周逸然

北京大學(xué)

社會(huì)學(xué)系

博士研究生

基層職責(zé)過載：一個(gè)雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的分析框架

來源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2025年第4期

作者 | 周逸然

責(zé)任編輯 |何鈞力

本文以中小學(xué)安全職責(zé)為例，探究基層職責(zé)過載的結(jié)構(gòu)性根源。基于國家、基層單位與民眾的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建“雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化”的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，基層職責(zé)過載源于兩個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化：一是國家與民眾間的“事故風(fēng)險(xiǎn)—社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)化，該轉(zhuǎn)化取決于國家責(zé)任邊界和上下關(guān)聯(lián)程度；二是國家與基層單位間的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)—問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)化，該轉(zhuǎn)化取決于問責(zé)導(dǎo)向類型和信息對(duì)稱程度。當(dāng)雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率均高時(shí)，三類風(fēng)險(xiǎn)高度綁定，傳統(tǒng)避責(zé)策略失效，基層單位被迫采取過載型履責(zé)模式。

一、現(xiàn)象與問題

2023年11月2日，新華網(wǎng)發(fā)表的時(shí)評(píng)《把課間十分鐘還給孩子》指出，全國眾多學(xué)校以規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)為名，限制學(xué)生正常課間活動(dòng)。時(shí)評(píng)認(rèn)為，這實(shí)質(zhì)上是地方教育主管部門和學(xué)校為“避免追責(zé)”而采取的“懶政”措施。該時(shí)評(píng)引發(fā)社會(huì)廣泛反響，在2024年“兩會(huì)”期間亦有多位委員針對(duì)課間活動(dòng)受限問題，提出諸如恢復(fù)課間活動(dòng)、強(qiáng)化安全保障等方面的提案。然而，有兩個(gè)現(xiàn)象尚未被充分“問題化”：第一，摔傷打鬧本為常事，何以成為學(xué)校必須管控的對(duì)象？第二，若限制學(xué)生課間活動(dòng)僅是個(gè)別地方政府和學(xué)校為“避責(zé)”采取的“懶政”，為何安全履責(zé)壓力在全國教育系統(tǒng)內(nèi)普遍存在且持續(xù)增強(qiáng)？

避責(zé)（blame avoidance）是現(xiàn)代治理體系面臨的共同挑戰(zhàn)。其中，“責(zé)”既包括官員承受的實(shí)際損失，即問責(zé)（accountability），也包括其承擔(dān)的崗位責(zé)任，即職責(zé)（responsibility/duty）（倪星、王銳,2017）。因此，避責(zé)實(shí)際上包含“避罰”和“避事”雙重內(nèi)涵。然而，既有研究通常未對(duì)這兩個(gè)內(nèi)涵進(jìn)行區(qū)分，假定避罰與避事相伴而生且方向一致。

基于此，已有研究主要揭示了兩類避責(zé)策略：一是“責(zé)任轉(zhuǎn)移”，即外推或分散責(zé)任，如委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)（Weaver,1986）、進(jìn)行推責(zé)游戲（Wilson & Hobolt,2015）、利益捆綁（盛智明,2017）等。二是“責(zé)任消解”，即以形式化履責(zé)的方式置換責(zé)任的實(shí)質(zhì)目標(biāo)，如忙而不動(dòng)（倪星、王銳,2018）、自保式執(zhí)行（李棉管，2019），以及文牘主義（李偉等,2022）等。這兩類策略均假定行政系統(tǒng)責(zé)任總量恒定，其核心機(jī)制在于通過責(zé)任轉(zhuǎn)移或消解來規(guī)避問責(zé)壓力并減輕職責(zé)負(fù)擔(dān)。按此理論預(yù)期，面對(duì)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，尤其在權(quán)責(zé)不對(duì)等的情境中，基層組織會(huì)通過各種途徑消減職責(zé)，形成“不干事不出事”（許玉鎮(zhèn),2020）或“因循守舊”（胡德,2024）的行為邏輯，進(jìn)而導(dǎo)致“有組織地不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象（貝克,2004）。

