王元騰

上海社會(huì)科學(xué)院

社會(huì)學(xué)研究所

助理研究員

嚴(yán)俊

上海大學(xué)

社會(huì)學(xué)院副教授

經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)與跨國(guó)企業(yè)研究中心聯(lián)合主任

不完全義務(wù)與責(zé)任邊界：“踢皮球”現(xiàn)象漸進(jìn)消弭的邏輯

來(lái)源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2025年第4期

作者 | 王元騰、嚴(yán)俊

責(zé)任編輯 |何鈞力

“踢皮球”現(xiàn)象常見(jiàn)于義務(wù)制度安排“不完全”之際，但現(xiàn)有理論對(duì)其條件和機(jī)制的探討不足。本文基于義務(wù)主體道德身份認(rèn)知的理想類(lèi)型，搭建了一組不完全義務(wù)下的收益—決策模型與策略組合，以流動(dòng)兒童教育責(zé)任邊界厘定為案例，解析了流入地和流出地間“踢皮球”現(xiàn)象漸進(jìn)消弭的歷程。研究發(fā)現(xiàn)，不完全義務(wù)相繼表現(xiàn)為歸屬身份、承擔(dān)內(nèi)容與履行方式等情境維度，與“踢皮球”現(xiàn)象呈現(xiàn)非線(xiàn)性關(guān)系；當(dāng)事人則基于身份認(rèn)知判斷并結(jié)合制度回報(bào)、關(guān)聯(lián)回報(bào)與成本付出來(lái)權(quán)衡踐行義務(wù)的可能。本研究拓展了制度不完全的理論視野，“不完全義務(wù)”概念有其生發(fā)潛力。

一、誰(shuí)的孩子？誰(shuí)來(lái)抱？——責(zé)任推諉與“踢皮球”現(xiàn)象

與社會(huì)變遷日漸加速相伴，屬地責(zé)任與跨域遷移間的碰撞愈發(fā)激烈。民生福祉事項(xiàng)時(shí)常關(guān)涉多個(gè)擁有自由裁量空間的地方政府，但由誰(shuí)承擔(dān)、負(fù)責(zé)什么、如何實(shí)施等制度安排卻往往界定模糊。現(xiàn)實(shí)中，旨在厘定責(zé)任邊界的“誰(shuí)的孩子誰(shuí)來(lái)抱”卻演變?yōu)楫?dāng)事人對(duì)“誰(shuí)的孩子？誰(shuí)來(lái)抱？”的遲疑，由此衍生的“踢皮球”現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。與之并行，責(zé)任分配不清時(shí)某些公共事務(wù)又未完全陷入無(wú)人負(fù)責(zé)的窘境，“踢皮球”現(xiàn)象出現(xiàn)后也可能消弭。進(jìn)而言之，需要追問(wèn)的是“踢皮球”現(xiàn)象何以興起，又如何消弭，其中的條件和機(jī)制值得深究，所蘊(yùn)含的基礎(chǔ)理論推進(jìn)潛力也需進(jìn)一步挖掘。

制度安排的責(zé)任主體間相互推諉是“踢皮球”現(xiàn)象的直接表征，既有解釋主要圍繞微觀行為決策與宏觀制度約束兩種視角展開(kāi)。地方政府從“邀功”到“避責(zé)”的微觀動(dòng)向既與央地分權(quán)、條塊分割等架構(gòu)脫離不開(kāi)，也受公共輿論、風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散等情境形塑，但根本上是成本—收益計(jì)算邏輯使然（倪星、王銳，2017）。不過(guò)，相關(guān)研究多停留在成本—收益的寬泛討論，對(duì)當(dāng)事人能動(dòng)應(yīng)對(duì)策略及其動(dòng)態(tài)演化的展現(xiàn)也相對(duì)缺乏。特別是這一研究取向的分析前提是當(dāng)事人已然認(rèn)可其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的身份，卻忽略了他們通常持有的是否“由我承擔(dān)”的遲疑心態(tài)。是故，推進(jìn)性研究需找回當(dāng)事人身份認(rèn)知的分析維度。

另一類(lèi)研究著重從制度模糊性的角度揭示責(zé)任推諉的結(jié)構(gòu)淵源?！澳：灾卫怼备拍羁坍?huà)了制度安排的模棱兩可，認(rèn)為由此引發(fā)的責(zé)任推諉是地方政府對(duì)激勵(lì)含混的回應(yīng)（文宏，2013）。相關(guān)闡釋暗含了制度可以清晰化的推論，但清晰化卻可能引致問(wèn)責(zé)與避責(zé)的相互強(qiáng)化（谷志軍、陳科霖，2019）。其實(shí)，作為經(jīng)驗(yàn)概念的模糊性治理呼應(yīng)了制度不完全的面向，既有討論多凸顯做什么與怎么做的維度，而模糊性治理的根源則是責(zé)任主體界定的不完全（祝哲等，2024）?；蛘哒f(shuō)，若將制度模糊性分析從“偏離”解讀轉(zhuǎn)向“常態(tài)”審視，更為基礎(chǔ)的工作是圍繞義務(wù)主體身份爭(zhēng)議來(lái)搭建理論框架。

無(wú)論聚焦微觀行為決策，還是追溯制度結(jié)構(gòu)淵源，關(guān)于地方政府責(zé)任推諉及“踢皮球”現(xiàn)象的討論愈發(fā)豐富。雖然建構(gòu)微觀決策與制度約束間的連貫性解釋已成共識(shí)（Hinterleitner,2017），但相關(guān)理論探討仍有進(jìn)一步推進(jìn)的空間。若回到責(zé)任分配這一制度安排的核心要件，即“誰(shuí)的孩子？誰(shuí)來(lái)抱？”的追問(wèn)，有必要整合制度不完全的多重維度來(lái)構(gòu)建新的理論模型。

本文首先梳理制度不完全的理論進(jìn)路，論證義務(wù)作為獨(dú)立分析范疇的必要性。其次，建構(gòu)一組不完全義務(wù)情境中的收益—決策模型與策略組合。再次，采用理論模型與經(jīng)驗(yàn)案例對(duì)話(huà)的分析策略，選取流動(dòng)兒童教育（義務(wù)制度安排的典型代表）為經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)象，解析在不完全義務(wù)的情境及其變動(dòng)中流入地和流出地政府間“踢皮球”現(xiàn)象興起后又漸進(jìn)消弭的條件機(jī)制。最后，總結(jié)和討論研究發(fā)現(xiàn)與啟示。

二、制度不完全的理論進(jìn)路：從權(quán)利到義務(wù)的范疇拓展

制度安排與行為選擇間的互構(gòu)關(guān)系及其社會(huì)后果是制度主義理論進(jìn)路的核心關(guān)切。與經(jīng)典范式認(rèn)為制度安排可強(qiáng)有力地約束個(gè)體行為不同，納入交易成本、有限理性、信息不對(duì)稱(chēng)、機(jī)會(huì)主義等若干條件的新制度主義范式則強(qiáng)調(diào)，制度安排不可能事無(wú)巨細(xì)地預(yù)想到所有情況，由此邁向了“不完全”分析的新取向。

（一）制度不完全分析：相關(guān)經(jīng)驗(yàn)概念的爬梳

受制度不完全理論進(jìn)路的啟發(fā)，近期國(guó)家治理與政府行為研究涌現(xiàn)出不少扎根經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象來(lái)提煉中層概念的有益嘗試，如刻畫(huà)自行聘用編制外人員機(jī)理的“不完全編制”（陳那波、黃偉民，2021），揭示模糊化實(shí)踐智慧邏輯的“不完全考核”（練宏、陳純，2023），呈現(xiàn)數(shù)字時(shí)代多級(jí)政府互動(dòng)態(tài)勢(shì)的“不完全發(fā)包”（向靜林、鐘瑞雪，2024），等等。

上述種種探索大大激發(fā)了有關(guān)制度不完全的理論想象力，但也留下了待深化的空間。這些取自經(jīng)驗(yàn)歸納的學(xué)術(shù)概念多以清晰明確的“理想型”制度安排為參照，進(jìn)而鋪陳制度不完全作為“偏離”的實(shí)踐面貌，可歸入“不完全科層制”的中層概念序列（馮猛等，2018：1-20）。但這一研究取向與中國(guó)產(chǎn)權(quán)研究中的“模糊”與“殘缺”等說(shuō)法相似，更多回答了“不是什么”，卻較少直面“是什么”（劉世定，2019：59-79），這呼喚著取徑核心范疇的辨析來(lái)推進(jìn)基礎(chǔ)理論的嘗試。

（二）不完全權(quán)利的理論取向：不完全合約與不完全產(chǎn)權(quán)

制度作為一種互動(dòng)規(guī)則，需得到涉事其中的社會(huì)成員對(duì)互動(dòng)方式的相互認(rèn)可和承認(rèn)，因而就有了廣義合約的特征。合約本質(zhì)上提供的是一組締約成員關(guān)于權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的預(yù)期約束。不完全合約理論秉持一方權(quán)利為另一方義務(wù)的預(yù)設(shè)，剩余控制權(quán)分配理論在處理當(dāng)事人間權(quán)利與義務(wù)雙重關(guān)系時(shí)，將這一關(guān)系化約為權(quán)利互動(dòng)的單一范疇（哈特，2006）。后續(xù)理論進(jìn)展引入了參照依賴(lài)、主觀愿望等新維度（Hart,2017），也有學(xué)者提出“不完備合約”的概念來(lái)對(duì)話(huà)不完全合約理論，解讀當(dāng)事人之間的互動(dòng)方式未實(shí)現(xiàn)一致認(rèn)可的現(xiàn)象（劉世定、李貴才，2019）。不過(guò)，上述主張仍堅(jiān)持基于權(quán)利范疇搭建理論模型的分析取向。

