? 嚴(yán)霞｜香港大學(xué) ? 王寧｜中山大學(xué)

【導(dǎo)讀】近年來(lái)，中央對(duì)公務(wù)接待的監(jiān)管力度不斷加大，“公款大吃大喝”現(xiàn)象卻屢禁不止。而另一方面，近日有央媒報(bào)道，有部分地區(qū)將違規(guī)吃喝的問(wèn)題集中整治，簡(jiǎn)單等同于“禁止吃喝”，暫避風(fēng)頭。那么，無(wú)論是“大吃大喝”，還是“不吃不喝”，政府的公務(wù)接待行為為何存在扭曲變形的風(fēng)險(xiǎn)？

本文通過(guò)對(duì)一個(gè)縣級(jí)政府的個(gè)案研究，探討了“公款吃喝”行為背后的文化和制度根源。該縣具備調(diào)查的典型性，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人口流入較少、政府人員構(gòu)成以本地人為主。在公務(wù)接待方面，該縣政府比較能代表傾向于違背正式制度，按照文化規(guī)則辦事的一類(lèi)政府。當(dāng)制度規(guī)則的制定權(quán)下放地方后，約束效力進(jìn)一步弱化。雖然有“茅臺(tái)禁令”，但“只要是能給縣里爭(zhēng)取到資金、項(xiàng)目，都要盛情款待”。

本文指出，“公款吃喝”也是人情關(guān)系功利化的體現(xiàn)，它能把組織關(guān)系轉(zhuǎn)化為私人關(guān)系，把組織事務(wù)轉(zhuǎn)化為私人事務(wù)。政府部門(mén)要借此獲得領(lǐng)導(dǎo)的資源，隨著“公款吃喝”變成一種隱性的非正式制度，政府內(nèi)部已形成“我來(lái)做客，你要請(qǐng)我吃飯；我請(qǐng)你吃飯，你不應(yīng)該拒絕”的心理預(yù)期。而官職越高的領(lǐng)導(dǎo)參加的宴席越多，需保證在每場(chǎng)飯局都露面，且不能安排比對(duì)方職位低的領(lǐng)導(dǎo)出席。在實(shí)際的接待過(guò)程中，各個(gè)下級(jí)部門(mén)以想象中的或內(nèi)部口耳相傳的標(biāo)準(zhǔn)為參照，進(jìn)行相互攀比和隱蔽競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致公務(wù)接待的檔次不斷被拔高，一頓飯常常消費(fèi)過(guò)萬(wàn)。

隨著監(jiān)管力度的加大，“公款吃喝”并未減少或消失，組織成員轉(zhuǎn)而采取接待隱蔽化、報(bào)銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)化、消費(fèi)品變裝等三類(lèi)變通策略。作者指出，即便上級(jí)政府嚴(yán)厲約束，下級(jí)仍常以“陽(yáng)奉陰違”的方式規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這恰恰說(shuō)明了作為一種隱性非正式制度的“公款吃喝”已經(jīng)具有了強(qiáng)大的生命力。為維持其運(yùn)行，地方政府往往通過(guò)形式化的“合法”公務(wù)接待描述來(lái)規(guī)避制裁，導(dǎo)致“公款吃喝”屢禁不止。

本文原載《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。

“公款吃喝”的隱性制度化——一個(gè)中國(guó)縣級(jí)政府的個(gè)案研究

▍問(wèn)題的提出

請(qǐng)客吃飯是中國(guó)社會(huì)人際交往的主要方式之一，這種個(gè)體性的交往方式也普遍存在于商業(yè)組織和政府組織之中。在政府組織中，因公務(wù)請(qǐng)客吃飯通常被稱(chēng)為公務(wù)接待，1998年被納入政府財(cái)政預(yù)算收支科目。為了規(guī)范接待行為，中央政府曾先后出臺(tái)若干規(guī)定，如《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》和《關(guān)于堅(jiān)決剎住用公款大吃大喝歪風(fēng)的緊急通知》等。各地方政府也遵照中央文件制定了地方性的規(guī)定。然而，政府在實(shí)際的接待過(guò)程中普遍存在違反規(guī)定的現(xiàn)象，也就是常常見(jiàn)諸報(bào)端的“公款大吃大喝”或簡(jiǎn)稱(chēng)“公款吃喝”現(xiàn)象。面對(duì)高額的“公款吃喝”支出，部分媒體和社會(huì)公眾把原因歸咎于公務(wù)人員個(gè)人素養(yǎng)不高、缺乏職業(yè)道德。然而，我們?cè)谔镆罢{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，備受譴責(zé)的公務(wù)人員并非都樂(lè)于“公款吃喝”，部分被訪者稱(chēng)“公款吃喝”為一種身不由己的選擇，也抱怨頻繁的飯局耗費(fèi)個(gè)人休息時(shí)間和精力，有的還因過(guò)度飲酒而傷了身體。

于是，在政府組織中便出現(xiàn)了一種有趣現(xiàn)象。一方面，公務(wù)人員在實(shí)際的接待過(guò)程中常常不按正式文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而選擇超標(biāo)準(zhǔn)接待，即使中央政府屢次下文禁止“公款吃喝”行為，也都沒(méi)有效果。另一方面，不少公務(wù)員卻常常把“公款吃喝”稱(chēng)為無(wú)可奈何之舉。也就是說(shuō)，公務(wù)員哪怕是在違背個(gè)人意志的情況下也要從事正式制度明令禁止的“公款大吃大喝”。這是否意味著，就“公款吃喝”這一問(wèn)題來(lái)說(shuō)，在中央的正式制度之外，形成了某種具有約束力或難以抗拒的、同時(shí)卻是隱性的非正式制度？這種制度是怎么形成的？它何以能有效地抵消正式制度的效力？本文試圖通過(guò)對(duì)一個(gè)縣級(jí)政府在公務(wù)接待上的個(gè)案研究來(lái)探索以上問(wèn)題。

任何一類(lèi)制度的形成都有一個(gè)過(guò)程，我們可以把這個(gè)過(guò)程稱(chēng)為“制度化”。制度化既包括顯性制度化過(guò)程，也包括隱性制度化過(guò)程。本文關(guān)注的是隱性制度的形成過(guò)程，即隱性制度化過(guò)程。政府公務(wù)接待實(shí)踐中的“公款吃喝”(超標(biāo)準(zhǔn)招待)是揭示隱性制度化過(guò)程的一個(gè)典型案例。之所以說(shuō)“公款吃喝”是一種隱性制度，主要是因?yàn)椋阂环矫妫诓糠终畠?nèi)部是一種司空見(jiàn)慣、理所當(dāng)然、約定俗成、大家心知肚明的“游戲”規(guī)則；另一方面，它不具有外部合法性，與正式制度的規(guī)定不一致。因此，“公款吃喝”的賬目既不敢公開(kāi)，也不能公開(kāi)。即使迫于某種壓力而公開(kāi)了，所公開(kāi)的賬目也常常是一筆“移花接木”、“霧里看花”的“糊涂賬”。隱性制度化過(guò)程是一種特殊類(lèi)型的制度化，在以往的文獻(xiàn)中，很少有對(duì)這種制度化過(guò)程的研究。本文的目的，就是通過(guò)對(duì)“公款吃喝”何以成為一種隱性制度的研究，來(lái)揭示隱性制度化過(guò)程的規(guī)律。

