摘要

市域（郊）鐵路是構建都市圈1小時通勤圈的骨干方式。基于上海、重慶、成都和杭州等涵蓋東西部不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平的4個城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在推進多網(wǎng)融合、研發(fā)技術標準、優(yōu)化運輸服務、加強站城融合等方面已形成一批典型經(jīng)驗做法，但在功能定位、審批機制、統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)機制、投融資模式等方面也面臨一些突出問題。建議進一步明確功能定位，嚴格把好新建項目客流效益和工程造價兩道關，完善審批監(jiān)管、健全協(xié)調(diào)機制、加強交流學習。

本文轉(zhuǎn)載于《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2025年6月（上）

作者：潘昭宇 唐懷海 劉花

都市圈市域（郊）鐵路是培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重要支撐。“十四五”規(guī)劃《綱要》明確提出，推進城市群、都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設。基于上海、重慶、成都和杭州等典型城市調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地在推進多網(wǎng)融合、研發(fā)技術標準、優(yōu)化運輸服務、加強站城融合等方面已形成一批典型經(jīng)驗做法，但在功能定位、審批機制、統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)機制、投融資模式等方面也面臨一些突出問題。調(diào)研涵蓋東西部不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平的4個城市，反映出的問題在全國具有一定代表性，可為我國都市圈市域（郊）鐵路建設提供參考借鑒。

都市圈市域（郊）鐵路的創(chuàng)新做法

上海、重慶、成都、杭州作為超大特大城市，城市軌道運營里程基本超過500公里且客流效益較好，成都、重慶、杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃已獲得國家復函同意、由省級人民政府印發(fā)實施，為市域（郊）鐵路發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，建設成效走在全國前列。截至2022年底，國家批復4市市域（郊）鐵路997.5公里，已建成運營326.5公里、在建518.6公里，項目開工率達到84.7%（表1）。

（一）推進多網(wǎng)融合。

一是功能兼容、利用干線鐵路資源開行市域（郊）列車。重慶、成都積極利用既有鐵路開行市域（郊）列車。截至2022年底，成都利用既有鐵路開行動車由2016年初期的113對增加至428對，平均發(fā)車間隔由49分鐘縮短至24分鐘，單日客流最大值從7.0萬人次增加至27.9萬人次，有效滿足了都市圈的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和高頻次出行需求。二是統(tǒng)一制式、推進市域（郊）鐵路與地鐵跨線運營。為加強周邊市區(qū)縣與杭州主城間的快捷聯(lián)系，市域（郊）鐵路杭富線與地鐵6號線統(tǒng)一采用AH型車、100km/h設計標準，杭德線與地鐵10號線統(tǒng)一采用A型車、80~120km/h設計標準，實現(xiàn)杭富線與地鐵6號線、杭德線與10號線貫通運營，提高旅客出行效率。三是同臺換乘、打造便捷服務樞紐。市域（郊）鐵路杭臨線在綠汀路站與地鐵3號線、5號線實現(xiàn)同臺換乘，成都市域快軌18號線在火車南站、世紀城站等與地鐵1號線實現(xiàn)同臺換乘，有效解決了外圍乘客進城換乘不便的問題。

（二）研發(fā)技術標準。

一是研制雙流制技術。重慶市域（郊）鐵路跳磴至江津線（簡稱“江跳線”）一期工程在全國首次研發(fā)應用雙流制技術，即列車在中心城區(qū)采用DC1500V供電制式滿足小站間距下的快速啟停需求，在城市郊區(qū)采用AC25KV供電制式發(fā)揮其大站間距下的快速運營優(yōu)勢，實現(xiàn)車輛不停車不降弓全自動交直流轉(zhuǎn)換，解決了城市軌道與市域（郊）鐵路在不同制式下的貫通運營問題。二是推進信號系統(tǒng)互聯(lián)互通。重慶研發(fā)應用基于統(tǒng)一技術標準和規(guī)范的CBTC信號系統(tǒng)技術，實現(xiàn)了不同廠家信號系統(tǒng)相互兼容、互聯(lián)互通，增強了信號系統(tǒng)的可替代性，降低了系統(tǒng)更新迭代的成本，為市域（郊）鐵路與城市軌道交通跨線運營、資源共享奠定了技術基礎。

（三）優(yōu)化運輸服務。

一是靈活運輸組織。上海金山鐵路日開行列車36.5對，采用一站直達（32分鐘）、大站停（40分鐘）、站站停（58分鐘）三種運輸組織方式，實行工作日、節(jié)假日時刻表，更好便利群眾出行。二是兼容票制票價。金山鐵路全國首創(chuàng)“一機四用”路地雙票制，即檢票閘機采用鐵路火車票、公共交通卡和手機兼容（支持NFC和二維碼）的票務系統(tǒng)，極大便利了金山區(qū)與中心城區(qū)之間的交通出行。杭州與紹興、嘉興采取票務互聯(lián)互通等措施，實現(xiàn)乘客“一票通乘”的同城化待遇。