從學(xué)術(shù)演進(jìn)脈絡(luò)來(lái)看，不完全合約理論是以權(quán)利配置為觀照的不完全產(chǎn)權(quán)分析的延展。肇始于科斯提出的“相互性問(wèn)題”，即在各自權(quán)利給定前提下（存在初始法定權(quán)利安排）限制任何一方的權(quán)利行使都會(huì)損害另一方（Coase,1960），不完全產(chǎn)權(quán)理論以此度量和界定當(dāng)事人的權(quán)利邊界。與之呼應(yīng)，聚焦不完全產(chǎn)權(quán)的界定與變動(dòng)，關(guān)系產(chǎn)權(quán)、社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)、占有的不完全社會(huì)認(rèn)可等社會(huì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)分析也圍繞權(quán)利范疇展開(kāi)探討（劉世定，2019：59-79）。

可以看出，不完全合約和不完全產(chǎn)權(quán)均聚焦人際權(quán)利互動(dòng)搭建理論模型，可稱(chēng)其為“不完全權(quán)利”取向的制度分析。該分析取向預(yù)設(shè)了權(quán)利與義務(wù)可彼此替代，認(rèn)為僅從權(quán)利側(cè)（將義務(wù)化約為權(quán)利）構(gòu)建理論解釋并無(wú)不妥。但是，即便制度安排確認(rèn)了特定主體的權(quán)利，也不一定同時(shí)明確相應(yīng)的義務(wù)方，否則“踢皮球”現(xiàn)象就不會(huì)廣泛存在。這意味著，權(quán)利與義務(wù)的鏡像轉(zhuǎn)換或許是過(guò)強(qiáng)的理論預(yù)設(shè)。

（三）由權(quán)利到義務(wù)：作為道德事實(shí)的“應(yīng)當(dāng)”及其不完全

接續(xù)前文，在既有不完全權(quán)利的理論進(jìn)路中，義務(wù)被化約性地統(tǒng)攝為權(quán)利而失去了獨(dú)立進(jìn)入分析的學(xué)術(shù)地位，但權(quán)利與義務(wù)孿生出現(xiàn)卻又獨(dú)立示人，這其實(shí)暗含了彼此分離的必要。“有權(quán)利無(wú)義務(wù)”與“有義務(wù)無(wú)權(quán)利”等經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象表明二者并非必然相互綁定（熊秉元，2014）。權(quán)利的相關(guān)界定通?；祀s著義務(wù)維度，回歸義務(wù)分析更為恰當(dāng)（張恒山，2021），故需謹(jǐn)慎對(duì)待權(quán)利與義務(wù)簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)的理論預(yù)設(shè)。

其實(shí)，權(quán)利與義務(wù)必然對(duì)應(yīng)的論證較難邏輯自恰，僅當(dāng)權(quán)利主張直接關(guān)聯(lián)特定義務(wù)人并被后者認(rèn)可時(shí)才成立（陳景輝，2014）。有觀點(diǎn)承認(rèn)，權(quán)利與義務(wù)的形式化對(duì)應(yīng)需依賴(lài)當(dāng)事人認(rèn)可相互性關(guān)系的限制性條件（Magnell，2011）。這一辨析有助于澄清不完全權(quán)利理論進(jìn)路將義務(wù)化約為權(quán)利得以成立的條件，即互動(dòng)雙方對(duì)相互性關(guān)系中身份角色的認(rèn)可?；蛘哒f(shuō)，若當(dāng)事人對(duì)締約關(guān)系本身未達(dá)成共識(shí)，也就不宜采納對(duì)應(yīng)性關(guān)系的預(yù)設(shè)。

上述討論表明，在經(jīng)驗(yàn)與理論上，義務(wù)作為獨(dú)立分析范疇有其必要。廣義來(lái)看，義務(wù)源于社會(huì)成員對(duì)某主體做出或不做出某行為之“應(yīng)當(dāng)”的期待（張恒山，2006：277-292）。這一將義務(wù)置于社會(huì)互動(dòng)中考察的法理學(xué)解讀既具有廣義合約的指向，也蘊(yùn)含著觀照結(jié)構(gòu)與能動(dòng)勾連的社會(huì)學(xué)意味。特別是，為保障特定主體之福祉，人類(lèi)社會(huì)往往建構(gòu)性地設(shè)定主體間的義務(wù)關(guān)系，映襯出倫理道德投射的美好期待（斯密德，2018：59、95）。當(dāng)然，倫理道德并不構(gòu)成履行義務(wù)與否的全部動(dòng)因，后者離不開(kāi)當(dāng)事人對(duì)利弊權(quán)衡的考量。與之呼應(yīng)，本文所關(guān)注的保障適齡孩子教育機(jī)會(huì)便是一項(xiàng)社會(huì)成員期待政府部門(mén)承擔(dān)供給義務(wù)的廣義制度安排，其中既有道德規(guī)范的倫理要求，也有法律制度的規(guī)則約束。

凝結(jié)著社會(huì)期待與道德要求的義務(wù)解讀可置于制度主義的分析視野中。義務(wù)源于社會(huì)評(píng)價(jià)的規(guī)則要求（關(guān)于義務(wù)的社會(huì)共識(shí)與約定）與義務(wù)主體自我認(rèn)可的道德承諾（對(duì)被要求行為的同意與承諾）兩個(gè)維度（張恒山，2006：295-302）。換言之，義務(wù)作為一種道德事實(shí)，其“可實(shí)踐性”須得到當(dāng)事人的認(rèn)可與敬重（王小章，2023）。但實(shí)踐中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的觀念不一定與社會(huì)期待相一致（張恒山，2006：292-293），義務(wù)的不完全面向呼之欲出，即義務(wù)制度安排未完全達(dá)成社會(huì)共識(shí)時(shí)當(dāng)事人道德實(shí)踐的可能。正如后文所看到的那樣，流動(dòng)兒童教育作為一種不完全的義務(wù)制度，涉事其中的當(dāng)事人通常會(huì)基于道德判斷來(lái)裁量特定情境中的策略舉動(dòng)。

在不完全義務(wù)情境中，義務(wù)主體對(duì)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)的認(rèn)知更顯遲疑，揭示其行為邏輯則是理論建模工作的題中之義。首先，當(dāng)事人對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的情境性評(píng)估可映襯出其道德觀念的判斷。其次，收益—成本計(jì)算是當(dāng)事人履責(zé)與否的核心考量（倪星、王銳，2017），故可據(jù)此推斷義務(wù)主體在權(quán)衡收益與成本中探索道德實(shí)踐的可能。最后，與權(quán)利代表著資源支配的正向回報(bào)不同，義務(wù)承擔(dān)是一種對(duì)外輸出的負(fù)向資源，其“損失厭惡”效應(yīng)（Thaler，2015）更明顯；若無(wú)其他回報(bào)刺激，當(dāng)事人即便持有擔(dān)當(dāng)觀念也可能無(wú)力承擔(dān)。因此，理解義務(wù)主體的情境性道德實(shí)踐也就有助于剖析“踢皮球”現(xiàn)象的條件和機(jī)制。

三、不完全義務(wù)與“踢皮球”現(xiàn)象：一組理論模型

廣義來(lái)看，義務(wù)作為一種社會(huì)互動(dòng)的制度安排，可視為人類(lèi)設(shè)計(jì)出來(lái)的、特定主體應(yīng)當(dāng)為他人付出資源的法律、政治、道德與社會(huì)期許等的規(guī)則約定。義務(wù)制度雖可對(duì)承擔(dān)主體、責(zé)任內(nèi)容、履行方式等方面加以初始界定，但受規(guī)則設(shè)定模糊、當(dāng)事人有限理性、第三方介入遲滯等約束而無(wú)法被詳盡闡明，存在不完全的面向，即當(dāng)事人對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的觀念認(rèn)知與制度期待間存在斷裂。本文用

D

刻畫(huà)不完全義務(wù)的程度，其取值范圍為［0,1］。其中，0表示義務(wù)制度極端完全，即何種主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種義務(wù)及其實(shí)施的社會(huì)共識(shí)極高；1表示義務(wù)制度極端不完全，即相關(guān)社會(huì)共識(shí)甚為模糊；義務(wù)的不完全程度隨情境變化而取值。

就行動(dòng)取向而言，當(dāng)事人基于其對(duì)義務(wù)制度初始狀態(tài)的情境性理解，借助主觀概率評(píng)估其承擔(dān)的“應(yīng)當(dāng)性”，由此生成道德觀念的判斷。對(duì)此，以

P

i 刻畫(huà)義務(wù)主體

i

的道德身份定位，其取值范圍為［0,1］。一般來(lái)說(shuō)，不完全義務(wù)程度越高，當(dāng)事人履責(zé)判斷的裁量空間就越大，但二者間的關(guān)系有其情境性和復(fù)雜性，暫難以給出

D

P

i 的數(shù)理關(guān)系。不過(guò)，可有三種潛在義務(wù)主體道德身份認(rèn)知的理想類(lèi)型：不完全義務(wù)程度極低時(shí)（

D

→0）自我認(rèn)知為責(zé)任方的“局內(nèi)人”（

P

i =1）與無(wú)責(zé)方的“局外人”（

P

i =0），不完全義務(wù)程度極高時(shí)（

D

→1）身份模棱兩可的“局中人”（

P

i =0.5）?？紤]到現(xiàn)實(shí)中的認(rèn)知失調(diào)，不排除不完全義務(wù)程度與道德身份認(rèn)知間的錯(cuò)位可能，但我們?nèi)钥山柚鄳?yīng)的決策模型予以分析。

在既有關(guān)于責(zé)任推諉的研究中，行為選擇（逃避責(zé)任）與策略后果（相互推諉）往往被統(tǒng)稱(chēng)為“避責(zé)”，這容易造成分析指向的含混。對(duì)此，我們將義務(wù)主體放棄履責(zé)的行為視為“逃避”，將義務(wù)事項(xiàng)相互推諉的后果定義為“踢皮球”現(xiàn)象。也就是說(shuō)，“踢皮球”現(xiàn)象指的是義務(wù)制度安排所期待的兩個(gè)及以上潛在義務(wù)主體雖名義上應(yīng)當(dāng)履責(zé)，但均選擇逃避的策略組合后果。后文首先構(gòu)建不完全義務(wù)情境中當(dāng)事人的決策模型，隨后分類(lèi)討論“踢皮球”現(xiàn)象的條件和機(jī)制。