本研究選取中陽(yáng)縣作為調(diào)查點(diǎn)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，人口流入較少，政府的人員構(gòu)成也以本地人為主。選擇這樣一個(gè)較為封閉的熟人社區(qū)進(jìn)行調(diào)查，是基于對(duì)調(diào)查點(diǎn)的典型性和可進(jìn)入性的考慮。筆者認(rèn)為組織成員構(gòu)成以熟人為主的政府更傾向于在組織行動(dòng)中遵循人情文化規(guī)則。在公務(wù)接待方面，中陽(yáng)縣政府比較能代表傾向于違背正式制度，按照文化規(guī)則辦事的一類(lèi)政府。盡管這一個(gè)案的研究結(jié)論在某些方面與其他政府存在共性，但是政府層級(jí)、組織人員構(gòu)成及所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差異也會(huì)影響組織的實(shí)際行為，使其呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。因此，筆者無(wú)意于把本文的研究結(jié)論推廣到所有縣級(jí)政府或?qū)蛹?jí)更高的政府組織。通過(guò)熟人的介紹，本文第一作者以實(shí)習(xí)生的身份先后兩次進(jìn)入該縣政府辦公室工作，通過(guò)參與式觀察、訪談與政府文獻(xiàn)資料搜集三種方式獲取調(diào)查資料。訪談伴隨著筆者工作的展開(kāi)而進(jìn)行，其中，對(duì)知情的關(guān)鍵人進(jìn)行了正式訪談，對(duì)其他公務(wù)員進(jìn)行了非正式訪談，共訪談了27人。出于研究倫理的考慮，在部分知情人拒絕的情況下，一部分正式訪談沒(méi)有錄音，而是事后憑筆者記憶及時(shí)記錄下來(lái)。在資料的分析過(guò)程中遇到不清晰的地方，筆者與相關(guān)受訪者通過(guò)電話(huà)溝通的方式來(lái)澄清細(xì)節(jié)。本著對(duì)參與者無(wú)害和資料匿名、保密的原則，文中出現(xiàn)的地名、組織名及人名均為匿名化處理后的化名，地方性政府文件名稱(chēng)也經(jīng)過(guò)筆者處理，進(jìn)行了重新命名。

▍已有研究回顧

“公款吃喝”這一議題的敏感性進(jìn)一步增加了實(shí)地調(diào)研和資料收集的難度。正因?yàn)槿绱?，關(guān)于“公款吃喝”的已有研究大都缺乏田野調(diào)查資料的支撐，存在實(shí)證資料不足的缺陷。在難以獲得田野資料，尤其是幾乎無(wú)法拿到“公款吃喝”的內(nèi)部賬本的情況下，學(xué)者們只能繞開(kāi)微觀的視角，從公共管理、制度或文化等視角進(jìn)行宏觀的研究。這也正是何以有關(guān)“公款吃喝”的文獻(xiàn)主要集中在公共管理學(xué)領(lǐng)域的原因。這類(lèi)研究具有較強(qiáng)的應(yīng)用性，試圖在研究“公款吃喝”的社會(huì)后果和原因機(jī)制的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。根據(jù)研究視角的差異，筆者把以往的研究分為文化分析和制度分析兩種視角。

(一)人情文化的視角

從文化視角進(jìn)行研究的學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)重視人情關(guān)系的社會(huì)，“公款吃喝”作為一種政府的飲食社交方式與這種人情文化有關(guān)?！肮畛院取笔侵袊?guó)的人情、面子文化機(jī)制下的宴請(qǐng)風(fēng)俗在政府領(lǐng)域的延伸，人情關(guān)系與面子是“公款吃喝”運(yùn)作的文化邏輯。

送禮和宴請(qǐng)是中國(guó)人建立、維持關(guān)系的重要方式。在中國(guó)，圍繞著宴請(qǐng)已經(jīng)形成了一套具體的行為規(guī)則。是否宴請(qǐng)、誰(shuí)提出邀請(qǐng)、如何設(shè)宴、是否赴宴、誰(shuí)付賬以及就餐期間的互動(dòng)等行為并不是完全自發(fā)而隨意的，它遵循一定的飲食社交規(guī)則?？梢?jiàn)，人情文化賦予了宴請(qǐng)行為特定的含義，人們必須按照這套文化規(guī)則行動(dòng)，否則很可能因?yàn)槲幕?guī)則傳遞的負(fù)面信息而不利于關(guān)系的建立和維持。由于關(guān)系具有資源再分配的功能，個(gè)人可以通過(guò)“拉關(guān)系”、“走后門(mén)”這類(lèi)行為策略，從掌握資源和資源分配權(quán)力的人那里獲得所需資源。飲食社交便是人們創(chuàng)立或維持關(guān)系資本，進(jìn)行關(guān)系再生產(chǎn)的一種途徑，有利于人們利用在餐桌上建立、拉近的關(guān)系獲取所需的資源，謀求政治、經(jīng)濟(jì)等方面的利益。

宴請(qǐng)所具有的以上功能在政府組織中同樣適用。非正式關(guān)系在中國(guó)政府運(yùn)作過(guò)程中普遍存在，“公款吃喝”作為政府組織間互動(dòng)的重要方式，在改革開(kāi)放后逐漸凸顯出來(lái)，甚至于在政府組織內(nèi)部已經(jīng)形成一種共識(shí)：事情能否辦成的關(guān)鍵不在于辦公桌上的談判，而在于餐桌上的互動(dòng)。

以上研究雖然有助于揭示“公款吃喝”背后的文化邏輯，但是忽視了文化在日常生活領(lǐng)域與政治組織中的差異。日常生活中的文化規(guī)則未必都能在組織領(lǐng)域發(fā)揮作用，成為人們行動(dòng)的最高準(zhǔn)則。在有一套系統(tǒng)的正式制度的政府組織中，并非每種文化規(guī)則都能成功移植到組織內(nèi)部，約束組織的行動(dòng)。尤其是當(dāng)文化規(guī)則與組織正式制度發(fā)生沖突時(shí)，組織成員如何選擇行動(dòng)策略是以上研究未能回答的問(wèn)題。以政府的公務(wù)接待為例，為何約束接待行為的正式制度在同樣有人情文化傳統(tǒng)的華人社會(huì)產(chǎn)生了完全不同的效用？顯然，僅僅從文化視角出發(fā)無(wú)法為我們提供一套完整的解釋。