然而，學(xué)校安全領(lǐng)域的職責(zé)演化呈現(xiàn)與上述理論預(yù)期相悖的趨勢。一方面，學(xué)校職責(zé)邊界不斷拓展，原本不屬于校方責(zé)任的領(lǐng)域（如校外安全）被納入其職責(zé)體系。另一方面，學(xué)校職責(zé)內(nèi)容日益細(xì)化，履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提升，如安全巡查從粗放式巡查轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化網(wǎng)格管理。在履責(zé)過程中，學(xué)校并未采取職責(zé)外推或形式應(yīng)付策略，而是實(shí)質(zhì)性承擔(dān)并拓展安全職責(zé)的范疇，呈現(xiàn)全覆蓋、零容忍的管控態(tài)勢。這種職責(zé)擴(kuò)展超越了行政系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任再分配，突破了責(zé)任總量恒定的預(yù)設(shè)，將原屬社會(huì)/個(gè)體領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)納入公共責(zé)任體系。

本文將上述現(xiàn)象界定為“職責(zé)過載”，即基層組織突破既有職能邊界，將原本不屬于其管轄范圍的風(fēng)險(xiǎn)納入職責(zé)體系，導(dǎo)致其實(shí)際承擔(dān)的職責(zé)遠(yuǎn)超正式制度明示的范疇。職責(zé)過載并非一種靜止?fàn)顟B(tài)，也不同于一般意義上的工作量增加，而是一種系統(tǒng)性且持續(xù)性的職責(zé)擴(kuò)展趨勢。本文的核心問題是，基層職責(zé)過載背后的結(jié)構(gòu)性根源是什么？基層職責(zé)過載現(xiàn)象為何持續(xù)強(qiáng)化？

二、文獻(xiàn)綜述

針對(duì)基層職責(zé)過載現(xiàn)象，既有研究存在兩種解釋視角：結(jié)構(gòu)視角與情境視角。前者聚焦央地權(quán)責(zé)配置與壓力傳導(dǎo)，后者關(guān)注基層避責(zé)與擔(dān)責(zé)的情境依賴。

（一）結(jié)構(gòu)視角：自上而下的責(zé)任傳導(dǎo)

結(jié)構(gòu)視角主要從央地關(guān)系入手，考察責(zé)任如何在行政系統(tǒng)中逐級(jí)傳導(dǎo)并層層加碼。相關(guān)研究可分為以下兩類。

第一類研究聚焦常態(tài)制度安排，將基層職責(zé)負(fù)擔(dān)視為特定制度激勵(lì)下的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物。壓力型體制（榮敬本等,1998）、擠壓型體制（李棉管，2019）、目標(biāo)管理責(zé)任制（王漢生、王一鴿,2009）、包保責(zé)任制（田先紅,2012）等理論框架從不同維度揭示了上級(jí)如何通過目標(biāo)分解、考核問責(zé)，以及構(gòu)建“責(zé)任—利益”連帶關(guān)系等方式向下級(jí)施壓，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的層級(jí)逐導(dǎo)，最終形成“非對(duì)稱權(quán)責(zé)”（陳家建、張洋洋,2021）的責(zé)任分配格局。然而，這類研究在解釋本文案例時(shí)面臨困境：通過系統(tǒng)梳理2002年至今各級(jí)政府的學(xué)校安全管理文件發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府在學(xué)校安全管理方面的任務(wù)要求、職責(zé)范圍及相關(guān)制度激勵(lì)并未發(fā)生顯著變化，因而這類研究難以解釋近十年來學(xué)校安全管理內(nèi)容持續(xù)拓展和細(xì)化的現(xiàn)象。

第二類研究關(guān)注非常規(guī)動(dòng)員機(jī)制，著眼特殊時(shí)期的責(zé)任強(qiáng)化安排，即“運(yùn)動(dòng)式治理”。這類研究強(qiáng)調(diào)上級(jí)如何打破常規(guī)行政結(jié)構(gòu)，通過集中動(dòng)員、資源調(diào)配以高效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)（狄金華,2010;馮仕政,2011;周雪光,2012）。然而，“運(yùn)動(dòng)式治理”強(qiáng)調(diào)自上而下的間斷性動(dòng)員，而教育系統(tǒng)安全職責(zé)擴(kuò)展卻呈現(xiàn)自下而上的持續(xù)演變特征，缺乏典型運(yùn)動(dòng)式治理所具有的明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)與上級(jí)指示。

總之，結(jié)構(gòu)視角主要關(guān)注行政系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任分配與傳導(dǎo)機(jī)制，預(yù)設(shè)制度激勵(lì)變化驅(qū)動(dòng)職責(zé)調(diào)整，但難以解釋在權(quán)責(zé)配置與制度激勵(lì)相對(duì)穩(wěn)定、上級(jí)未特別動(dòng)員的情況下，學(xué)校安全職責(zé)為何會(huì)突破原有行政職能范疇而持續(xù)外擴(kuò)。