（一）基于道德身份認(rèn)知的收益—決策模型

由道德激情或沖動(dòng)向理性檢討與反思的自覺(jué)情理轉(zhuǎn)變是流動(dòng)性社會(huì)的新道德形態(tài)（王小章，2023），行動(dòng)倫理的情感實(shí)踐也脫離不開(kāi)利益資源的滿(mǎn)足（狄金華，2019）。同樣地，義務(wù)主體的道德實(shí)踐既非激情使然，也需現(xiàn)實(shí)條件支撐，故可借助當(dāng)事人的收益—成本計(jì)算權(quán)衡予以解讀。需要注意的是，正如刻畫(huà)人類(lèi)信仰實(shí)踐的宗教經(jīng)濟(jì)模型亦可采用收益—成本計(jì)算的分析策略，這并非“工具理性”的簡(jiǎn)化，恰恰可凸顯當(dāng)事人追求“價(jià)值理性”的社會(huì)實(shí)在（盧云峰、吳越，2024）。由此我們假定，義務(wù)制度安排所關(guān)涉的當(dāng)事人基于預(yù)期回報(bào)最大化（收益與成本凈差值）來(lái)權(quán)衡義務(wù)承擔(dān)的道德實(shí)踐方案，可有如下決策函數(shù)。

在式（1）中，

U

i 為制度安排所約定的義務(wù)主體

i

的效用函數(shù)。其中，

A

i 表示當(dāng)事人承擔(dān)該項(xiàng)義務(wù)可獲得的遵循制度安排的預(yù)期收益，簡(jiǎn)稱(chēng)“制度回報(bào)”。制度回報(bào)既可能是物質(zhì)資源（如職位晉升、報(bào)酬所得等），也可能是精神資源（如遵循社會(huì)規(guī)范、獲得尊重的滿(mǎn)足等），所獲多寡與當(dāng)事人的道德觀念投射

P

i 直接相關(guān)。

B

i 表示當(dāng)事人承擔(dān)義務(wù)可獲得的其他獎(jiǎng)懲（獨(dú)立于義務(wù)制度），簡(jiǎn)稱(chēng)“關(guān)聯(lián)回報(bào)”。

C

i 表示當(dāng)事人實(shí)施義務(wù)所需付出的資源投入，簡(jiǎn)稱(chēng)“成本付出”。當(dāng)且僅當(dāng)預(yù)期凈收益為正時(shí)，當(dāng)事人履責(zé)（

U

i >0），否則逃避（

U

i <0）；取0時(shí)履責(zé)或逃避均有可能，暫不詳細(xì)討論。上述要素顯然無(wú)法涵蓋所有效用來(lái)源，但出于研究目的，本文僅作這樣的限定性假定。承接新制度主義“有限認(rèn)知”假定（黃凱南，2016），我們對(duì)當(dāng)事人進(jìn)一步作遵循“滿(mǎn)意法則”的有限理性假定。當(dāng)且僅當(dāng)關(guān)聯(lián)回報(bào)

B

i

被當(dāng)事人意識(shí)到且足夠大（大于其滿(mǎn)意閾值

b

i ）時(shí)，當(dāng)事人方會(huì)將其納入考量。由此，收益—決策模型可由以下條件函數(shù)表示。

（二）不同道德身份認(rèn)知義務(wù)主體的微觀決策

不完全義務(wù)的程度不同，義務(wù)主體對(duì)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)的觀念認(rèn)知及其道德實(shí)踐權(quán)衡自然各異。遵循模型建構(gòu)從簡(jiǎn)原則，我們對(duì)當(dāng)事人的行為策略暫作履責(zé)或逃避的二元區(qū)分，待案例分析時(shí)再展現(xiàn)這些策略的具體形態(tài)。由此，表1展示了不同道德身份認(rèn)知義務(wù)主體的決策路徑。

首先解讀“局內(nèi)人”。當(dāng)不完全義務(wù)程度極低時(shí)（

D

→0），制度安排會(huì)明確給出“由誰(shuí)負(fù)責(zé)”的說(shuō)明，涉事其中的當(dāng)事人可較容易地得出應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的道德判斷，可稱(chēng)其為“局內(nèi)人”（

P

i =1）。但當(dāng)事人也需獲得超出成本付出的激勵(lì)后（

A

i -

C

i >0）才會(huì)踐行義務(wù)，這是理想化的制度清晰安排所期待的動(dòng)員效果。但與制度回報(bào)不足以覆蓋成本付出時(shí)（

A

i -

C

i <0）當(dāng)事人會(huì)選擇逃避的通常認(rèn)識(shí)不同，若所意識(shí)到的關(guān)聯(lián)回報(bào)超出成本投入（

A

i +

B

i >

C

i ），當(dāng)事人也不會(huì)排斥履責(zé)。換言之，制度安排能夠得到當(dāng)事人的積極回應(yīng)并非單一激勵(lì)使然，也可能是因?yàn)椴蹲疥P(guān)聯(lián)回報(bào)后的“隱蔽履責(zé)”。

再來(lái)看“局外人”。如果不完全義務(wù)程度極低（

D

→0），制度安排在明確界定義務(wù)主體的同時(shí)，也暗含交代了非必須承擔(dān)的其他主體。此時(shí)，“局外人”可較容易生成無(wú)需承擔(dān)的道德判斷（

P

i =0）。直覺(jué)上，此類(lèi)當(dāng)事人通常不會(huì)陷入道德壓力與自我糾結(jié)而直接選擇逃避。但如表1所示，關(guān)聯(lián)回報(bào)可能會(huì)刺激其積極承擔(dān)，表現(xiàn)為“錯(cuò)位履責(zé)”。也就是說(shuō)，某些“局外人”的志愿參與看似是踐行道德要求，卻也可能源于隱而不彰的義務(wù)制度外的其他回報(bào)的刺激。

最后為“局中人”。若不完全義務(wù)程度極高（

D

→1），義務(wù)主體大致范圍雖可框定，但究竟哪一主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的制度安排卻甚是模糊，也就有了“局中人”的身份認(rèn)知（

P

i

=0.5）。當(dāng)事人徘徊不定心態(tài)（既無(wú)明確信號(hào)認(rèn)定自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，又無(wú)充分理由證明與己無(wú)關(guān)）的邏輯特征與“局內(nèi)人”相似，只是參數(shù)取值不同，故未在表1中展示。不難發(fā)現(xiàn)，“局中人”有邀功請(qǐng)賞地積極履責(zé)可能，足夠高的關(guān)聯(lián)回報(bào)可刺激其抽身于猶豫不決的狀態(tài)。諸多模糊性任務(wù)仍得到地方政府的積極回應(yīng)，這通常被視為遵從制度安排的結(jié)果，卻也可能是關(guān)聯(lián)回報(bào)刺激下的“隱蔽履責(zé)”（0.5

A

i

B

i

C

i

>0），這往往是慣常性認(rèn)識(shí)的失察之處。

綜上，如表1所示，在不同程度的不完全義務(wù)情境中，潛在義務(wù)主體履責(zé)或逃避的微觀決策十分微妙，甚至超出了諸多直覺(jué)感受，如“局外人”的錯(cuò)位履責(zé)、“局中人”的隱蔽履責(zé)，其中的隱藏機(jī)理卻可借助理論演繹得以廓清。值得關(guān)注的是，關(guān)聯(lián)回報(bào)的存在可發(fā)揮關(guān)鍵“調(diào)節(jié)劑”作用，既能刺激“局內(nèi)人”的履責(zé)傾向，也能撬動(dòng)“局外人”和“局中人”的義務(wù)承擔(dān)熱情。

（三）“踢皮球”現(xiàn)象的多重樣態(tài)：基于獨(dú)立決策的策略組合

在本小節(jié)中，我們進(jìn)一步討論在僅涉及兩個(gè)潛在義務(wù)主體的非博弈情境中，當(dāng)事人基于獨(dú)立決策的策略組合。結(jié)合表1對(duì)不同道德身份認(rèn)知義務(wù)主體的決策路徑的交代，表2展示了不完全義務(wù)程度極低與極高時(shí)“踢皮球”現(xiàn)象的多重樣態(tài)及其條件和機(jī)制。

當(dāng)不完全義務(wù)程度極低時(shí)（

D

→0），當(dāng)事人可較明確地獲知義務(wù)主體身份，其道德觀念的判斷僅有

P

i =0或

P

i =1兩種。就最簡(jiǎn)單的兩人情況而言，可有三種邏輯組合：雙方均自我認(rèn)定為義務(wù)主體，即兩個(gè)“局內(nèi)人”組合；僅有一方自我認(rèn)定為義務(wù)主體，即“局內(nèi)人”與“局外人”組合；雙方均自我認(rèn)定為非義務(wù)主體的“局外人”組合違背了前文關(guān)于義務(wù)制度的界定，故無(wú)需分析。

第一種為兩個(gè)“局內(nèi)人”的組合。即便義務(wù)制度安排趨于完全，當(dāng)事人也承認(rèn)其“局內(nèi)人”身份，但“踢皮球”現(xiàn)象仍可能發(fā)生。首先，雙方僅因制度回報(bào)不足以覆蓋成本付出而同時(shí)逃避。其次，一方意識(shí)到存在關(guān)聯(lián)回報(bào)卻無(wú)法彌補(bǔ)較高成本投入時(shí)選擇逃避，即（

A

1

C

1

A

2

B

2

C

2

<0）或（

A

1

B

1

C

1

A

2

C

2

<0）邏輯一致的情況。最后，雖然雙方均發(fā)現(xiàn)了關(guān)聯(lián)回報(bào)，但相較于其成本付出仍微不足道，故雙方均選擇逃避。可以看出，關(guān)聯(lián)回報(bào)的存在往往發(fā)揮關(guān)鍵“調(diào)節(jié)劑”作用，可在不改變制度約束的前提下避免“踢皮球”現(xiàn)象。

