土地的傳統(tǒng)，建造小廟或挖神窟安置神位，四季上香祈求平安順?biāo)臁?/p>

中國(guó)國(guó)土遼闊，山川河流、城池眾多，為了實(shí)現(xiàn)真正意義上的無縫管理和全方位覆蓋，需要眾多基層神靈來?yè)?dān)任山神、土地，這個(gè)數(shù)量是非常龐大的。那么，這些眾多的基層神祇是從哪里來的呢？

其中有兩種方式：一是人們自主選擇的神祇。自古以來，中國(guó)文化就有“聰明正直之為神”的選神準(zhǔn)則。被選為神祇的人，通常是那些忠臣、烈士，他們生前在行為或者品德上對(duì)百姓作出了巨大貢獻(xiàn)和付出。人們敬仰他們的品德，希望他們?cè)诹硪粋€(gè)世界以另一種狀態(tài)繼續(xù)獲得庇佑。例如，義烈而死的史可法被揚(yáng)州人奉為揚(yáng)州城隍。文天祥是杭州的城隍，“戰(zhàn)國(guó)四公子”之一的春申君黃歇是蘇州城隍。

當(dāng)然，并非一定要在生前成為官員或名人才能成為神祇，一些凡人也有可能入選地方神祇。有的人生前為人極為孝順，是人人稱頌的孝子，就有可能被人奉為城隍，因?yàn)橹袊?guó)人始終相信“忠臣出自孝子門”，為人孝順的人，一定能夠恪盡職守，造福民眾；有的人生前為人公道正派、辦事可靠，就有可能被人尊奉為山神或者土地。這種選神的方式，其實(shí)也是傳統(tǒng)社會(huì)人們道德選擇的一種表現(xiàn)，弘揚(yáng)什么、貶斥什么，在敬拜什么樣的神仙里就完全顯露出來了。

明清以來大部份城隍爺是由大真人府（即現(xiàn)在嗣漢天師府）的張?zhí)鞄煷爝M(jìn)行封神。天師加封城隍的記載，可在清朝的不少地方志中找到，其中不時(shí)提到“天師府敕諭”。少數(shù)的幾份尚存的文獻(xiàn)中，還出現(xiàn)了天師以玉皇大帝的名義頒發(fā)的冊(cè)封諭旨，城隍廟會(huì)保存這樣的敕諭，而且可能會(huì)刻成石碑。

明洪武初封縣城隍伯爵，后止。稱城隍之神。羽士管時(shí)庵言，鎮(zhèn)中城隍廟舊為搜鹽所。明季所官移于儀征里。人以遺址建廟，祀城隍。乾隆五十五年張真人府奉勅封靈通伯。勅文有云。天命無私，惟至誠(chéng)而可格細(xì)言，亦納遂民欲之所從。凡在福世之條，不惜分茅之寵，受茲殊貺，永輔升平。末署襲封五十八代正乙嗣教大真人張起隆。(見1790年揚(yáng)州附近一鎮(zhèn)上城隍廟所收敕諭)

第二種方式是封神，這是一種官方行為。歷代帝王都有過多次封神的記載，例如對(duì)孔子的追封，對(duì)關(guān)羽的追封等。這種方式為后世人選擇道德高尚、人品過硬的人成為神祇留下了空間。明洪武二年(1369)，朱元璋下詔加封天下城隍，規(guī)定了城隍的等級(jí)，分為都、府、州、縣四級(jí)。朱元璋曾言：“立城隍神，使人知畏，人有所畏，則不敢妄為”。這說明城隍信仰有助于輔助人間秩序的穩(wěn)定，是社會(huì)道德約束的有力補(bǔ)充。依明朝官方“城隍階級(jí)封號(hào)”，有京師城隍、都城隍、府城隍、州城隍、縣城隍，分別管理首都、全省、省會(huì)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市等不同層級(jí)的人間城市投影的陰界管理權(quán)限。