虞余運河考察專刊

（之六）

大運河保護與地方經(jīng)濟發(fā)展的

現(xiàn)實沖突及可持續(xù)發(fā)展研究

黃劍

一、引言

大運河作為世界文化遺產(chǎn)，凝聚著中國古代卓越的水利智慧與深厚的歷史文化記憶。在當代中國現(xiàn)代化進程中，國家層面對文化遺產(chǎn)保護的剛性要求與地方尋求經(jīng)濟發(fā)展的深層訴求之間，存在部分難以回避的現(xiàn)實沖突。如何在堅守遺產(chǎn)原真性、完整性原則的前提下，有效調(diào)和保護與發(fā)展的張力，實現(xiàn)二者的動態(tài)平衡，已成為推動大運河沿線區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵命題。本文旨在深入剖析保護與發(fā)展矛盾的具體表現(xiàn)及其深層原因，通過解析具有代表性的地方實踐案例，提煉可復制的共性經(jīng)驗，并系統(tǒng)性地提出促進可持續(xù)發(fā)展的路徑建議，為沿線地區(qū)破解發(fā)展困境提供有益借鑒。

二、國家保護與地方發(fā)展的現(xiàn)實矛盾深度解析

(一) 保護理念與發(fā)展訴求的內(nèi)在沖突

1. 剛性標準與地方靈活性的沖突： 國家層面以《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》、《中國大運河保護管理總體規(guī)劃》等一系列法律法規(guī)為基礎，對大運河沿線的建設風貌、生態(tài)空間、文化遺產(chǎn)等設定了嚴格的剛性約束。然而，大運河沿線城鎮(zhèn)因歷史形成的人口聚集和產(chǎn)業(yè)布局，客觀上存在謀求更高發(fā)展效率的內(nèi)在需求。地方提出的簡化審批、分區(qū)彈性管理等構(gòu)想，常因“可能削弱保護力度”的擔憂被主管部門否決，凸顯了國家保護標準與地方發(fā)展靈活性訴求間的直接碰撞。

2. 長遠保護目標與短期發(fā)展利益的失衡： 國家強調(diào)大運河遺產(chǎn)的永續(xù)傳承價值，側(cè)重于長期的歷史文化保護。相反，地方政府受任期目標和經(jīng)濟指標考核等因素驅(qū)動，更容易聚焦短期經(jīng)濟效益。實踐中，一些地區(qū)在發(fā)展壓力下，優(yōu)先選擇在運河沿線布局制造業(yè)園區(qū)或房地產(chǎn)開發(fā)等短期回報項目，對文物保護、環(huán)境評估等保護性工作重視不足，易導致文化遺產(chǎn)環(huán)境的破壞或過度商業(yè)化風險。

(二) 規(guī)劃體系的錯位與部門割裂

1. 宏觀戰(zhàn)略與微觀執(zhí)行的脫節(jié)： 國家層面倡導跨區(qū)域協(xié)同保護的整體思路，但地方規(guī)劃往往更側(cè)重于本地資源稟賦和現(xiàn)實發(fā)展需求進行獨立編制。這種規(guī)劃層級的錯位，導致在具體項目實施過程中出現(xiàn)“規(guī)劃打架”或“上下不對接”的執(zhí)行困境，保護要求難以有效融入地方發(fā)展實踐。

2. 多頭管理的政策壁壘： 文物、水利、交通、環(huán)保、住建等多部門依據(jù)自身管理職責參與大運河事務，其核心關切各不相同（如文物側(cè)重本體安全、水利側(cè)重防洪通航、交通側(cè)重通行效率等）。職能分散和標準差異常導致在運河沿線項目審批、建設和管理環(huán)節(jié)產(chǎn)生部門間爭議，形成政策實施的掣肘。例如，水利工程建設與文物本體保護在技術標準和管控要求上常難以兼容等。

(三) 利益分配機制的結(jié)構(gòu)性失衡

1. 財權(quán)事權(quán)不對等下的發(fā)展壓力： 中央財政投入主要集中于遺產(chǎn)保護修繕、生態(tài)環(huán)境治理等公益性項目。而基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)扶持等發(fā)展性項目支出責任則主要由地方承擔。巨大的地方財政缺口迫使其積極引入社會資本。在此過程中，若監(jiān)管機制缺位或引導不足，極易出現(xiàn)社會資本追求短期利益最大化，過度開發(fā)甚至突破保護紅線的現(xiàn)象。