（四）加強站城融合。

一是創(chuàng)新開展樞紐TOD綜合開發(fā)。重慶沙坪壩站鐵路樞紐創(chuàng)新開發(fā)模式，對蓋上、蓋下部分實施分層確權，蓋上通過招拍掛進行開發(fā)、蓋下建設綜合交通樞紐，通過上蓋空間出讓獲得34億元資金，有效彌補樞紐建設資金缺口。杭州西站創(chuàng)新樞紐周邊土地開發(fā)模式，實現(xiàn)雨棚上蓋土地分層出讓、樞紐周邊高強度開發(fā)。二是統(tǒng)籌推進軌道交通“全域TOD”綜合開發(fā)。成都突破“一站一議、單點開發(fā)”的傳統(tǒng)模式，在戰(zhàn)略層面對全域軌道TOD開發(fā)進行整體謀劃、分級分類管理，已啟動實施TOD項目33個，圍繞站點打造“商業(yè)中心、生活中心、產(chǎn)業(yè)中心、文化地標”等，增強了城市發(fā)展活力。引入市場化機制形成利益共享、風險共擔的開發(fā)模式，累計反哺軌道交通建設資金超110億元，大幅緩解投資壓力。

都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展面臨的主要問題

一是功能定位模糊。從需求特征看，部分新建市域（郊）鐵路項目客流效益較差，2022年全國已運營市域（郊）鐵路的平均客流強度僅為地鐵的13.5%，主要是我國都市圈還處在初級發(fā)展階段，通勤需求主要集中在中心城市的建成區(qū)及其近郊組團，外圍城鎮(zhèn)與中心城市之間上班、上學等大規(guī)模通勤需求有待培育。從技術標準看，市域（郊）鐵路“城際化、地鐵化”現(xiàn)象明顯，如上海機場聯(lián)絡線考慮與高鐵銜接，采用8節(jié)編組C型車、88%的線路地下敷設，平均每公里造價高達6.96億元；杭州至海寧、臨安等線路采用城市軌道制式，設計速度低、站間距小，難以適應客流快速出行需求。主要是市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的技術標準、服務水平相互交叉，加上各地城鎮(zhèn)化進程不同，對市域（郊）鐵路的認識有待統(tǒng)一。

二是發(fā)展機制不明。從準入條件看，新建市域（郊）鐵路的項目建設約束指標不足，與城際鐵路、城市軌道規(guī)劃建設管理混淆，導致部分地方審批把關不嚴，部分地區(qū)用城際鐵路替代市域（郊）鐵路，軌道網(wǎng)絡發(fā)達城市則用地鐵線路延伸的方式替代市域（郊）鐵路。從規(guī)劃要求看，盡管國家政策明確了市域（郊）鐵路的規(guī)劃建設審批，比照城市軌道交通建設規(guī)劃管理的相關規(guī)定執(zhí)行，但市域（郊）鐵路建設規(guī)劃編制的內(nèi)容、深度，配套專題的要求等尚不明確，一定程度上制約了有實際需求城市的市域（郊）鐵路建設。

三是統(tǒng)籌銜接不足。從與城市統(tǒng)籌布局看，部分新建市域（郊）鐵路在規(guī)劃設計時偏向選擇離城市中心較遠的待開發(fā)區(qū)域設站，由于項目建設與城市規(guī)劃脫節(jié)、土地開發(fā)滯后，導致客流吸引力不足。利用既有鐵路資源的市域（郊）線路，由于鐵路車站普遍與城市生產(chǎn)生活空間相割裂，車站數(shù)量有限、對城市建成區(qū)的覆蓋率較低，導致客流效益不理想。從綜合交通銜接看，部分市域（郊）鐵路站點與其他交通方式銜接不暢，換乘距離遠、時間長，影響了旅客出行體驗。

四是協(xié)作機制不暢。從跨省市協(xié)作機制看，跨省市項目推進較為緩慢。上海示范區(qū)線將連接浙江嘉善至西塘線及江蘇水鄉(xiāng)旅游線，由于三地在制式標準、財務清算、建設時序、出資比例、運營調(diào)度等方面難以達成共識，導致三地項目建設進度差距較大。從路地協(xié)調(diào)機制看，鐵路企業(yè)與地方政府在既有鐵路的改造標準、方案、出資等環(huán)節(jié)，以及開行線路、班次、時刻及組織模式等方面溝通協(xié)調(diào)難度大。同時，利用既有鐵路資源服務城市交通缺乏法律、法規(guī)的支撐和約束，加上客票收入偏低，鐵路企業(yè)積極性不高。