(二)制度的視角

已有研究絕大多數(shù)是從制度的視角進(jìn)行分析，認(rèn)為包括“公款吃喝”在內(nèi)的公款消費(fèi)之所以禁而不止是由于政府的正式制度本身存在漏洞，使得組織成員有空可鉆。約束公務(wù)接待的制度主要包括公共財(cái)政制度和公務(wù)接待制度兩類(lèi)。

一方面，我國(guó)改開(kāi)以來(lái)的財(cái)政體制仍然存在一些漏洞。部分預(yù)算制度的零碎化為組織成員非正式地滲透進(jìn)正式的預(yù)算結(jié)構(gòu)、程序與規(guī)則提供了機(jī)會(huì)；各種非正式制度對(duì)中國(guó)的預(yù)算仍存在重要的影響，很難被替代；而私人關(guān)系在爭(zhēng)奪預(yù)算資源的討價(jià)還價(jià)中也扮演著重要角色。也就是說(shuō)，目前預(yù)算體制存在彈性化、容易變通，缺乏剛性約束的問(wèn)題。除了預(yù)算內(nèi)資金約束軟化外，我國(guó)還存在大量制度外資金未納入監(jiān)管范圍，這無(wú)疑為公務(wù)人員不計(jì)成本地“公款吃喝”提供了資金支持。另一方面，制約“公款吃喝”行為的公務(wù)接待制度本身也存在漏洞，使得文件本身失去效力，無(wú)法約束政府組織成員的行為。

從上述討論不難看出，已有研究只看到制度本身的問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)制度實(shí)施過(guò)程及這類(lèi)具體制度背后更深層次的問(wèn)題進(jìn)行分析，無(wú)法就“公款吃喝”為何屢禁不止這一問(wèn)題提供一種動(dòng)態(tài)的、過(guò)程的解釋?zhuān)瑳](méi)有把“公款吃喝”本身看成是一種在正式制度的夾縫中增生的、足以對(duì)抗正式制度效力的隱性非正式制度。

▍“公款吃喝”的空間：正式制度的漏洞與正式制度軟約束

制度的定義依研究視角的差異而不同。在這些定義中，新制度主義界定的制度范圍最廣，基本上囊括了所有約束人類(lèi)行為的內(nèi)容，既包括過(guò)去作為制度研究核心部分的正式制度，又包括作為文化傳承部分的非正式制度。這一定義不僅拓寬了制度研究的領(lǐng)域，也有利于把以往制度研究所忽視或視為制度對(duì)立物的文化納入制度體系進(jìn)行研究。因此，本文沿用新制度學(xué)派的制度定義，把制度視為人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，包括正式的規(guī)定、政策和從文化規(guī)則中延伸出來(lái)的非正式制度。

如上文所述，并非每一種文化規(guī)則都能獲得合法性，從而被組織所移植，變成組織的公開(kāi)可視的顯性正式制度?！肮畛院取睕](méi)有通過(guò)正式的(文本、口頭)形式呈現(xiàn)，不具有外部合法性，但是在不斷的實(shí)踐中，它已經(jīng)變成組織成員間心照不宣的緘默規(guī)則，具有了非正式的合法性。顯性正式制度本身存在的漏洞和制度約束軟化為其提供了存在空間。

(一) 正式制度的漏洞

改革開(kāi)放后，中國(guó)采取的是在舊制度的基礎(chǔ)之上不斷修改、補(bǔ)充、建立新制度的漸進(jìn)式路徑進(jìn)行社會(huì)改革。制度的完善受時(shí)間、經(jīng)驗(yàn)的約束，不可避免地伴有制度漏洞的問(wèn)題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，約束政府公務(wù)接待的正式制度也不可避免地存在漏洞，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，制度規(guī)定的抽象化和模糊化。正式制度必須是通過(guò)書(shū)面語(yǔ)言進(jìn)行明確界定的規(guī)則。但在現(xiàn)實(shí)中，從中央出臺(tái)的《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》等規(guī)定的內(nèi)容上看，這類(lèi)規(guī)定多是指導(dǎo)方針式的政策，并規(guī)定“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定相應(yīng)的實(shí)施辦法”。也就是說(shuō)，中央政府把制定可操作化規(guī)則的權(quán)力下放給了地方政府。這種做法一方面有利于各地因地制宜，制定符合地方實(shí)際情況的具體規(guī)定；另一方面也降低了中央政策對(duì)地方接待行為的約束效力。

從中陽(yáng)縣的實(shí)踐來(lái)看，地方政府要么未能及時(shí)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，存在制度制定滯后的情況；要么制定的政策不夠明確、不具有可操作性。中陽(yáng)市政府直到2008年(中央政策出臺(tái)兩年后)才制定了地方性的《接待管理辦法》，規(guī)定了具體接待標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，地方政府的文件中也有不少模糊不清的規(guī)定。例如，中陽(yáng)省政府2011年出臺(tái)了《公務(wù)接待中“四個(gè)嚴(yán)禁”的通知》，“嚴(yán)禁不必要的迎送、層層陪同、鋪張浪費(fèi)和安排中小學(xué)生參加公務(wù)接待活動(dòng)”。但是文件沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)如何界定“不必要的迎送”、“鋪張浪費(fèi)”進(jìn)行說(shuō)明，使違規(guī)行為與合法行為間的界限模糊不清，存在大范圍灰色區(qū)域。

第二，制度設(shè)計(jì)理想化。政府內(nèi)部關(guān)于公務(wù)接待的規(guī)定大部分屬于理想型制度。制度設(shè)計(jì)未考慮到制度實(shí)踐的具體情境，較為理想化，脫離實(shí)際，難以嚴(yán)格執(zhí)行。中陽(yáng)縣政府印發(fā)的《接待管理辦法》規(guī)定的人均最高接待標(biāo)準(zhǔn)為：接待省級(jí)部門(mén)為60元，接待市級(jí)部門(mén)為50元，接待市級(jí)以下部門(mén)為30元。被訪者都認(rèn)為，“這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際、執(zhí)行不了”。之所以如此，是因?yàn)檫`背傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上的儀式標(biāo)準(zhǔn)的接待活動(dòng)，有可能導(dǎo)致“得罪人”的后果。為了避免這種后果，在正式制度存在漏洞的條件下，接待人員難免會(huì)創(chuàng)造各種隱性制度來(lái)避開(kāi)正式制度的制裁，同時(shí)確保公務(wù)接待活動(dòng)遵循文化的規(guī)則：