第二種為“局內(nèi)人”與“局外人”的組合，即不完全義務(wù)程度極低時(shí)有且僅有一方認(rèn)可其義務(wù)主體的道德身份。若制度回報(bào)或其與關(guān)聯(lián)回報(bào)的綜合收益未超過(guò)成本付出的話(huà)，“踢皮球”現(xiàn)象也會(huì)發(fā)生。但“局外人”也可能因關(guān)聯(lián)回報(bào)刺激而履責(zé)，并有可能與“局內(nèi)人”的履責(zé)組成“共同擔(dān)責(zé)”的格局。

此外，若不完全義務(wù)的程度極高（

D

→1），則任一“局中人”均無(wú)法完全明確自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的道德身份，卻也不能宣稱(chēng)義務(wù)承擔(dān)與己無(wú)關(guān)。正如表2所示，與直覺(jué)感受不同，當(dāng)事人均選擇逃避的“踢皮球”現(xiàn)象不一定會(huì)出現(xiàn)。當(dāng)存在可覆蓋成本投入的制度回報(bào)，或超出當(dāng)事人心理閾值的、可彌補(bǔ)其成本投入的關(guān)聯(lián)回報(bào)時(shí)，雙方“共同擔(dān)責(zé)”并非不可能。若至少一方滿(mǎn)足上述條件中的一個(gè)，也會(huì)出現(xiàn)“單方負(fù)責(zé)”的局面，義務(wù)事項(xiàng)也不會(huì)落入無(wú)人回應(yīng)的尷尬境地。

至此，無(wú)論義務(wù)制度完全與否，“共同擔(dān)責(zé)”的愿景并不完全取決于責(zé)任邊界是否清晰，“踢皮球”現(xiàn)象暗含多種條件機(jī)制。關(guān)聯(lián)回報(bào)的“調(diào)節(jié)劑”作用值得關(guān)注，若刺激任一當(dāng)事人積極承擔(dān)義務(wù)，“踢皮球”現(xiàn)象有可能得到避免。

四、案例介紹：流動(dòng)兒童教育中的“踢皮球”現(xiàn)象

若借助不完全義務(wù)的理論模型解析“踢皮球”現(xiàn)象，流動(dòng)兒童教育中的責(zé)任邊界厘定是不可多得的理想案例，該案例同時(shí)關(guān)涉流入地和流出地，且涉及兩地的義務(wù)制度安排長(zhǎng)期不完全。本文的經(jīng)驗(yàn)案例取自A?。鞒龅兀胁哭r(nóng)業(yè)?。┖虰市（流入地，東部直轄市）區(qū)縣政府圍繞流動(dòng)兒童教育責(zé)任邊界的互動(dòng)。本文所用的資料來(lái)源于：政策文件、媒體報(bào)道與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；對(duì)辦學(xué)超十年的B市簡(jiǎn)易學(xué)校（私人舉辦的，專(zhuān)門(mén)招收義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童）舉辦者開(kāi)展的30余次深入訪(fǎng)談，對(duì)兩地區(qū)縣政府知情人開(kāi)展的近20次深入訪(fǎng)談；座談會(huì)、研討會(huì)、公益活動(dòng)中的非正式訪(fǎng)談與參與觀察等。

當(dāng)然，紛繁復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)與簡(jiǎn)化抽象的理論模型間不乏張力。具有經(jīng)驗(yàn)實(shí)感的“理論建?！保▌⑹蓝ǎ?017）和“理論導(dǎo)向”的經(jīng)驗(yàn)透視（周黎安，2019）都倡導(dǎo)借由案例鋪陳叩開(kāi)知識(shí)增長(zhǎng)的大門(mén)。對(duì)此，我們采用“模型+案例”的分析策略，既借助理論模型的演繹解析現(xiàn)實(shí)世界的具體運(yùn)作，也通過(guò)捕捉多彩的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象來(lái)使理論模型持續(xù)精進(jìn)。在理論模型牽引下，本文基于“不完全義務(wù)情境維度—義務(wù)主體道德身份認(rèn)知—微觀行為選擇—策略組合結(jié)果”的分析鏈條，解析兩地政府以責(zé)任邊界劃定為焦點(diǎn)的“踢皮球”現(xiàn)象漸進(jìn)消弭的歷程。

（一）流動(dòng)兒童教育：一種不完全的義務(wù)制度安排

提供基本公共服務(wù)是國(guó)家彰顯合法性的內(nèi)在要求，適齡兒童免費(fèi)義務(wù)教育是其中的一類(lèi)重要服務(wù)。這既是憲法賦予適齡孩子的基本權(quán)利，也是國(guó)家交由地方負(fù)責(zé)的義務(wù)制度安排。在“個(gè)體權(quán)利—國(guó)家義務(wù)”框架內(nèi)，保障轄區(qū)戶(hù)籍適齡孩子受教育的共識(shí)較高，但義務(wù)制度安排在流動(dòng)兒童教育中卻出現(xiàn)了責(zé)任邊界爭(zhēng)議。

具體來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)90年代后，流動(dòng)兒童（即跟隨父母進(jìn)城生活的適齡孩子）如何接受義務(wù)教育的問(wèn)題沖擊了以人口不流動(dòng)為前提的“屬地責(zé)任”的既定框架。地方政府對(duì)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)戶(hù)籍孩子的義務(wù)教育并無(wú)多少異議，提供包括公辦學(xué)校吸納、民辦學(xué)校扶持、師資力量提升、學(xué)生成長(zhǎng)關(guān)愛(ài)等在內(nèi)的政策支持。但跨越行政邊界的流動(dòng)兒童“應(yīng)當(dāng)”由誰(shuí)負(fù)責(zé)卻存在爭(zhēng)議，流出地和流入地各有主張。若參照每個(gè)適齡兒童均有受教育權(quán)利的制度愿景，流動(dòng)兒童理應(yīng)包含在內(nèi)，但究竟哪一政府負(fù)責(zé)（歸屬身份）、擔(dān)負(fù)何種責(zé)任（承擔(dān)內(nèi)容）、如何實(shí)施（履行方式）等制度安排卻長(zhǎng)期處于不完全境地。

（二）原地踏步：高額成本付出與“踢皮球”現(xiàn)象悄然興起

20世紀(jì)90年代初，A省人員外出務(wù)工開(kāi)始增多，距離較近、機(jī)會(huì)甚多、文化相親的B市為其首選。既屬于A?。ǔ钟袘?hù)籍身份）又屬于B市（長(zhǎng)期生活地點(diǎn)）的流動(dòng)兒童的教育卻存在責(zé)任邊界的爭(zhēng)議，“由誰(shuí)承擔(dān)”的義務(wù)制度安排高度不完全。此時(shí)，兩地政府均契合表1所示“局中人”的身份認(rèn)知。

對(duì)于流出地來(lái)說(shuō)，高度不確定的制度回報(bào)與難以承受的成本付出是A省區(qū)縣政府逃避義務(wù)承擔(dān)的關(guān)鍵考量。他們并不否認(rèn)流動(dòng)兒童戶(hù)籍地來(lái)源的身份，但因義務(wù)制度安排高度含混而難以獲得履責(zé)的資源支持。若在轄區(qū)外踐行創(chuàng)建學(xué)校、派駐教師、日常管理等義務(wù)擔(dān)當(dāng)，A省區(qū)縣政府的成本付出之高可見(jiàn)一斑。時(shí)任S縣教育局干部李先生坦言，孩子教育不可耽誤，但作為流出地政府他們卻心有余而力不逮（訪(fǎng)談資料：1508）。

而在流入地B市，高成本付出也讓當(dāng)?shù)卣鴧s步。雖然流動(dòng)兒童的生活空間在轄區(qū)內(nèi)，但在“屬地責(zé)任”體制下無(wú)疑應(yīng)優(yōu)先滿(mǎn)足戶(hù)籍兒童的教育需求。特別是，此時(shí)B市不少區(qū)縣迎來(lái)適齡兒童入學(xué)高峰。以流動(dòng)兒童數(shù)量較大的T區(qū)為例，其適齡入學(xué)兒童數(shù)量在1992年和1993年分別較上年增加4901人和4336人，隨之而來(lái)的是校舍、師資、經(jīng)費(fèi)等資源的短缺。本地教育資源倍加緊張時(shí)，基層政府的道德關(guān)懷難以觸及這些流動(dòng)的孩子。

可見(jiàn)，在流動(dòng)兒童教育問(wèn)題剛剛萌發(fā)時(shí)，義務(wù)制度的不完全程度極高，難以明晰義務(wù)主體身份的流出地和流入地分別采取忽略與無(wú)視策略。兩地政府徘徊觀望之時(shí)，“踢皮球”現(xiàn)象悄然興起，表3結(jié)合前文理論演繹（

D

→1）給出了其中的條件和機(jī)制。無(wú)論A省還是B市，區(qū)縣政府履責(zé)的預(yù)期制度回報(bào)都高度不確定，高額成本付出成為阻礙其履責(zé)的關(guān)鍵。前文表1的理論演繹曾提到，如果可以捕捉到足以覆蓋其成本付出的關(guān)聯(lián)回報(bào)，“局中人”也有履責(zé)可能。但在不完全義務(wù)極高的情境中，有限理性的地方政府很難有搜尋動(dòng)力。與此同時(shí)，若國(guó)家能作出增加可覆蓋成本付出的制度調(diào)整，“踢皮球”現(xiàn)象也可能避免。

“踢皮球”現(xiàn)象的興起意味著流動(dòng)兒童教育陷入政府缺位的境地。面對(duì)孩子教育不可耽擱的需求，一些有教師從教經(jīng)歷的流動(dòng)人口嘗試自發(fā)創(chuàng)建簡(jiǎn)易學(xué)校。1995年前，B市此類(lèi)學(xué)校數(shù)量尚不到10所，盡管辦學(xué)條件和師資水平較低，卻也為無(wú)書(shū)可讀的孩子提供了教育機(jī)會(huì)。不得不說(shuō)，政府缺位與國(guó)家承諾、社會(huì)期待已經(jīng)相左，若流動(dòng)兒童繼續(xù)因責(zé)任邊界爭(zhēng)議而失學(xué)，國(guó)家也需予以回應(yīng)。