2. 社區(qū)居民生計與保護政策的張力： 保護政策客觀上對沿岸居民的建房、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)活動（如捕撈、水產(chǎn)養(yǎng)殖）構(gòu)成限制。例如，在核心文保區(qū)內(nèi)，居民住宅翻建修繕受到嚴格管控；傳統(tǒng)漁民因“退漁還湖”等生態(tài)政策面臨生計轉(zhuǎn)型。若缺乏有效的就業(yè)幫扶、技能培訓或可持續(xù)的利益分享機制（如引導居民資產(chǎn)入股分紅），保護政策易引發(fā)基層社區(qū)的利益受損感和抵觸情緒，影響政策執(zhí)行效力。

(四) 實施機制的效率瓶頸與能力短板

1. 審批流程冗長制約發(fā)展時效： 國家對涉及運河項目通常要求提交環(huán)境影響評估、文化遺產(chǎn)影響評估等一系列高規(guī)格技術報告，審批環(huán)節(jié)多、周期長。地方因前期溝通不足或?qū)I(yè)能力有限導致材料準備不充分，常造成項目延期或停滯，錯過發(fā)展機遇期。

2. 基層監(jiān)管能力與保護要求不匹配： 基層政府在文物保護監(jiān)測、生態(tài)系統(tǒng)修復治理等方面普遍存在專業(yè)技術人才匱乏和資金設備不足的問題。這導致部分管控要求難以嚴格落實或在執(zhí)行中打折扣?，F(xiàn)實案例中，因管控權(quán)限下放或基層監(jiān)管能力不足，未能及時發(fā)現(xiàn)制止違規(guī)建設活動，最終造成核心保護區(qū)或歷史風貌區(qū)不可逆的破壞。

在當前國家高度重視大運河文化保護傳承利用的戰(zhàn)略背景下面對保護與發(fā)展、分工與協(xié)作、投入與收益、個性化與商業(yè)化交織的深層次矛盾，亟需通過系統(tǒng)性創(chuàng)新與實踐探索實現(xiàn)突破。下文將結(jié)合協(xié)同治理的實踐典型案例，從生態(tài)發(fā)展、文化傳承、數(shù)字活化、產(chǎn)業(yè)融合等維度展開深度研討，并融入政策優(yōu)化、法治保障、社會參與等配套機制建議，旨在提煉統(tǒng)籌文化遺產(chǎn)保護與區(qū)域發(fā)展的復合路徑，為破解矛盾根源、實現(xiàn)良性永續(xù)發(fā)展提供實踐范本與一定理論支撐。

三、破局路徑探索：基于創(chuàng)新實踐的典型案例啟示

(一) 文化引領驅(qū)動型：杭州塘棲村“非遺活化+數(shù)字賦能”模式

塘棲村立足“清水絲綿”國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及特色枇杷產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新構(gòu)建“非遺工坊+直播電商”產(chǎn)業(yè)鏈條。通過“村集體+農(nóng)戶+企業(yè)”的股份制合作社模式，村民以土地、房屋使用權(quán)和傳統(tǒng)技藝入股，共享發(fā)展紅利，顯著提升收入。該模式以數(shù)字技術激活傳統(tǒng)文化資源，實現(xiàn)了非遺保護傳承、產(chǎn)業(yè)升級與農(nóng)戶增收的有機統(tǒng)一。

塘棲枇杷節(jié)電商銷售

(二) 生態(tài)價值轉(zhuǎn)化型：揚州沿湖村“退漁還湖+生態(tài)文旅”實踐

沿湖村在實施“退漁還湖”生態(tài)修復后，深挖湖區(qū)生態(tài)與漁文化資源，轉(zhuǎn)型發(fā)展“漁家樂+研學旅行+文化體驗”業(yè)態(tài)。建設漁文化博物館、水上森林觀光棧道，打造“湖八鮮”特色美食品牌。策略性吸引青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)開辦主題民宿，引入藝術團隊創(chuàng)作“湖上劇場”，聯(lián)合漁民婦女組建“俏漁娘直播團”線上銷售水產(chǎn)及文創(chuàng)產(chǎn)品。此舉有效拓寬收入渠道，文旅和農(nóng)產(chǎn)品銷售綜合收益大幅提升，成功實現(xiàn)了生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同互促。