雖然有文件規(guī)定好(接待標(biāo)準(zhǔn))的，但是好多(規(guī)定)執(zhí)行不下去嘛?，F(xiàn)在生活標(biāo)準(zhǔn)提高了，比如說(shuō)按照最高(標(biāo)準(zhǔn))的規(guī)定，60塊錢(qián)一個(gè)人，你能吃什么啊。而且我們這邊過(guò)去接待的人都不只兩三個(gè)人，照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，上面來(lái)三個(gè)人，才180塊，哪里夠？現(xiàn)在隨隨便便一餐飯都要至少兩三百，而且還不加買(mǎi)煙和酒的錢(qián)。(C-WDZ1207)

WDZ覺(jué)得規(guī)定無(wú)法執(zhí)行的原因，一是未把接待陪同人員、物價(jià)漲幅計(jì)算在內(nèi)，二是未把宴席中常見(jiàn)的煙、酒這類(lèi)消費(fèi)品納入接待品范圍。

第三，地方執(zhí)行僵化與碎片化。中陽(yáng)縣的公務(wù)接待制度就在一定程度上存在僵化，更新周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題。從中陽(yáng)市制定《接待管理辦法》至今的5年里，當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平有了較大幅度的變化，但是當(dāng)?shù)卣墓珓?wù)接待標(biāo)準(zhǔn)并未隨之調(diào)整。與此同時(shí)，公務(wù)接待事實(shí)上按另行的一套隱性非正式規(guī)則進(jìn)行，也反過(guò)來(lái)使得制度的修改和調(diào)整變得多余，從而維系了制度的僵化狀況。

伴隨著制度僵化的另一個(gè)問(wèn)題是執(zhí)行呈現(xiàn)出零碎化的特點(diǎn)。在諸如《進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)的意見(jiàn)》、《規(guī)范和做好接待工作的意見(jiàn)》和《禁止迎來(lái)送往和工作日午間飲酒行為的通知》等文件中都能見(jiàn)到對(duì)公務(wù)接待的相關(guān)規(guī)定。這類(lèi)新規(guī)定出臺(tái)后并未同步納入地方的《接待管理辦法》中，存在多份正式文件規(guī)范同一類(lèi)組織行為的情況。中陽(yáng)縣的部分領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員抱怨文件太多，幾乎不可能完全記得其中的具體規(guī)定。

第四，雖然近兩年地方政府的文件(如《政府工作報(bào)告》和《政府信息公開(kāi)暫行規(guī)定》)中都明確列出了公開(kāi)“三公消費(fèi)”的內(nèi)容，但是，筆者按照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)查閱當(dāng)?shù)毓珓?wù)接待支出的數(shù)據(jù)，甚至是當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的與公務(wù)接待相關(guān)的政策文件時(shí)都屢遭拒絕。筆者以非正式的關(guān)系向熟人索要相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)也被對(duì)方以“這個(gè)涉及政府保密的內(nèi)容，不能隨便公開(kāi)”為由而拒絕。在當(dāng)?shù)卣灰蓄I(lǐng)導(dǎo)的簽字，就算是“白條”也可以報(bào)銷(xiāo)。

(二) 正式制度的軟約束

鄧小平提出的“發(fā)展才是硬道理”至今仍未過(guò)時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的首要任務(wù)。在中陽(yáng)縣政府及其所屬的市政府、省政府2000年以來(lái)的《政府工作報(bào)告》中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展占據(jù)的篇幅最多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r成為衡量地方政府工作及政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人業(yè)績(jī)的重要指標(biāo)。

約束“公款吃喝”的正式制度有利于組織合法性的獲得，但在某些情境下，可能不利于經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性的實(shí)現(xiàn)。目前，政府主要把“公款吃喝”歸為個(gè)人作風(fēng)或組織紀(jì)律問(wèn)題，采取內(nèi)部約束的管理方式。如果違背下位制度有利于上位制度的實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行者通常選擇犧牲下位制度，對(duì)接待制度實(shí)行軟約束。2012年中陽(yáng)省政府下令禁止接待時(shí)飲用茅臺(tái)酒，中陽(yáng)縣的H縣長(zhǎng)對(duì)這一禁令的表態(tài)便體現(xiàn)了政府在制度執(zhí)行過(guò)程中的這一特征：

茅臺(tái)雖好，喝多了也傷身，而且在我的這個(gè)班子里面，不可能所有接待都喝得到(茅臺(tái)酒)……各位在工作上還是要堅(jiān)持“多上辦公桌，少上餐桌”，能在辦公室解決的問(wèn)題就不要拉到酒桌上面講。如果是為了爭(zhēng)資金，跑項(xiàng)目，這樣是好的。但是喝要保證喝的效率，要講質(zhì)量，不要又沒(méi)有項(xiàng)目，又沒(méi)有資金，你還跑去喝……對(duì)上(上級(jí))可以主動(dòng)請(qǐng)邀。有的雖然只是處長(zhǎng)，但是只要是能給縣里爭(zhēng)取到資金、項(xiàng)目，你都要盛情款待。(M-HGP1207)

在H縣長(zhǎng)看來(lái)，有助于爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目的違規(guī)接待是可以接受的。這類(lèi)接待雖然違背了政府組織的公務(wù)接待制度，但卻有助于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2013年關(guān)于“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”的重要批示，再次要求各級(jí)政府部門(mén)采取針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)的舉措，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，鼓勵(lì)節(jié)約，整治公款浪費(fèi)現(xiàn)象。中陽(yáng)省政府也隨即出臺(tái)了《調(diào)研就餐規(guī)范》的文件，明確規(guī)定“相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志到市(州)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))調(diào)研時(shí)不得接受宴請(qǐng)，不上高檔菜肴，就餐以當(dāng)?shù)丶页２藶橹鳌薄４汗?jié)前后，各級(jí)紀(jì)委成立了調(diào)查小組，對(duì)中高檔飯店進(jìn)行了較為頻繁的突擊暗查。雖然名為“暗查”，要求在檢查前不事先告知被檢查區(qū)域，但某天上午，秘書(shū)科的LJ跑到筆者所在的辦公室讓筆者幫她打電話(huà)告知各個(gè)部門(mén)紀(jì)委的檢查計(jì)劃：

打辦公室電話(huà)，讓辦公室的負(fù)責(zé)人接電話(huà)，要他們必須今天內(nèi)通知到他們一把手，上面可能會(huì)查到中陽(yáng)(縣)來(lái)，讓一把手親自過(guò)問(wèn)本單位的接待情況，做到心中有數(shù)……就是免得上面查下來(lái)，問(wèn)他搞不清楚狀況。這個(gè)你一講(讓領(lǐng)導(dǎo)親自過(guò)問(wèn))他們都曉得是怎么回事。(C-LJ1302)

20多位被訪者均稱(chēng)當(dāng)?shù)卣两襁€沒(méi)有因公務(wù)接待違規(guī)而被處罰的實(shí)例。除非是被政治競(jìng)爭(zhēng)中的對(duì)手利用，否則很少有人追究此事：