五、由誰(shuí)承擔(dān)：不完全歸屬身份與“踢皮球”現(xiàn)象的開(kāi)始消弭

20世紀(jì)末，流動(dòng)兒童失學(xué)現(xiàn)象開(kāi)始受到媒體關(guān)注，所引起的社會(huì)輿論傳達(dá)國(guó)家相關(guān)部門(mén)。義務(wù)承擔(dān)的制度調(diào)整相繼落地，“踢皮球”現(xiàn)象有了轉(zhuǎn)機(jī)。

（一）探索性制度調(diào)整：義務(wù)的不完全程度依然延續(xù)

為回應(yīng)日益凸顯的流動(dòng)兒童失學(xué)問(wèn)題，相關(guān)制度安排迎來(lái)調(diào)整。1996年，國(guó)家教育委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)家教委”）發(fā)布《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“試行辦法”），提出流入地政府有責(zé)任為“戶(hù)籍所在地沒(méi)有監(jiān)護(hù)條件”的流動(dòng)兒童提供教育，但這并未說(shuō)清兩地政府到底誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)。隨后，為配合“兩基”工作，國(guó)家教委聯(lián)合公安部于1998年印發(fā)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行辦法”）。雖然暫行辦法提出“以流入地管理為主、以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主”的意見(jiàn)，但“借讀標(biāo)準(zhǔn)”由各流入地自行設(shè)定。

仔細(xì)來(lái)看，要么“試行”要么“暫行”的政策用語(yǔ)其實(shí)反映了制度調(diào)整的徘徊。流動(dòng)兒童教育究竟由流出地承擔(dān)還是由流入地負(fù)責(zé)尚未有確定答案。因不完全義務(wù)未有根本改觀，兩地政府雖沒(méi)有理由完全置身事外，卻也不能確切判斷“由我承擔(dān)”，表1所示“局中人”的身份定位依然延續(xù)，但道德壓力開(kāi)始顯現(xiàn)。

（二）跟蹤“普九”：統(tǒng)計(jì)外出孩子入學(xué)率

正如前文表1決策模型的演繹，即便不完全義務(wù)程度極高，“局中人”也有履責(zé)可能，A省區(qū)縣政府的選擇便是例證。20世紀(jì)90年代中后期，A省大力推進(jìn)“普九”達(dá)標(biāo)，區(qū)縣政府高度重視。H縣（國(guó)家級(jí)貧困縣）的教育基礎(chǔ)甚為薄弱，縣委書(shū)記提出“教不興，官之過(guò)”的聲言，采取“行政和教育雙線(xiàn)承包、逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)”的工作辦法，規(guī)定未完成者無(wú)法評(píng)優(yōu)晉級(jí)，并堅(jiān)決追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的失職責(zé)任?！捌站拧边_(dá)標(biāo)針對(duì)的是戶(hù)籍孩子，無(wú)論其是否外出，H縣在流動(dòng)兒童教育問(wèn)題上已不能坐視不管。

此時(shí)，地方政府迎來(lái)解決問(wèn)題的關(guān)鍵契機(jī)。B市簡(jiǎn)易學(xué)校舉辦者不少是H縣籍，學(xué)校所招收學(xué)生多為H縣孩子。1998年初，在H縣駐B市辦事處的協(xié)調(diào)下，分管教育副縣長(zhǎng)、教育局局長(zhǎng)等前往B市考察簡(jiǎn)易學(xué)校，宣布家鄉(xiāng)政府為其頒發(fā)“跟蹤辦學(xué)許可證”，要求將學(xué)生學(xué)籍登記入冊(cè)后報(bào)回H縣。辦事處負(fù)責(zé)人洪先生回憶說(shuō)：“我們呢就叫‘某某跟蹤普九學(xué)校’，也不能給搞個(gè)民辦學(xué)校啊，民辦的要在屬地啊，加上‘跟蹤’兩個(gè)字呢，這個(gè)話(huà)就講得通了，活力就有了……更重要的是，我們要普及九年教育，確實(shí)有這個(gè)要求啊！”（訪(fǎng)談資料：1508）可見(jiàn)，H縣“跟蹤‘普九’”的擔(dān)當(dāng)策略與“普九”達(dá)標(biāo)考核壓力輻射性地提高了其預(yù)期制度回報(bào)不無(wú)聯(lián)系。A省S縣與Y區(qū)也在相同邏輯下實(shí)施了類(lèi)似舉措。

我們也要看到，除獲取預(yù)期制度回報(bào)的考慮外，“跟蹤‘普九’”所內(nèi)生的低成本付出方案也是關(guān)鍵要素。前文曾提到，簡(jiǎn)易學(xué)校辦學(xué)資金由舉辦者承擔(dān)，并不需要流出地的財(cái)政支持，這為后者低成本履責(zé)鋪墊了現(xiàn)實(shí)條件。為減輕財(cái)政壓力，H縣也鼓勵(lì)公辦學(xué)校富余教師以“停薪留職”方式到B市開(kāi)辦簡(jiǎn)易學(xué)校，這成為“跟蹤‘普九’”的另一種形式。遺憾的是，流出地并未給予此類(lèi)學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入、師資培訓(xùn)、學(xué)生關(guān)愛(ài)等方面的直接支持，“跟蹤‘普九’”舉措不免避重就輕。

（三）高筑門(mén)檻：嚴(yán)苛設(shè)置公辦學(xué)校借讀標(biāo)準(zhǔn)

同樣身處不完全義務(wù)程度較高的情境中，流入地B市也在權(quán)衡義務(wù)履行的可能方案。1999年，時(shí)任市委書(shū)記提到，“B市要發(fā)展進(jìn)步，沒(méi)有外來(lái)人口是不行的，而且也是不可能的……我們要有海納百川的胸襟，但不是什么樣的人都可以隨意來(lái)”?？梢?jiàn)，B市未將解決所有外來(lái)孩子的教育問(wèn)題視為分內(nèi)之責(zé)。

不過(guò)，為回應(yīng)國(guó)家政策調(diào)整與社會(huì)輿論期待，在堅(jiān)守人口綜合管控基本原則下，B市還是推出了流動(dòng)兒童入學(xué)條件的規(guī)定。1998年B市教委與公安局聯(lián)合發(fā)布了嚴(yán)苛的“公辦借讀”要求。外地孩子若想入讀公辦學(xué)校，須提交以下材料：身份證明（家長(zhǎng)身份證與戶(hù)口簿、子女戶(hù)籍地?zé)o監(jiān)護(hù)人證明、流出地就學(xué)情況證明）、工作或務(wù)工合同（家長(zhǎng)一年以上工作證明、就業(yè)證或聘用合同）、居住證明（暫住證、產(chǎn)權(quán)證或租房合同）、計(jì)劃生育證明（縣級(jí)及以上證明）、出生證明（戶(hù)籍地公安部門(mén)開(kāi)具的孩子出生證明、健康檢查表或兒童預(yù)防接種證）。此外，低學(xué)歷的普通打工人要理解這些要求難度本身就不小，何況還要繳納不菲的借讀費(fèi)。1999年由A省來(lái)B市務(wù)工的郭先生為將孩子送進(jìn)公辦學(xué)校讀書(shū)，托關(guān)系送禮、繳納借讀費(fèi)等開(kāi)支約為3萬(wàn)元（訪(fǎng)談資料：1509），這是同期普通打工人1~2年的總收入，不可謂不高。

其實(shí)，國(guó)家制度安排調(diào)整的探索性嘗試給了流入地政府較多的自主裁量空間。對(duì)B市區(qū)縣政府來(lái)說(shuō)，每學(xué)期收取的借讀費(fèi)僅在千元以?xún)?nèi)，且因缺乏國(guó)家財(cái)政支持，這些費(fèi)用難以覆蓋增加教學(xué)設(shè)施設(shè)備和師資力量的成本付出。若入學(xué)門(mén)檻較低，則可能吸納更多流動(dòng)孩子進(jìn)入，導(dǎo)致財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)增大，這使得流入地在義務(wù)承擔(dān)上不敢過(guò)于冒進(jìn)，而是謹(jǐn)慎地量力而行。

（四）適可而止：制度回報(bào)提高與“踢皮球”現(xiàn)象開(kāi)始消弭

即便國(guó)家開(kāi)始探索厘清責(zé)任邊界，但“由誰(shuí)承擔(dān)”的不完全義務(wù)特征尚未實(shí)質(zhì)改變。兩地政府卻未如前文表3所示那般徘徊觀望，而形成了“避重就輕”的實(shí)踐格局。參照表2的相關(guān)理論演繹，其中的條件和機(jī)制如表4所示。

與前一歷史時(shí)期相比，流出地政府履責(zé)的預(yù)期制度回報(bào)明顯提高（0.5

A

12

>0.5

A

11

），流入地亦如此（0.5

A

22

>0.5

A

21

），成本付出可控范圍內(nèi)的支撐條件得到滿(mǎn)足，這成為雙方權(quán)衡行為選擇的關(guān)鍵。A省以“跟蹤‘普九’”的方式低成本地完成“普九”達(dá)標(biāo)，B市的“高筑門(mén)檻”也試圖在人口管控下盡量減少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

前文對(duì)表3的討論曾提到，若國(guó)家能及時(shí)調(diào)整制度安排，“踢皮球”現(xiàn)象或可避免，但表4卻顯示，當(dāng)制度調(diào)整雖有跡象卻仍不明顯、不完全義務(wù)未實(shí)質(zhì)改觀時(shí)，處于道德徘徊中的兩地政府會(huì)停留在“適可而止”的層面。盡管如此，因政府部門(mén)已出臺(tái)了公辦學(xué)校借讀的標(biāo)準(zhǔn)，B市流動(dòng)兒童就讀狀況開(kāi)始變好。同時(shí)，A省“跟蹤‘普九’”的舉措也壯大了簡(jiǎn)易學(xué)校規(guī)模，緩解了流動(dòng)孩子失學(xué)的困境。