揚州大運河博物館

揚州沿湖村“退漁還湖”

(三) 循環(huán)經(jīng)濟復興型：湖州荻港村“?；~塘”生態(tài)系統(tǒng)的鮮活力

荻港村恢復重建了歷史悠久的“?；~塘”復合農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，并注冊運營“荻港漁莊”品牌，深度整合“陳家菜”等地方非遺美食技藝。系統(tǒng)性復興“掃蠶花地”、“魚湯飯”等古老民俗，策劃打造“魚桑文化節(jié)”等文化IP活動。村民通過將閑置房屋、魚塘等資產(chǎn)入股村文旅平臺，獲得穩(wěn)定分紅。其卓越的生態(tài)與經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)換成果獲得了普遍認同。

湖州南潯荻港村“?；~塘”

(四) 城市有機更新型：揚州三灣片區(qū)“生態(tài)修復+文化融合”轉(zhuǎn)型

揚州三灣片區(qū)摒棄傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)路徑，將廢棄工業(yè)用地轉(zhuǎn)型建設為大型生態(tài)文化公園。實施嚴格的生態(tài)修復（新增綠地約300萬平方米），并成功引入中國大運河博物館（2024年晉升為國家一級博物館），迅速成為熱門旅游目的地。配套建設非遺文化街區(qū)、引入文創(chuàng)人才孵化IP、打造“博望文旅休閑街區(qū)”豐富商業(yè)服務，并融入“生態(tài)+”理念增設公共休閑設施（籃球場、城市書房等），構(gòu)建了融合生態(tài)體驗、文化感知、休閑社交的活力城市空間。該項目相繼獲得國家AAAA級景區(qū)（2018）、江蘇省“最美生態(tài)修復案例”（2021）、“江蘇人居環(huán)境范例獎”（2022）等殊榮。

揚州三灣片區(qū)

(五) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級型：杭州拱墅區(qū)“退二進三”與工業(yè)遺存活化

拱墅區(qū)實施沿運河流域“退二進三”戰(zhàn)略，推動2000余家工業(yè)企業(yè)外遷升級，開展大規(guī)模截污清淤工程（水質(zhì)顯著提升至Ⅲ類）。在騰退的工業(yè)用地上，精心打造了“新天地活力街區(qū)”，成功激活了區(qū)域內(nèi)商業(yè)、文化、娛樂等現(xiàn)代服務業(yè)。同時，依托拱宸橋等歷史遺跡打造歷史文化街區(qū)及國家級博物館群落（如中國刀剪劍、扇、傘博物館），極大地提升了區(qū)域文化影響力和吸引力，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代服務業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)高地的轉(zhuǎn)型。

大運河杭鋼公園

(六) 文化全域活化型：山東濟寧“運河記憶”綜合工程

濟寧市以“運河之都”為定位，實施覆蓋11平方公里的“運河記憶”項目。整合老運河沿線歷史街區(qū)（如竹竿巷、紙坊街），形成“一河兩岸”特色文化景觀帶（串聯(lián)東大寺、太白樓等遺產(chǎn)點）。運用現(xiàn)代光影技術打造沉浸式運河夜游，復建“運河戲院”等文化演藝場所，依托南旺分水樞紐世界遺產(chǎn)點建立專題博物館（數(shù)字化展示古代分水技術），并策劃運河文化節(jié)、京杭大運河皮劃艇馬拉松賽等品牌活動。同時推進41公里運河步道建設、濕地生態(tài)修復，串聯(lián)形成“運河非遺精華之旅”線路。此外，借勢運河航道升級，發(fā)展現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)（目標“億噸大港、百萬標箱”）和臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有力推動“港產(chǎn)城”融合發(fā)展。濟寧模式實現(xiàn)了從“單體文物點保護”向“全域文化帶活化”的跨越，構(gòu)建了“遺產(chǎn)保護—文旅開發(fā)—產(chǎn)業(yè)聯(lián)動”的共生生態(tài)圈。