這種(違規(guī)使用資金，“公款吃喝”的費(fèi)用以其他名義報(bào)銷(xiāo))情況很多，政府拆東墻補(bǔ)西墻、打白條(報(bào)銷(xiāo))的資金多了。我從A鎮(zhèn)調(diào)走的時(shí)候，審計(jì)出10萬(wàn)塊沒(méi)有單(使用憑證)，那10萬(wàn)塊是給地稅局完成稅收目標(biāo)的錢(qián)，相當(dāng)于回扣一樣。當(dāng)時(shí)可能我也忘記了(辦理相關(guān)手續(xù))。后來(lái)他們查出來(lái)也沒(méi)有任何事情(處罰)，叫我回去補(bǔ)了張條子就解決了……按照我們這里的標(biāo)準(zhǔn)，一頓飯就算再貴吃下來(lái)最多也就是幾萬(wàn)塊，而且這種情況也不是非常多，基本上沒(méi)有哪個(gè)來(lái)追究這種事情。當(dāng)然其他地方可能更奢侈的也有，但是我估計(jì)這種事情要不是被人家整，不可能出什么問(wèn)題。(C-MF1207)

從當(dāng)?shù)卣^(guò)去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，違背正式制度的成本很低。由此可見(jiàn)，僅僅呼吁政府公務(wù)員自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)定是不夠的。有關(guān)“公款吃喝”的正式制度約束，盡管呈現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)的約束，實(shí)為組織系統(tǒng)內(nèi)部的自我約束。在組織作為一個(gè)總體，內(nèi)部的自我約束常常是軟化的。

▍“公款吃喝”的人情邏輯

正式制度的漏洞和執(zhí)行過(guò)程中的軟約束，使得傳統(tǒng)的人情文化得以移植到政府內(nèi)部的公務(wù)接待實(shí)踐中，并成為一種普遍化的隱性非正式制度。請(qǐng)客吃飯是人情關(guān)系運(yùn)作的主要方式之一，政府中的宴請(qǐng)一定程度上也遵循人情文化的規(guī)則。人情文化規(guī)則為“公款吃喝”的隱性制度化提供了文化資源與文化合法性。

(一) 人情文化的功能

在有一套系統(tǒng)正式制度的政府中，人情關(guān)系仍然能發(fā)揮效用的基礎(chǔ)是個(gè)人具有較大的自由裁量權(quán)。此外，由于正式制度本身具有的軟約束特征，使得組織領(lǐng)導(dǎo)之外的辦事人員(制度執(zhí)行者)也具有了一定的自由裁量權(quán)。他們?cè)谔幚砉彩聞?wù)時(shí)同樣發(fā)揮著重要的作用，有時(shí)甚至?xí)苯佑绊懯聞?wù)處理的進(jìn)程和結(jié)果。因此，整個(gè)組織中上至組織領(lǐng)導(dǎo)，下至一般公務(wù)人員都有或多或少的自由裁量權(quán)，個(gè)人成為影響公務(wù)處理的一個(gè)重要變量。這不僅是個(gè)人利用人情關(guān)系影響公務(wù)處理的基礎(chǔ)，同時(shí)也刺激了組織運(yùn)作過(guò)程中對(duì)人情文化的需求。

(二) 工具性宴請(qǐng)

作為關(guān)系運(yùn)作的重要媒介，請(qǐng)客吃飯之所以如此盛行，不僅因?yàn)樗哂星楦斜磉_(dá)的功能，可以讓邀請(qǐng)者借此表達(dá)對(duì)客人的情感，進(jìn)而增進(jìn)彼此的關(guān)系，而且還因?yàn)樵S多宴請(qǐng)行為伴隨著市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)的人情關(guān)系工具化的趨勢(shì)，逐漸增加了其功利化的特征。“公款吃喝”也是人情關(guān)系功利化的一種體現(xiàn)，它為相關(guān)人員提供了把組織關(guān)系轉(zhuǎn)化為私人關(guān)系，把組織事務(wù)轉(zhuǎn)化為私人事務(wù)的媒介，成為政府處理公務(wù)的人情成本。在飯桌上，通過(guò)共餐、相互敬酒和席間各種互動(dòng)方式，陌生人漸漸變成熟人，進(jìn)而被納入個(gè)人的人情圈之內(nèi)，有助于把公務(wù)轉(zhuǎn)化為私事，從而按照人情的邏輯處理公務(wù)。

按照人情文化的邏輯，對(duì)于“自己人”，人們的處事邏輯是不分你我的、利他的、不計(jì)較利益得失的。處理公務(wù)時(shí)，對(duì)“自己人”要盡力而為，盡可能使對(duì)方的獲益最大化，有時(shí)甚至可以為“自己人”破例或者在一定程度上損害自己的利益。因此，在處理公務(wù)時(shí)，找“自己人”辦事不僅能夠獲取更豐富的信息，還能提高辦事的效率，減少公務(wù)處理中的不確定性。而對(duì)于人情圈外的“外人”，處事邏輯則是“公事公辦”或“拖著不辦”。因此，即使是代表組織處理公共事務(wù)，為了提高辦事效率，減少不確定性，公務(wù)人員也傾向于與對(duì)方建立較好的私人關(guān)系，期待被對(duì)方納入“自己人”的人情圈子中，進(jìn)而用人情關(guān)系影響公務(wù)。這樣，請(qǐng)客吃飯就變成了建立私人關(guān)系，進(jìn)而將公務(wù)私人化的行政成本。例如，民政局的副局長(zhǎng)認(rèn)為自己接待的主要目的就是影響上級(jí)的資源分配：

上級(jí)部門(mén)的人來(lái)了，我去接待他，還不是圖他(上級(jí)領(lǐng)導(dǎo))的資金，圖他的項(xiàng)目。和他處(相處)好了，他起碼各個(gè)方面都優(yōu)惠著我。(C-ZTX1207)

可見(jiàn)，當(dāng)?shù)卣?qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)吃飯其實(shí)是“醉翁之意不在酒”，在于向其索要資金和項(xiàng)目。除了獲得領(lǐng)導(dǎo)掌握的資源之外，應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查也是公務(wù)接待的一種必要的非正式手段。縣計(jì)生局局長(zhǎng)認(rèn)為招待是否周到會(huì)直接影響上級(jí)的檢查結(jié)果。為了避免不良后果，必須按照人情文化規(guī)則以及在此基礎(chǔ)上形成的儀式性接待標(biāo)準(zhǔn)來(lái)從事公務(wù)接待活動(dòng)。否則，“得罪”了客人，可能會(huì)導(dǎo)致非正式制裁：

他們(上級(jí)部門(mén))下來(lái)檢查，我們都是拿最好的招待，生怕把他們得罪了……有的(工作)本來(lái)沒(méi)有問(wèn)題的，都可以給你查出問(wèn)題，給你說(shuō)一大啪啦(工作存在的問(wèn)題)，嚇得你雞飛狗跳的，你就曉得招待不周了，領(lǐng)導(dǎo)不滿(mǎn)意了。(C-YY1207)