推動都市圈市域（郊）鐵路規(guī)范有序發(fā)展的對策建議

市域（郊）鐵路是構建都市圈1小時通勤圈的骨干方式。四地調(diào)研結(jié)果表明，都市圈市域（郊）鐵路建設亟需加強規(guī)范引導。建議進一步明確功能定位，嚴格把好新建項目客流效益和工程造價兩道關，完善審批監(jiān)管、健全協(xié)調(diào)機制、加強交流學習。

（一）明確功能定位。

一是從服務空間尺度上，市域（郊）鐵路主要為都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團的通勤客流提供快速度、大運量、公交化服務，原則上應布局在城市半徑30-50公里范圍內(nèi)，滿足1小時通勤圈的時效要求，避免尺度過大或過小，混淆了市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的功能。二是從服務屬性上，市域（郊）鐵路主要服務都市圈通勤客流、是城市公共交通體系的重要組成部分，與主要服務商務、公務、旅游等客流需求，采取自負盈虧模式的城際鐵路有本質(zhì)區(qū)別。

（二）設定約束指標。

一是嚴控工程投資指標。準確把握市域（郊）鐵路技術特征和功能定位，嚴格控制地下線比例和地下線連續(xù)段長度，合理確定平均及最小站間距，深化研究設計速度、制式、編組等工程方案，避免增加不合理的投資。二是補充客流效益指標。市域（郊）鐵路是城市軌道交通的補充和延伸，兩者既銜接一體、又分工明確。新建市域（郊）線路應以中心放射線布局為主，建議從線路長度、沿線人口崗位密度、當前客流需求、預期客流強度等指標科學合理確定審批門檻標準。

（三）完善審批監(jiān)管。

一是完善審批程序。進一步明確市域（郊）鐵路建設規(guī)劃的申報審核程序，建議將其納入城市軌道交通建設規(guī)劃統(tǒng)籌布局、一并上報，市域（郊）鐵路和城市軌道交通分別按照各自的審核指標獨立進行評估。同時，推動地方根據(jù)實際需求探索編制上報市域（郊）鐵路建設規(guī)劃，相關程序比照城市軌道交通管理規(guī)定。二是優(yōu)化監(jiān)管服務。健全市域（郊）鐵路技術標準和規(guī)范體系，深化規(guī)劃驗收、運營服務、監(jiān)測管理等環(huán)節(jié)標準，鼓勵在運輸企業(yè)資質(zhì)認定、司機等關鍵技術崗位培訓考證等方面先行先試，有效指導和規(guī)范市域（郊）鐵路建設。

（四）健全協(xié)調(diào)機制。

一是優(yōu)化路地合作機制。借鑒北京等地經(jīng)驗，推進地方政府與鐵路企業(yè)建立定期對接機制，通過簽訂協(xié)議等形式將雙向責權利明確化、規(guī)范化、制度化，在委托運營及運行圖安排等方面給予地方更多的自主權。二是健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制。探索建立跨省市市域（郊）鐵路聯(lián)合審批、核準建設流程，統(tǒng)一銜接原則、線路走向、建設時序、技術標準，選擇合適的建設運營主體，加快跨省市項目整體推進力度。三是創(chuàng)新投融資機制。探索建立市域（郊）鐵路沿線區(qū)域聯(lián)動開發(fā)的協(xié)調(diào)機制，鼓勵和吸引社會資本參與市域（郊）鐵路建設運營，建立市場化投資、建設、運營機制，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）組織學習培訓。

一是適時組織赴國外開展專題調(diào)研培訓。國際上市域（郊）鐵路發(fā)展已有上百年歷史，有成熟的經(jīng)驗可供借鑒，特別是日本東京、法國巴黎、德國柏林、英國倫敦等在市域（郊）鐵路發(fā)展方面已經(jīng)形成有效的建設、運營、管理體系和標準規(guī)范。建議適時組織國內(nèi)有關部門、具備發(fā)展市域（郊）鐵路條件的地方開展國外調(diào)研培訓。二是定期組織國內(nèi)城市交流經(jīng)驗。國內(nèi)北京、上海、重慶、成都等城市在利用既有鐵路資源、綜合交通樞紐開發(fā)等方面已進行有益的探索實踐，建議圍繞市域（郊）鐵路發(fā)展難點、熱點問題，定期組織開展經(jīng)驗交流現(xiàn)場會，總結(jié)經(jīng)驗做法、相互借鑒啟發(fā)。

（潘昭宇，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通部主任、研究員。唐懷海，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通部高級工程師。劉花，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通部高級工程師）

來源：《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2025年6月（上）

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