濟寧“運河記憶”

濟寧“運河記憶”

四、面向可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性對策建議

(一) 構(gòu)建多層級的空間管控機制

1. 嚴格劃定空間管控紅線： 明確文物本體保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)為核心保護范圍，實施開發(fā)建設負面清單（禁止商業(yè)開發(fā)）。在緩沖區(qū)或風貌協(xié)調(diào)區(qū)，允許發(fā)展以生態(tài)體驗、文化展示、特色農(nóng)業(yè)為核心的“輕開發(fā)”項目（如非遺工坊、生態(tài)農(nóng)莊、低密度文化設施）。

2. 實施差異化分區(qū)引導策略：

· 核心遺產(chǎn)保護區(qū)： 聚焦文物本體保護與展示、考古研學、低強度生態(tài)旅游（如考古公園、文化遺產(chǎn)廊道）。

· 生態(tài)景觀協(xié)調(diào)帶： 重點發(fā)展濱水濕地生態(tài)保護修復、綠道網(wǎng)絡、水上運動、生態(tài)科普教育（參考揚州三灣模式）。

· 城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)： 鼓勵“文旅+特色農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)休閑”的深度融合模式（如塘棲村的非遺農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、沿湖村的漁旅融合）。

(二) 強化規(guī)劃協(xié)同與政策供給創(chuàng)新

1. 推動“多規(guī)融合”與縱向傳導： 將大運河國家文化公園建設規(guī)劃、遺產(chǎn)保護要求深度融入各級國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。建立覆蓋國家、省、市、縣的規(guī)劃信息共享平臺與協(xié)調(diào)審查機制，確保地方規(guī)劃與國家保護導向無縫銜接。

2. 構(gòu)建跨部門高效協(xié)同機制： 成立國務院或省級層面的大運河文化帶建設協(xié)調(diào)小組（或依托現(xiàn)有機制強化職能），統(tǒng)籌文物、水利、交通、環(huán)保、住建等部門政策資源，建立項目聯(lián)合審批、信息共享、綜合執(zhí)法機制，破解部門壁壘。

3. 開展保護性發(fā)展政策試點： 由國家文物局牽頭，聯(lián)合相關部門，在部分地區(qū)試點發(fā)布《大運河保護區(qū)內(nèi)居民住宅有機更新/傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造導則》等指導性文件，適度優(yōu)化簡化管控流程（如特定條件下的風貌協(xié)調(diào)性更新），在嚴守底線前提下支持地方解決合理發(fā)展難題。

(三) 創(chuàng)新利益共享與資金保障模式

1. 構(gòu)建多元化可持續(xù)投入機制：

· 央地財政協(xié)同：中央財政設立大運河保護發(fā)展專項基金，重點投入文物搶險、重大生態(tài)修復項目。地方財政配套支持。

· 創(chuàng)新市場融資模式：積極探索EOD（生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)）、PPP（含特許經(jīng)營）、F+EPC+O（融資+設計、采購、施工、運營一體化）、國家專項資金引導下的社會資本合作等模式（如揚州古運河-七里河“十里外灘”項目）。

· 拓展生態(tài)價值變現(xiàn)渠道：科學評估運河沿線濕地碳匯能力，對接碳交易市場，探索企業(yè)認購、生態(tài)補償機制。

2. 健全社區(qū)參與和利益聯(lián)結(jié)機制：

· 資產(chǎn)入股共享增值收益：推廣“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式，引導村民以土地經(jīng)營權(quán)、閑置房屋、文化技藝等要素資源入股文旅或生態(tài)項目，保障保底分紅+效益共享（如湖州荻港村經(jīng)驗）。

· 強化就業(yè)與技能支持：針對受保護政策影響的轉(zhuǎn)產(chǎn)居民，定向開展旅游服務、手工藝傳承、電商運營等技能培訓，優(yōu)先提供就業(yè)崗位（如揚州沿湖村漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)經(jīng)驗）。