由此可見(jiàn)，政府中的公務(wù)接待不能單純被視為一種待客禮儀或情感表達(dá)方式，而是更多地變成了一種功利性較強(qiáng)的互動(dòng)手段。有時(shí)是為了主動(dòng)獲得被邀請(qǐng)者掌握的資源，有時(shí)則是為了避免某些負(fù)面后果。尤其是當(dāng)上級(jí)掌握個(gè)人考核、晉升機(jī)會(huì)的情況下，公務(wù)宴請(qǐng)對(duì)個(gè)人還具有正面的外部性，因此下級(jí)也樂(lè)于借助請(qǐng)客吃飯的平臺(tái)拉關(guān)系，充實(shí)自己的關(guān)系資本。

▍“公款吃喝”的隱性制度化

上文的分析表明人情文化為“公款吃喝”提供了行動(dòng)的邏輯，正式制度的漏洞及制度實(shí)施的軟化為其提供了實(shí)踐的空間。在人情文化和“不完備”的正式制度的共同作用之下，經(jīng)過(guò)組織成員的不斷實(shí)踐，“公款吃喝”這種偶發(fā)的行為逐漸變成一種具有內(nèi)部合法化的普遍化的行為方式，構(gòu)成了政府組織中的一項(xiàng)隱性非正式制度，這一過(guò)程可以稱(chēng)為隱性制度化過(guò)程。雖然隱性規(guī)則沒(méi)有成文的明確規(guī)定，但已經(jīng)成為一種成員共享的緘默的行為規(guī)范，被組織成員廣泛接受。此后，“公款吃喝”就不再是組織成員的自發(fā)行為，而是一種內(nèi)部成員需要遵守的行為規(guī)范，這一規(guī)范的約束力主要來(lái)源于該制度產(chǎn)生的行為期待。因此，在是否請(qǐng)吃、誰(shuí)去赴宴和吃的標(biāo)準(zhǔn)這些問(wèn)題上，組織成員便難以依據(jù)個(gè)人意愿決定，而不得不參照這一隱性非正式制度進(jìn)行選擇。

“公款吃喝”的違規(guī)主要體現(xiàn)在宴請(qǐng)頻率過(guò)高和宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高兩個(gè)方面。而導(dǎo)致這兩個(gè)結(jié)果的主要原因是政府組織成員形成了有關(guān)“是否邀請(qǐng)”、“參演代表”和“宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)”的非正式制度。它與正式制度存在較大差異。

第一，關(guān)于宴請(qǐng)邀請(qǐng)的規(guī)則。當(dāng)請(qǐng)客吃飯?jiān)谡酗L(fēng)行后，人們會(huì)形成“我來(lái)做客，你要請(qǐng)我吃飯；我請(qǐng)你吃飯，你不應(yīng)該拒絕”這種模式化的心理預(yù)期。如果組織成員沒(méi)有遵守這一制度，導(dǎo)致對(duì)方心里預(yù)期落空，就會(huì)影響雙方的互動(dòng)關(guān)系和對(duì)公務(wù)的處理。正是為了避免違背對(duì)方期待帶來(lái)的負(fù)面后果，即便是在雙方都疲于應(yīng)酬的情況下，也很少有人輕易違背這一規(guī)則。這無(wú)疑增加了很多不必要的宴請(qǐng)，盡管正式的接待制度禁止某些情境下的宴請(qǐng)，但在正式制度沒(méi)有硬約束力的情況下，人們?nèi)匀贿x擇按隱性的非正式規(guī)則辦事。例如，2013年1月中陽(yáng)省政府新出臺(tái)了《調(diào)研就餐規(guī)范》的文件，規(guī)定“省委常委、副省長(zhǎng)和省直部門(mén)到市(州)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))調(diào)研時(shí)不得接受宴請(qǐng)”。同時(shí)，各級(jí)紀(jì)委部門(mén)都成立了調(diào)查小組專(zhuān)門(mén)調(diào)查文件的執(zhí)行情況。盡管如此，作為接待方的中陽(yáng)縣政府仍然不敢怠慢省里下來(lái)調(diào)研的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，H縣長(zhǎng)也表示要堅(jiān)持委婉提出邀請(qǐng)：

對(duì)于上面的這個(gè)規(guī)定，大家要靈活應(yīng)變。上級(jí)下來(lái)，要能正確地把握(來(lái)訪)領(lǐng)導(dǎo)的意思，委婉提出邀請(qǐng)。領(lǐng)導(dǎo)接受了，就還是按照老規(guī)矩安排(接待餐)……今年的這個(gè)新風(fēng)向與往年可能不同，大家要有一定的敏感性，處理好這類(lèi)事情。(M-HGP1301)

盡管在正式制度約束力變強(qiáng)，違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下，H縣長(zhǎng)仍然選擇違背正式制度而謹(jǐn)慎地遵守隱性非正式制度：

你不敢不請(qǐng)啊，你要是不請(qǐng)，起碼那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)心里火大，拍拍屁股走了，你就把人家得罪了。人家要是不計(jì)較的話(huà)，對(duì)你印象不好也不可能把資金項(xiàng)目給你，要是心胸狹隘點(diǎn)的，說(shuō)不定還要在背后整下你。你敢得罪嗎？(C-YF1301)

因此，作為下級(jí)的接待方只好“冒險(xiǎn)”遵守隱性非正式制度，然后通過(guò)尋找隱蔽的接待餐廳規(guī)避違背正式制度帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，關(guān)于參宴代表的規(guī)則。選擇參宴代表時(shí)，一般被接待方是以組織最高領(lǐng)導(dǎo)出席為優(yōu)，平級(jí)出席為最低標(biāo)準(zhǔn)；接待方則是無(wú)論對(duì)方級(jí)別高低，最高領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該盡量出席，表明對(duì)被接待方的尊重。由此不難推測(cè)，官職越高的領(lǐng)導(dǎo)需要參加的宴席越多，奔赴飯局變成了工作的主要內(nèi)容之一。即使在多個(gè)飯局同時(shí)進(jìn)行的情況下，領(lǐng)導(dǎo)也不能擇重棄輕，選擇最重要的接待。而必須保證在每場(chǎng)飯局都露面的前提下，選擇較重要的飯局花更多的時(shí)間、精力接待。如果安排比對(duì)方職位低的領(lǐng)導(dǎo)出席宴會(huì)，則違背了隱性非正式制度的期待，可能會(huì)給對(duì)方留下不受尊重、不給面子的印象，從而影響雙方關(guān)系。法制辦主任因一次接待時(shí)忽略了與自己關(guān)系較熟悉的領(lǐng)導(dǎo)而得罪了對(duì)方：