六、何種責(zé)任：不完全承擔(dān)內(nèi)容與“踢皮球”現(xiàn)象的繼續(xù)消弭

邁入21世紀(jì)，在國(guó)家強(qiáng)調(diào)“政府辦教育”的義務(wù)承擔(dān)氛圍中，流動(dòng)兒童教育中的兩地政府開(kāi)始調(diào)整有關(guān)義務(wù)承擔(dān)的觀念認(rèn)知，責(zé)任邊界再次發(fā)生變動(dòng)。

（一）“兩為主”政策推進(jìn)及其困境：義務(wù)承擔(dān)內(nèi)容的不完全

在“發(fā)展教育主要是政府責(zé)任”的國(guó)家口號(hào)與呼吁地方政府擔(dān)責(zé)的社會(huì)輿論中，流動(dòng)兒童教育責(zé)任分配的制度調(diào)整進(jìn)一步強(qiáng)化。2001年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”作為流動(dòng)兒童教育服務(wù)的原則（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩為主”）。隨后，“兩為主”政策接連出現(xiàn)在政策文件中，核心要義是強(qiáng)調(diào)流入地的義務(wù)主體身份，并要求流出地予以配合。此時(shí)，兩地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)的意識(shí)有所提升。

相較此前的“試行”和“暫行”說(shuō)法，“兩為主”政策的動(dòng)員主體級(jí)別更高（從教育部到國(guó)務(wù)院）、責(zé)任分配更明確（流入地主要負(fù)責(zé)），但對(duì)于兩地政府應(yīng)承擔(dān)“何種責(zé)任”卻仍存在不完全之處。一方面，承擔(dān)主體依然模糊，對(duì)流入地“為主”的定義并不清楚，哪級(jí)政府（市級(jí)還是區(qū)縣）如何分擔(dān)、中央和流出地是否承擔(dān)又如何分擔(dān)等并無(wú)細(xì)則。另一方面，責(zé)任內(nèi)容交代不清，公辦學(xué)校吸納比例達(dá)到多少才算“為主”也無(wú)說(shuō)明。在這種情況下，兩地政府雖可大致明確其義務(wù)主體的道德身份，但需自行評(píng)估承擔(dān)哪些責(zé)任，遵循表1“局內(nèi)人”的身份定位。

（二）黨建追蹤：在簡(jiǎn)易學(xué)校成立黨支部

因制度安排更側(cè)重流入地，流出地政府面臨的道德壓力相對(duì)較小，處于承擔(dān)內(nèi)容的“多做”與“少做”之間。A省S縣和H縣成立駐B市教育工作組或辦公室，延續(xù)之前適可而止的義務(wù)承擔(dān)慣性。相較而言，Y區(qū)卻發(fā)生了有趣的策略變動(dòng)。

起初與S縣和H縣相似，2003年Y區(qū)教育局成立“異地教育工作者協(xié)會(huì)”（簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)會(huì)”），教育局局長(zhǎng)任會(huì)長(zhǎng)，協(xié)會(huì)依托簡(jiǎn)易學(xué)校開(kāi)展服務(wù)，但不久后迎來(lái)了策略調(diào)整的機(jī)會(huì)。2004年底，中共中央部署保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“保先教育”）；次年A省省委組織部提出“力爭(zhēng)三個(gè)月實(shí)現(xiàn)流動(dòng)黨員管理全覆蓋”。但Y區(qū)卻面臨鎖定流動(dòng)黨員的難題，區(qū)教育局時(shí)任常局長(zhǎng)意識(shí)到，依托協(xié)會(huì)對(duì)簡(jiǎn)易學(xué)校教師黨員的管理有被打造成黨建亮點(diǎn)的可能。

正如前文表1的理論演繹所示，超出自我滿(mǎn)足閾值的關(guān)聯(lián)回報(bào)（

B

i

b

i

）會(huì)強(qiáng)化當(dāng)事人的履責(zé)意愿。在常局長(zhǎng)看來(lái)，圍繞簡(jiǎn)易學(xué)校的黨建工作既可是服務(wù)流動(dòng)兒童教育的履責(zé)體現(xiàn)，也有機(jī)會(huì)獲得“保先教育”的創(chuàng)新績(jī)效。更何況，Y區(qū)既無(wú)需撥付協(xié)會(huì)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)（由會(huì)員繳納），也不用投入辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等開(kāi)支，并無(wú)額外負(fù)擔(dān)。上述設(shè)想得到區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的肯定，常局長(zhǎng)說(shuō)，“當(dāng)時(shí)是這么講的，民工走到哪里，民工子弟（流動(dòng)兒童）走到哪里，我們的學(xué)校就辦到哪里，學(xué)校辦到哪里，我們的黨支部就辦到哪里”（訪(fǎng)談資料：1805）。

將流動(dòng)兒童教育服務(wù)嫁接到“保先教育”的“黨建追蹤”策略隨即生成。協(xié)會(huì)成立黨總支，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到B市簡(jiǎn)易學(xué)校流動(dòng)黨員的管理。期間，Y區(qū)的區(qū)委副書(shū)記、組織部部長(zhǎng)、宣傳部部長(zhǎng)等組成督查團(tuán)到校考察，開(kāi)展黨課培訓(xùn)。結(jié)合流動(dòng)兒童的教育需求，協(xié)會(huì)還開(kāi)展了支部爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)、黨員捐資助學(xué)、建立黨員先鋒崗等特色活動(dòng)，這無(wú)形中提升了教學(xué)質(zhì)量。果然，Y區(qū)的上述舉措被樹(shù)立為創(chuàng)新典型，不但得到國(guó)家級(jí)媒體的肯定性報(bào)道，而且獲得了A省時(shí)任省委書(shū)記的贊許。

（三）雙管齊下：加大公辦學(xué)校吸納力度與整頓備案簡(jiǎn)易學(xué)校同步進(jìn)行

隨著“兩為主”政策的開(kāi)啟，流入地承擔(dān)義務(wù)的制度壓力逐漸增大。即便如此，原國(guó)家教委副主任也曾表示，流入地政府雖不完全否認(rèn)應(yīng)當(dāng)擔(dān)責(zé)，但流動(dòng)兒童教育管理所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)又令其望而卻步（馬昌博、徐卓君，2006）。B市也有難言之隱。一方面，全市正探索小班化試驗(yàn)，小學(xué)和初中班級(jí)人數(shù)規(guī)模分別控制在30和40人以?xún)?nèi)。即便以10%流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校的數(shù)量進(jìn)行估算，2002年小學(xué)班級(jí)數(shù)還差近八千個(gè)。另一方面，全市財(cái)政統(tǒng)籌壓力不小，2003年遠(yuǎn)郊區(qū)設(shè)施設(shè)備的校均歷年投入比中心城區(qū)少70多萬(wàn)。顯然，完全踐行“兩為主”的成本甚高，B市尚無(wú)法消化。

但B市并未否認(rèn)其作為義務(wù)主體的身份，接連推出多項(xiàng)舉措，尤其是加大公辦學(xué)校吸納力度。即便面對(duì)相同的道德規(guī)范約束與道德輿論反應(yīng)，當(dāng)事人也會(huì)表現(xiàn)出不同程度的道德義務(wù)感（王小章，2023）。因外來(lái)人口規(guī)模、教育資源緊張程度、財(cái)政富裕水平等差異，B市不同區(qū)縣公辦學(xué)校的吸納力度也參差不齊。時(shí)任市教委基教處負(fù)責(zé)人張先生評(píng)價(jià)說(shuō)：“實(shí)際上有些區(qū)縣的公辦資源并不豐富，但他們還是花了很大力氣，做好這件事情和區(qū)縣政府的思路有關(guān)，如果說(shuō)政府重視的話(huà)，部分開(kāi)放是沒(méi)問(wèn)題的”（訪(fǎng)談資料：1601）。可以看出，雖然區(qū)縣政府認(rèn)可其義務(wù)主體的道德身份，但對(duì)于承擔(dān)“何種責(zé)任”也莫衷一是。

此外，對(duì)簡(jiǎn)易學(xué)校的整頓備案是“雙管齊下”的另一環(huán)節(jié)。2000年B市簡(jiǎn)易學(xué)校數(shù)量在500所左右，辦學(xué)秩序混亂、校車(chē)事故多發(fā)、治安事件頻出等亂象叢生，嚴(yán)重影響了轄區(qū)穩(wěn)定。在屬地安全“一票否決”的壓力下，基層政府對(duì)簡(jiǎn)易學(xué)校的安全隱患甚是憂(yōu)慮。談及此處，時(shí)任市教委基教處負(fù)責(zé)人張先生仍很后怕：“這里邊辦學(xué)人員復(fù)雜到什么程度，都是社會(huì)所謂的三教九流，十八流都有！甚至還有黑社會(huì)！”（訪(fǎng)談資料：1601）這倒逼著區(qū)縣政府尋找破解之道。對(duì)簡(jiǎn)易學(xué)校的安全整頓既可以是維護(hù)流動(dòng)兒童教育環(huán)境的履責(zé)體現(xiàn)，即呼應(yīng)“兩為主”政策與社會(huì)輿論，也有助于維護(hù)治安，可獲得轄區(qū)安全穩(wěn)定的績(jī)效。而且，期間產(chǎn)生的成本可計(jì)入基層政府本就需要完成的綜治工作，并不會(huì)增加額外負(fù)擔(dān)。