(四) 深化產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新賦能

1. 構(gòu)建“文化+”融合產(chǎn)業(yè)體系：

· 文旅深度融合：開發(fā)運河主題沉浸式演藝（光影秀）、非遺深度體驗線路（如邳州船工號子體驗、山東濟寧“運河戲院”）、研學旅行精品項目（如湖州荻港村“?；~塘”生態(tài)系統(tǒng)）。

· 農(nóng)文旅協(xié)同發(fā)展：結(jié)合運河生態(tài)資源，打造地理標志農(nóng)產(chǎn)品品牌、有機農(nóng)業(yè)觀光基地、節(jié)慶活動（如塘棲枇杷節(jié)、上虞楊梅采摘節(jié)）。

· 工旅/文創(chuàng)活化更新：對工業(yè)遺址進行創(chuàng)意化改造，打造主題博物館、藝術空間、設計工作室、文化集市（如杭州拱墅區(qū)橋西歷史街區(qū)工業(yè)遺存利用）。

2. 全面實施數(shù)字賦能：

· 智慧化管理與決策： 建設和完善以數(shù)據(jù)為基礎的大運河智慧管理平臺（如江蘇省“大運河國家文化公園數(shù)字云平臺”），為規(guī)劃、保護、管理、傳播、運營等提供科學支撐。

· 數(shù)字化營銷與傳播：建立大運河特色產(chǎn)品電商平臺（如“運河嚴選”），培育本地直播和電商人才（新農(nóng)人），提升運河品牌知名度和產(chǎn)品價值。

· 創(chuàng)新智慧交互體驗：開發(fā)應用AR導覽、VR歷史場景復原（如“京杭大運河VR”漕運模擬）、智能講解等數(shù)字化技術，豐富游客體驗形式。

(五) 提升治理效能與監(jiān)督保障

1. 加強人才隊伍專業(yè)化建設：聯(lián)合高校、科研院所，設立“大運河文化遺產(chǎn)保護管理與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展”等專項培訓課程，定向培養(yǎng)具備文化遺產(chǎn)保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)管理等綜合能力的基層骨干人才。

2. 健全監(jiān)督評估考核體系：

· 優(yōu)化政績考核導向：將文物保護績效、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、文化遺產(chǎn)活化利用效果、居民滿意度等核心指標納入地方政府及相關干部的考核體系。

強化社會監(jiān)督參與：建立公眾舉報平臺（如“運河守護者APP”或小程序），暢通社會監(jiān)督渠道，鼓勵公眾、社會組織參與監(jiān)督，形成全社會共同保護、共建共享的監(jiān)督格局。

五、結(jié)論

大運河文化遺產(chǎn)保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實沖突，其深層根源在于文化遺產(chǎn)的公共屬性、歷史價值與地方發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟增長需求之間的復雜張力。化解這一難題，必須堅定貫徹“保護優(yōu)先、合理利用、傳承發(fā)展”的核心原則。通過構(gòu)建多層級彈性管控體系、打破部門條塊分割、推動文化引領下的產(chǎn)業(yè)深度創(chuàng)新融合、建立公平可持續(xù)的利益共享機制等系統(tǒng)性舉措，方能在保護文化遺產(chǎn)原真性和生態(tài)環(huán)境整體性的同時，有效激活區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)生動力，持續(xù)改善民生福祉，最終實現(xiàn)遺產(chǎn)永續(xù)保護、生態(tài)持續(xù)優(yōu)化、經(jīng)濟健康發(fā)展、社區(qū)和諧共榮的“四位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展目標。

未來深化研究與實踐的重點，應在于總結(jié)提煉國內(nèi)外更具普適性的成功模式，加速推進跨區(qū)域協(xié)同立法框架（如《大運河保護條例》下的各地細則）與技術標準的統(tǒng)一互認，讓千年流淌的大運河真正成為展示中華文明連續(xù)性、創(chuàng)新性、統(tǒng)一性的金色名片，并在新時代中國式現(xiàn)代化進程中持續(xù)發(fā)揮其獨特的歷史文脈價值和區(qū)域共同富裕的示范引領作用。

（本專刊由上虞區(qū)驛亭鎮(zhèn)政府、紹興市鑒湖研究會、浙江大運河文化研究院浙東分中心聯(lián)合編制。）

照片由作者提供

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編輯：程雪婷

審核：戴秀麗

總期：852期