不去不行，你理解人家(不能出席來(lái)接待你)，但是人家不一定都理解你(沒(méi)有按照預(yù)期接待他)。有一次我就得罪人了。(縣)人大的一個(gè)教工委下來(lái)搞調(diào)研，(縣)政法委的主任也是(同一天)帶隊(duì)下來(lái)。當(dāng)時(shí)我想到人大的，反正大家人比較熟，就只讓對(duì)口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的去陪他們，我就沒(méi)有去(陪)，只去陪了政法委(的領(lǐng)導(dǎo))。結(jié)果后來(lái)人大的這邊就不舒服了……不管是誰(shuí)來(lái)，你領(lǐng)導(dǎo)去就體現(xiàn)重視他，不去就體現(xiàn)不重視他了，他無(wú)論如何心里面是不舒服的。(C-WG1207)

可見(jiàn)，即使對(duì)方是與自己熟識(shí)的人也不能輕易怠慢。由于違背隱性非正式制度或多或少會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，接待方不得不提出宴請(qǐng)邀請(qǐng)，被接待方也難以拒絕，這就客觀上增加了許多不必要的公務(wù)宴請(qǐng)。即使是一些實(shí)質(zhì)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)工具性目的、主客雙方主觀上都不愿意參加的飯局也難以取消。公務(wù)宴請(qǐng)的次數(shù)和頻率因此增加了。

第三，關(guān)于接待標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則。公務(wù)接待的宴請(qǐng)檔次遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出正式制度規(guī)定是政府組織內(nèi)普遍存在的違規(guī)現(xiàn)象，并且接待檔次的標(biāo)準(zhǔn)仍在以超過(guò)物價(jià)增長(zhǎng)水平的速度上漲。即使在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的中陽(yáng)縣，政府公款宴請(qǐng)消費(fèi)過(guò)萬(wàn)的情況也不罕見(jiàn)。春節(jié)前，縣委書(shū)記邀請(qǐng)?jiān)?jīng)在中陽(yáng)縣任職的六位領(lǐng)導(dǎo)吃飯便花費(fèi)了8萬(wàn)元。我們無(wú)法否認(rèn)部分官員借奢侈宴會(huì)炫耀權(quán)力、財(cái)富的情況，但是這種看似炫耀性消費(fèi)的“公款吃喝”絕大多數(shù)的動(dòng)機(jī)并不在于炫耀，而在于爭(zhēng)奪人情競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。

按照人情文化的邏輯，接待檔次越高，表明主人對(duì)客人越敬重，反之則越輕慢。被接待者往往會(huì)以這種緘默的規(guī)則評(píng)價(jià)接待者的“心意”，因此接待的檔次宜高不宜低，接待的最低標(biāo)準(zhǔn)至少不能低于同級(jí)接待方的平均標(biāo)準(zhǔn)，否則可能產(chǎn)生得罪被接待者的負(fù)面后果。這種通過(guò)與其他接待者在接待標(biāo)準(zhǔn)上相比較而顯示出來(lái)的人情優(yōu)勢(shì)，可以稱(chēng)為“比較人情優(yōu)勢(shì)”。由于被接待者并非只接受一方的邀請(qǐng)，邀請(qǐng)方之間在接待檔次上會(huì)產(chǎn)生相互的競(jìng)爭(zhēng)。接待檔次低于其他部門(mén)，也就失去了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)性接待中處于下風(fēng)，導(dǎo)致未能取悅被接待者的后果，進(jìn)而喪失了與其他部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)資源、機(jī)會(huì)的優(yōu)勢(shì)。這種通過(guò)與其他接待者在接待標(biāo)準(zhǔn)上相比較而顯示出來(lái)的人情劣勢(shì)，可以稱(chēng)為“比較人情劣勢(shì)”，它使公務(wù)接待上的投入成為“沉沒(méi)成本”。為了避免接待投入變成“沉沒(méi)成本”，爭(zhēng)取獲得回報(bào)，接待者理性地選擇了遵循隱性制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行接待，即接待標(biāo)準(zhǔn)要盡可能高于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，至少不低于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，或不低于大家默認(rèn)的平均接待標(biāo)準(zhǔn)，尤其是當(dāng)被接待者是掌握政治、經(jīng)濟(jì)資源分配權(quán)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，這種競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

在實(shí)際的接待過(guò)程中，各個(gè)下級(jí)部門(mén)以想象中其他部門(mén)的或者組織間口耳相傳的標(biāo)準(zhǔn)為參照，進(jìn)行相互攀比和隱蔽的競(jìng)爭(zhēng)。邀請(qǐng)方不得不一再提高請(qǐng)客吃飯的檔次來(lái)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一餐少則上萬(wàn)，多則幾十萬(wàn)的“公款吃喝”由此產(chǎn)生。即使是財(cái)政資金并不寬裕的部門(mén)，在接待重要領(lǐng)導(dǎo)時(shí)也竭盡所能，以不低于平均水平的標(biāo)準(zhǔn)接待：

我們(檔案局)肯定不像政府辦、水利局這種實(shí)權(quán)部門(mén)財(cái)大氣粗，沒(méi)有辦法和他們比。但是只要是四大班子的這些主要領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)，人家怎么招待的，我們也不可能比他們差到哪里去……縣里面的館子上不到臺(tái)面，就開(kāi)起車(chē)出去吃，肯定要千方百計(jì)讓領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意了嘛。(C-SL1306)

這種接待檔次在競(jìng)爭(zhēng)性的接待實(shí)踐中是動(dòng)態(tài)變化的，標(biāo)準(zhǔn)在競(jìng)爭(zhēng)中被不斷提升，而且標(biāo)準(zhǔn)提高后是不可逆的，只可能繼續(xù)被提高，不可能降低。由此，便不難理解為何“公款吃喝”消費(fèi)居高難下。接待者們并非僅僅因?yàn)椤昂妹孀印保蚰[臉來(lái)充胖子，以高價(jià)的奢侈宴招待重要客人，而是為了在宴請(qǐng)競(jìng)賽中獲勝，博得被招待者的眷顧。

由此可見(jiàn)，隱性非正式制度的內(nèi)容與顯性的正式制度存在脫節(jié)。那么在隱性非正式制度已經(jīng)形成，并且與顯性正式制度之間存在張力的情況下，組織成員到底選擇哪種制度作為行動(dòng)準(zhǔn)則？這就涉及兩種制度之間的相互關(guān)系。