與此時(shí)A省Y區(qū)的行為邏輯相似，整頓備案——可獲得“一石二鳥(niǎo)”收益且無(wú)需額外投入——的履責(zé)策略由此生成。以D區(qū)為例，2001年區(qū)政府牽頭成立簡(jiǎn)易學(xué)校管理辦公室，確定了“宏觀調(diào)控、合理布局、扶優(yōu)撤差”的原則，當(dāng)年裁撤學(xué)校14所。此后幾年，區(qū)政府分別采取了輪流巡視（2002年）、食品衛(wèi)生和消防安全檢查（2003年）、安裝報(bào)警裝置（2004年）、啟動(dòng)“備案證書(shū)”制度（2005年）等舉措。整頓備案在B市十幾個(gè)區(qū)縣陸續(xù)鋪開(kāi)，時(shí)任市教委基教處負(fù)責(zé)人也坦言，此工作的順利開(kāi)展得益于謀求轄區(qū)安全的各基層政府的加入（訪(fǎng)談資料：1601）。

（四）界線(xiàn)摸索：關(guān)聯(lián)回報(bào)刺激與“踢皮球”現(xiàn)象繼續(xù)消弭

結(jié)合前文表2兩個(gè)“局內(nèi)人”的理論演繹，表5列出了此時(shí)流出地和流入地的行為邏輯與社會(huì)后果。兩地政府分別在自由裁量空間內(nèi)挑選義務(wù)承擔(dān)的內(nèi)容，其行為選擇耦合而成的是“各司其事”格局，“踢皮球”現(xiàn)象得以繼續(xù)消弭。

與前一時(shí)期相比，雖然“由誰(shuí)承擔(dān)”的道德判斷不像此前那般模糊，但義務(wù)承擔(dān)內(nèi)容的不完全面向開(kāi)始凸顯，兩地區(qū)縣政府的自主空間仍不小。正如表1“局內(nèi)人”決策模型所示，關(guān)聯(lián)回報(bào)（

B

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B

23

）發(fā)揮了選擇積極承擔(dān)的“調(diào)節(jié)劑”作用，即兩地政府分別試圖獲得“保先教育”創(chuàng)新與轄區(qū)安全穩(wěn)定的績(jī)效。當(dāng)然，這也受可負(fù)擔(dān)成本的約束，義務(wù)承擔(dān)內(nèi)容的“做多做少”多樣性由此顯現(xiàn)。

在兩地政府義務(wù)踐行程度較此前提升的同時(shí)，流動(dòng)兒童教育的質(zhì)量也大為改觀。2005年B市流動(dòng)兒童進(jìn)入公辦學(xué)校的比例提至48.95%，遠(yuǎn)超同期其他同等級(jí)城市，整頓備案后簡(jiǎn)易學(xué)校的軟硬件水平也在提升；A省區(qū)縣政府也有“黨建追蹤”的補(bǔ)充。但雙方的責(zé)任邊界尚處“界線(xiàn)摸索”中，后續(xù)走向有待解析。

七、如何實(shí)施：不完全履行方式與“踢皮球”現(xiàn)象的大致消弭

“政府辦教育”的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就，2008年城鄉(xiāng)義務(wù)教育才得以實(shí)現(xiàn)“全免費(fèi)”，流動(dòng)兒童能否享受免費(fèi)義務(wù)教育的問(wèn)題更為凸顯。隨著社會(huì)公眾對(duì)教育公平關(guān)注度的持續(xù)升高，媒體報(bào)道也流露出對(duì)流入地?fù)?dān)當(dāng)?shù)钠诖?，兩地政府的策略調(diào)整使“踢皮球”現(xiàn)象得以大致消弭。

（一）免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施難題：義務(wù)履行方式的不完全

為踐行國(guó)家免費(fèi)義務(wù)教育的承諾，也為回應(yīng)社會(huì)大眾的殷切期待，國(guó)家接連出臺(tái)多項(xiàng)政策，敦促流入地落實(shí)“兩為主”政策。2014年“兩納入”原則（將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將流動(dòng)兒童教育納入財(cái)政保障范圍）開(kāi)始實(shí)施并延續(xù)至今。由此，流入地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)的角色期待更為明確。需要指出的是，流入地政府雖然不會(huì)否認(rèn)其義務(wù)主體的身份，也大致知曉所需承擔(dān)的義務(wù)內(nèi)容，但如何實(shí)施的履行方式卻不完全。進(jìn)而，不同地方政府承擔(dān)義務(wù)的自由裁量空間仍然不?。ㄐ鞎孕隆埿闾m，2016）。

（二）伺機(jī)而動(dòng)：機(jī)會(huì)缺失后的淡化隱身

當(dāng)宏觀政策推進(jìn)與社會(huì)輿論期待更凸顯流入地的責(zé)任擔(dān)當(dāng)時(shí)，流出地政府則強(qiáng)化了其“局外人”的身份認(rèn)知。正如前文表1所示，“局外人”執(zhí)意履責(zé)的成本只能自己承擔(dān)。此時(shí)，A省區(qū)縣政府也未找到獲得關(guān)聯(lián)回報(bào)的其他機(jī)會(huì)，淡化隱身成為其策略選擇。但這并不意味著A省區(qū)縣政府就此完全退出，若有迫切需要時(shí)他們?nèi)钥赡芴峁椭?。正如Y區(qū)教育局常局長(zhǎng)所言：“和B市幾所學(xué)校還有聯(lián)系，其實(shí)是淡化了，但我們堅(jiān)持一點(diǎn)，如果有困難，需要由我們出面，還是義不容辭地趕過(guò)去”（訪(fǎng)談資料：1805）。

（三）納民監(jiān)管：增量創(chuàng)新的動(dòng)員

義務(wù)教育邁入“全免費(fèi)”時(shí)代后，若流動(dòng)兒童仍需繳納學(xué)費(fèi)，這將與國(guó)家政策要求相悖，B市區(qū)縣政府“局內(nèi)人”的身份定位得以強(qiáng)化，但他們?nèi)孕杷剂俊叭绾螌?shí)施”的可行方案。若B市區(qū)縣政府完全承擔(dān)流動(dòng)兒童教育的供給義務(wù)，不僅需追加學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)與師資配備等資源，也要籌劃這些孩子的幼教與升學(xué)等環(huán)節(jié)，這勢(shì)必需要更多投入。雖然中央政府曾以獎(jiǎng)勵(lì)方式推動(dòng)流入地落實(shí)“兩為主”政策，但這種獎(jiǎng)勵(lì)相較于各地的實(shí)際負(fù)擔(dān)卻是杯水車(chē)薪（韓嘉玲，2017）?；蛘哒f(shuō)，財(cái)政負(fù)擔(dān)仍是左右B市承擔(dān)義務(wù)的關(guān)鍵。

不過(guò)，B市仍選擇積極踐行義務(wù)。例如，2008年，B市開(kāi)始全部免除就讀于公辦學(xué)校的流動(dòng)兒童的借讀費(fèi)，降低入學(xué)門(mén)檻（僅需戶(hù)口本與家長(zhǎng)就業(yè)證明），以及提高公辦學(xué)校吸納比例。這雖然尚屬遵循“兩為主”政策的體現(xiàn)，卻也早于其他同類(lèi)城市。相較而言，納民監(jiān)管（簡(jiǎn)稱(chēng)“納民”）——將簡(jiǎn)易學(xué)校納入民辦教育序列并全部承擔(dān)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)——屬于B市的增量創(chuàng)新。

地方政府所秉持的價(jià)值理念是決定如何關(guān)照流動(dòng)兒童教育的關(guān)鍵（楊東平等，2011），納民的開(kāi)展正得益于B市主政者營(yíng)造的轄區(qū)內(nèi)擔(dān)當(dāng)觀念的“小氣候”。一方面，地方主政者的格外關(guān)注向下釋放了義務(wù)擔(dān)當(dāng)?shù)姆e極信號(hào)。2007年開(kāi)始，B市前后兩任市委書(shū)記高度重視流動(dòng)兒童教育，將其視為分內(nèi)之責(zé)，這在強(qiáng)化“局內(nèi)人”觀念的同時(shí)，也明確了“既加大政府投入也支持簡(jiǎn)易學(xué)?！钡脑瓌t。地方主政者借其政治勢(shì)能開(kāi)啟動(dòng)員，B市P區(qū)率先開(kāi)展試點(diǎn)即是例證。其實(shí)，P區(qū)實(shí)施納民尚有不少現(xiàn)實(shí)障礙，如教材不銜接、升學(xué)途徑不明、教師儲(chǔ)備不足等，但這些障礙尚未被掃清時(shí)P區(qū)就立即開(kāi)展納民工作。另一方面，B市將納民列入重點(diǎn)工作序列，將其寫(xiě)入市政府工作報(bào)告。2008—2012年，市政府陸續(xù)出臺(tái)十余項(xiàng)配套舉措。對(duì)區(qū)縣政府來(lái)說(shuō)，這些舉措不只是對(duì)積極跟進(jìn)的獎(jiǎng)勵(lì)，也包括對(duì)稍有怠慢的懲罰可能，所以區(qū)縣政府自然會(huì)踴躍呼應(yīng)。

除提高區(qū)縣政府的預(yù)期制度回報(bào)外，B市的納民并非不考慮成本付出問(wèn)題。首先，B市漸進(jìn)推進(jìn)納民工作。各區(qū)縣可自主決定簡(jiǎn)易學(xué)校納入數(shù)量、公民辦學(xué)校吸納比例等，市政府并未“一刀切”。比如M區(qū)公辦學(xué)校資源緊張，市政府允許其保留更多簡(jiǎn)易學(xué)校并納民。其次，市政府鼓勵(lì)納民模式的多樣探索。如Q區(qū)采取“集體舉辦+原舉辦者管理”模式，F(xiàn)區(qū)選擇“個(gè)人舉辦+公派校長(zhǎng)”模式。最后，市區(qū)兩級(jí)分?jǐn)傌?cái)政投入。除生均經(jīng)費(fèi)由市區(qū)兩級(jí)等比例分?jǐn)偼?，B市政府還拿出專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金用于納民后的教育提質(zhì)。