▍兩種制度間的抉擇

無(wú)論是隱性非正式制度還是顯性正式制度，都是約束組織成員行動(dòng)的行為規(guī)范。當(dāng)兩種制度發(fā)生沖突時(shí)，制度間的互動(dòng)關(guān)系和力量對(duì)比是最終影響組織成員行動(dòng)的因素。當(dāng)隱性非正式制度相對(duì)力量較強(qiáng)時(shí)，人們會(huì)遵循隱性非正式制度而行動(dòng)，顯性正式制度的作用逐漸弱化、甚至是失效。由于文化對(duì)于制度的維持有著重要的作用，一旦某種文化在組織內(nèi)部制度化，并被視為組織的一部分而存在后就會(huì)穩(wěn)定地維持、擴(kuò)散下去。也就是說(shuō)，在組織內(nèi)部，隱性非正式制度具有強(qiáng)大的行為慣性和生命力，即使在顯性正式制度相對(duì)力量較強(qiáng)時(shí)，也需要極大的監(jiān)管力度才能壓制隱性非正式制度，這意味著將消耗大量的資源用于對(duì)正式制度實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督和懲罰。

“公款吃喝”正是處于顯性正式制度不斷軟化，為隱性非正式制度讓行，最后被隱性非正式制度肢解，變成僅僅停留于文件中的形式規(guī)則的制度情境中。當(dāng)人情文化慢慢滲透到組織制度中，變成一種隱性非正式制度之后，它便具有了強(qiáng)大的制度慣性，足以與顯性正式制度相抗衡。在這種情況下，即使是政府暫時(shí)加強(qiáng)了對(duì)顯性正式制度的約束力度，也很難使其發(fā)揮效用。

“十八大”以后，新一屆政府加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)接待的監(jiān)管力度。中央領(lǐng)導(dǎo)多次在正式講話(huà)中要求公務(wù)接待厲行節(jié)約，各地紀(jì)委也對(duì)此展開(kāi)調(diào)查。在顯性正式制度強(qiáng)約束時(shí)，直接違背正式制度需要付出代價(jià)，產(chǎn)生受罰的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)兩種制度，政府組織成員會(huì)如何行動(dòng)？中陽(yáng)縣的實(shí)踐為我們呈現(xiàn)出一種可能的趨勢(shì)。

對(duì)公務(wù)接待制度的監(jiān)管力度加大后，中陽(yáng)縣的“公款吃喝”并未減少或消失。組織成員轉(zhuǎn)而采取變通策略，繼續(xù)用公款“大吃大喝”。筆者觀察到的變通策略主要包括接待隱蔽化、報(bào)銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)化、消費(fèi)品變裝三類(lèi)。當(dāng)“公款吃喝”成為紀(jì)委檢查的重點(diǎn)對(duì)象時(shí)，那些公務(wù)接待活動(dòng)便朝著隱蔽化的方向發(fā)展，主要體現(xiàn)在接待程序和接待地點(diǎn)的隱蔽化。在接待程序上，原來(lái)的正式的書(shū)面接待方案逐漸被口頭的非正式計(jì)劃取代；在接待地點(diǎn)上出現(xiàn)了從城市轉(zhuǎn)向郊區(qū)、農(nóng)村，從半公開(kāi)的餐廳轉(zhuǎn)向內(nèi)部指定就餐點(diǎn)的趨勢(shì)。在消費(fèi)賬目報(bào)銷(xiāo)方面，無(wú)論是報(bào)銷(xiāo)接待費(fèi)用的人員和財(cái)務(wù)人員都參與到制造假賬的行為中，通過(guò)拆分大賬單、報(bào)銷(xiāo)假發(fā)票等方式，使得違規(guī)的“公款吃喝”在形式上合法化。此外，針對(duì)諸如茅臺(tái)酒這類(lèi)公務(wù)接待中的禁止消費(fèi)產(chǎn)品，中陽(yáng)縣則是通過(guò)改換包裝的方式回避外界的監(jiān)督。

從中陽(yáng)縣面對(duì)正式制度強(qiáng)約束所作出的反應(yīng)可以看出，即便是上級(jí)政府頒發(fā)了更嚴(yán)厲的正式制度，下級(jí)政府也常常采取“陽(yáng)奉陰違”的方式規(guī)避違背硬約束下的正式制度可能帶來(lái)的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這恰恰說(shuō)明了作為一種隱性非正式制度的“公款吃喝”已經(jīng)具有了強(qiáng)大的生命力。因此，為了保證隱性非正式制度得以實(shí)施，政府在違背正式制度后，往往會(huì)通過(guò)在形式上構(gòu)建一個(gè)表面上“合法”的公務(wù)接待行為的描述，使之與正式制度相匹配的手段規(guī)避違規(guī)制裁的風(fēng)險(xiǎn)，從而出現(xiàn)“公款吃喝”難以禁止的局面。

▍結(jié)論與討論

綜上所述，筆者認(rèn)為面對(duì)“公款吃喝”愈演愈烈的現(xiàn)象，從道德、價(jià)值觀的層面對(duì)政府官員進(jìn)行道德譴責(zé)均無(wú)濟(jì)于事。政府“公款吃喝”之所以難禁與組織的顯性正式制度軟約束，以及顯性正式制度與隱性非正式制度二者間的關(guān)系相關(guān)。

如圖1所示，當(dāng)正式制度與文化規(guī)則相沖突時(shí)，正式制度的軟約束將為文化規(guī)則隱性制度化為非正式制度提供空隙。當(dāng)文化規(guī)則在實(shí)踐中不斷內(nèi)化為組織內(nèi)部的隱性非正式制度后，將具有較強(qiáng)的內(nèi)部約束力，從而使得組織成員就無(wú)法按照個(gè)人意愿進(jìn)行自主選擇了。請(qǐng)客吃飯變成一種緘默的隱性非正式制度后，就會(huì)在組織成員中形成一種制度化的心理預(yù)期，違背預(yù)期可能引起被接待方的誤解，從而影響公務(wù)的進(jìn)展甚至個(gè)人的政治前途(如晉升)。在這種情況下，“公款吃喝”可以給組織成員帶來(lái)正面的效應(yīng)。相反，“不吃不喝”不僅沒(méi)有正面效應(yīng)，而且還可能會(huì)給成員個(gè)人帶來(lái)負(fù)面影響，使得政府公務(wù)人員超出正式制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“公款吃喝”。

這些有害于組織合法性的傳統(tǒng)行為規(guī)則，悄悄地滲透到組織內(nèi)部，變成組織成員的行事規(guī)則，當(dāng)這種行事規(guī)則蔓延開(kāi)來(lái)，成為組織內(nèi)部的一種普遍化的規(guī)則時(shí)，即使它與正式制度相沖突，也會(huì)因?yàn)槠浞蟼鹘y(tǒng)文化規(guī)則而在組織內(nèi)部得到擴(kuò)展和延續(xù)，并以隱蔽的方式(如拒絕公開(kāi)“公款吃喝”的真實(shí)賬目)來(lái)回避與正式制度的正面沖突。這一過(guò)程就是隱性的制度化過(guò)程。而“公款吃喝”就是組織內(nèi)部的那些不具備合法性，卻得以普遍化的隱性制度的一個(gè)標(biāo)本。

編輯｜陳蕊、渡波