（四）厘定邊界：擔(dān)當(dāng)觀念與“踢皮球”現(xiàn)象大致消弭

伴隨義務(wù)教育全免費(fèi)、“兩為主”政策等制度調(diào)整的推進(jìn)，歸屬身份與承擔(dān)內(nèi)容不完全的情況較此前大為改觀，卻仍存在義務(wù)履行方式的不完全。結(jié)合前文表2相應(yīng)模型的演繹，表6呈現(xiàn)了“踢皮球”現(xiàn)象大致消弭的條件和機(jī)制。

與制度壓力甚微的流出地選擇伺機(jī)而動(dòng)不同，B市營(yíng)造了擔(dān)當(dāng)觀念的轄區(qū)“小氣候”，區(qū)縣政府雖缺少了此前的關(guān)聯(lián)回報(bào)刺激，但預(yù)期制度回報(bào)卻大幅增加（即

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），在市政府還會(huì)分擔(dān)成本付出的情況下更會(huì)積極跟進(jìn)政策。由此形成了兩地政府各自保留后續(xù)空間的“進(jìn)退有度”格局，流動(dòng)兒童可無(wú)太多障礙地享受免費(fèi)義務(wù)教育，責(zé)任邊界的爭(zhēng)議得以厘定，“踢皮球”現(xiàn)象大致消弭。

關(guān)乎社會(huì)公平的流動(dòng)兒童教育蘊(yùn)含多種社會(huì)期待，既涉及法律法規(guī)等正式規(guī)則，也關(guān)聯(lián)道德輿論等軟性評(píng)價(jià)。在不完全義務(wù)尚未根本消除時(shí)，當(dāng)事人實(shí)施何種踐行義務(wù)的策略與其擔(dān)當(dāng)觀念的道德投射不無(wú)關(guān)系，B市的納民即是例證。但在2013年后的幾年間，B市等特大城市因“人口調(diào)控”政策的實(shí)施而再次提高了流動(dòng)兒童入學(xué)門(mén)檻。這說(shuō)明擔(dān)當(dāng)觀念的彰顯雖可促成當(dāng)事人的積極履責(zé)，但這并不穩(wěn)定，大致消弭的“踢皮球”現(xiàn)象仍有逆轉(zhuǎn)可能。

八、結(jié)語(yǔ)：不完全義務(wù)與“踢皮球”現(xiàn)象

（一）“踢皮球”現(xiàn)象漸進(jìn)消弭的邏輯

凝結(jié)著美好社會(huì)愿景的義務(wù)制度（對(duì)特定人群予以福祉保障）需得到被期待承擔(dān)主體的道德認(rèn)可與承認(rèn)，但實(shí)踐中二者往往存在斷裂。當(dāng)歸屬身份（由誰(shuí)承擔(dān)）、承擔(dān)內(nèi)容（何種責(zé)任）、履行方式（如何實(shí)施）等未完全獲得共識(shí)時(shí)，當(dāng)事人的道德實(shí)踐有其情境性、多樣性與變通性。

在不完全義務(wù)的制度情境中，潛在義務(wù)主體在道德身份認(rèn)知與制度回報(bào)、關(guān)聯(lián)回報(bào)、成本付出等要素交織中權(quán)衡踐行義務(wù)的可能。首先，不同于既有研究多就制度激勵(lì)強(qiáng)度解釋履責(zé)或逃避行為，本研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人將道德身份判斷置于優(yōu)先地位，并在其與制度獎(jiǎng)懲的復(fù)合效應(yīng)中權(quán)衡策略選擇。在本文案例中，兩地政府在斟酌如何履行流動(dòng)兒童教育責(zé)任時(shí)，會(huì)基于局中人、局內(nèi)人與局外人的身份判斷來(lái)選擇履責(zé)策略。

其次，當(dāng)事人的義務(wù)擔(dān)當(dāng)不能被簡(jiǎn)單地視為他們遵從制度安排的反應(yīng)，不完全義務(wù)為其留存了道德實(shí)踐的自主空間，關(guān)聯(lián)回報(bào)在其游離不定時(shí)可發(fā)揮“調(diào)節(jié)劑”作用。比如，2001—2005年流出地“黨建追蹤”與流入地“雙管齊下”的策略固然呼應(yīng)了“兩為主”政策，卻離不開(kāi)關(guān)聯(lián)回報(bào)的刺激，有其“隱蔽履責(zé)”的暗含邏輯。當(dāng)然，對(duì)于關(guān)聯(lián)回報(bào)的浮現(xiàn)機(jī)制問(wèn)題需另文討論。同時(shí)，在相同的不完全義務(wù)情境下，當(dāng)事人的道德投射存在差異，“做多做少”的義務(wù)承擔(dān)內(nèi)容也就各有差別，進(jìn)而呈現(xiàn)道德實(shí)踐的多樣性。

最后，既有研究通常認(rèn)為高額成本付出容易引發(fā)避責(zé)行為，但不完全義務(wù)情境中的成本付出方案有其變通性。處于不同歷史階段的兩地政府均有意識(shí)地“設(shè)計(jì)”可負(fù)擔(dān)的義務(wù)承擔(dān)方案，未將成本付出視為外部硬約束。比如，1996—2000年的“跟蹤‘普九’”和“高筑門(mén)檻”策略均表明當(dāng)事人在有意控制成本的前提下探索履行義務(wù)的可能。

由此可見(jiàn)，不完全義務(wù)與“踢皮球”現(xiàn)象間并非簡(jiǎn)單的線(xiàn)性關(guān)系。當(dāng)義務(wù)的不完全程度較高時(shí)（

D

→1），由誰(shuí)負(fù)責(zé)存有爭(zhēng)議，兩地政府確實(shí)會(huì)因高額成本而選擇逃避，“踢皮球”現(xiàn)象悄然興起（1990—1995年）。但在同樣的義務(wù)不完全程度下，若制度回報(bào)大于成本付出時(shí)，雙方適可而止地履責(zé)也會(huì)使得“踢皮球”現(xiàn)象開(kāi)始消弭（1996—2000年）。隨著不完全義務(wù)的程度降低（

D

→0），“踢皮球”現(xiàn)象的漸進(jìn)消弭不能被視為當(dāng)事人對(duì)制度明晰化的一致性回應(yīng)。當(dāng)義務(wù)承擔(dān)的內(nèi)容和方式仍模糊不清時(shí)，該現(xiàn)象既可能來(lái)自關(guān)聯(lián)回報(bào)的刺激（2001—2005年），也可能是義務(wù)擔(dān)當(dāng)觀念所營(yíng)造的產(chǎn)物（2006年后）。變量間的持續(xù)共變并不能算作對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的解釋?zhuān)?guī)律性地產(chǎn)生特定結(jié)果的一系列主體和行動(dòng)的組合才構(gòu)成社會(huì)機(jī)制（赫斯特洛姆，2010：25-34）。也就是說(shuō)，“踢皮球”現(xiàn)象漸進(jìn)消弭的歷程存在路徑差異，不同時(shí)期的關(guān)鍵要素各有不同，該現(xiàn)象的消弭并非直接源自趨于完善的制度安排，而呈現(xiàn)建立在行動(dòng)與互動(dòng)基礎(chǔ)上的“自發(fā)秩序”。

（二）進(jìn)一步的討論：理論、現(xiàn)實(shí)與方法

最近幾十年，“不完全權(quán)利”分析范式取得了豐富成果，也涌現(xiàn)出“不完全社會(huì)契約”（Aghion & Bolton，2003）和“不完全法律”（Pistor & Xu，2002）等衍生概念。這些研究仍堅(jiān)持將義務(wù)化約為權(quán)利的理論預(yù)設(shè)，但權(quán)利與義務(wù)互為鏡像需依賴(lài)限制性條件，將義務(wù)作為獨(dú)立范疇來(lái)搭建理論模型有其必要。正如表7對(duì)制度不完全理論進(jìn)路的多維比較，不完全義務(wù)分析有其理論生發(fā)潛力，這一處于初步階段的理論探討有待精進(jìn)。特別是，當(dāng)事人承擔(dān)義務(wù)時(shí)的多元道德信念及其與利益回報(bào)間的復(fù)雜糾纏仍需后續(xù)研究進(jìn)一步挖掘。

不完全義務(wù)的理論模型也可幫助我們更好地認(rèn)識(shí)和反思經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)，尤其是我國(guó)民生領(lǐng)域改革總體性、靈活性與漸進(jìn)性交織的面貌。首先，“國(guó)家需增進(jìn)民生福祉”的社會(huì)約定是一種廣義上的義務(wù)制度安排，當(dāng)事人的履責(zé)實(shí)踐受多重結(jié)構(gòu)形塑。流動(dòng)兒童教育至少與教育規(guī)劃、人口管理、財(cái)政體制等相關(guān)，地方政府的避責(zé)并非完全是“不想作為”的道德缺失，有時(shí)也是“無(wú)法作為”的無(wú)奈結(jié)果。其次，地方政府的義務(wù)擔(dān)當(dāng)并非僅考慮單一激勵(lì)，而會(huì)嘗試從任務(wù)間的關(guān)聯(lián)中尋找突破可能，有其靈活性的一面。例如，即便受制于不完全義務(wù)的制度安排，兩地政府也會(huì)因關(guān)聯(lián)回報(bào)的刺激而積極擔(dān)當(dāng)。最后，總體性和靈活性之間往往存在張力，責(zé)任推諉與積極踐行之間也會(huì)此消彼長(zhǎng)，這便造成民生領(lǐng)域“不動(dòng)存量動(dòng)增量”的漸進(jìn)式改革的面貌。

最后值得一提的是，抽象簡(jiǎn)化的理論模型與復(fù)雜多變的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)間從來(lái)不乏張力，凸顯前者或許會(huì)造成故事描摹的干癟，強(qiáng)調(diào)后者則容易陷入現(xiàn)象鋪陳的乏味。既扎根田野又有所抽離的理論建模日益得到學(xué)界同仁的重視（張踐祚等，2016；向靜林等，2019；劉世定等，2022），本文所采用的“模型+案例”的論述方法或許值得嘗試。