（二）情境視角：基層避責(zé)與擔(dān)責(zé)的策略選擇

情境視角關(guān)注基層單位如何在特定風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中作出策略性選擇，認(rèn)為基層職責(zé)會(huì)隨風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境壓力的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整。相關(guān)研究可分為兩類。

一類研究聚焦行政體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)約束，側(cè)重考察上級(jí)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)如何影響基層履責(zé)行為。呂方（2013）分析了地方官員在不同治理情境下的策略選擇：在上級(jí)風(fēng)險(xiǎn)約束較軟時(shí)傾向于變通和共謀，在強(qiáng)約束下則轉(zhuǎn)向申訴程序。潘桐（2023）提出“流動(dòng)責(zé)任邊界”框架，認(rèn)為基層政府兼具業(yè)務(wù)部門與政治單位的雙重角色，當(dāng)問題演化為影響其政治生存的敏感事件時(shí)，基層政府會(huì)從避責(zé)轉(zhuǎn)向擔(dān)責(zé)。這類研究揭示了行政體系內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)約束對(duì)基層履責(zé)的影響機(jī)制，但只能解釋基層如何應(yīng)對(duì)上級(jí)分派的“應(yīng)盡之責(zé)”，無法解釋基層為何會(huì)承擔(dān)上級(jí)規(guī)定之外的外部風(fēng)險(xiǎn)。

另一類研究關(guān)注行政體系外部的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，著重分析外部風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化對(duì)基層履責(zé)的影響。關(guān)于政府兜底行為的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府會(huì)根據(jù)社會(huì)沖突發(fā)展階段（是否“鬧大”）調(diào)整干預(yù)策略，并在沖突升級(jí)時(shí)進(jìn)行兜底（楊華,2014）。也有研究提出“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化”的分析框架，考察經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)如何轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而促使政府介入原本不屬于其職責(zé)的領(lǐng)域并分擔(dān)外部風(fēng)險(xiǎn)（向靜林,2016;向靜林等,2019）。這類研究將外部風(fēng)險(xiǎn)納入基層履責(zé)分析，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化層次缺乏精細(xì)區(qū)分，往往將國家治理風(fēng)險(xiǎn)與官員個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)籠統(tǒng)處理，難以把握風(fēng)險(xiǎn)在不同層次間的傳導(dǎo)機(jī)制。

總之，既有研究的共同局限在于分離地處理央地關(guān)系與政社關(guān)系中的責(zé)任傳導(dǎo)與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化問題，未能構(gòu)建系統(tǒng)性的多層次分析框架，因而難以全面解釋基層職責(zé)過載及其強(qiáng)化的現(xiàn)象。

三、分析框架與研究方法

基于既有解釋的局限，本文立足“國家—基層單位—民眾”的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建“雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化”的分析框架（見圖1）。該框架試圖揭示，基層職責(zé)過載現(xiàn)象源于兩層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的連鎖傳導(dǎo)：國家與民眾間的“事故風(fēng)險(xiǎn)—社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)化，以及國家與基層單位間的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)—問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)化。

為確保分析框架的精確性，需要對(duì)以下概念進(jìn)行澄清。首先，“基層單位”是指行政體系中直接與公眾接觸、負(fù)責(zé)政策落實(shí)的低層級(jí)行政組織。在中國語境下，基層單位主要包括縣級(jí)及縣以下的基層政權(quán)組織、各類企事業(yè)單位以及其他基層公共服務(wù)組織。作為行政體系的末梢，這些組織承擔(dān)著政策執(zhí)行“最后一公里”的職責(zé)，普遍面臨上級(jí)問責(zé)與回應(yīng)公眾需求的雙重壓力。

其次，本文使用的“國家”概念在兩組關(guān)系中含義有別但相互關(guān)聯(lián)。在國家—民眾關(guān)系中，國家作為政治權(quán)威的總體性象征，在民眾認(rèn)知中往往與政府構(gòu)成一體化的治理主體（項(xiàng)飚,2010;周雪光,2017）；在國家—基層單位關(guān)系中，國家意志通過中央政府的政策導(dǎo)向表達(dá)，并借助行政體系的逐級(jí)代理與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)（曹正漢,2011;馮仕政,2011;周黎安,2014）。兩者的關(guān)聯(lián)在于，民眾眼中的總體性國家通過各級(jí)行政主體的治理實(shí)踐具象化，各級(jí)行政主體的行為反過來影響國家在民眾心中的形象。

最后，現(xiàn)有研究常用“政治風(fēng)險(xiǎn)”分析國家及行政人員面臨的不確定性挑戰(zhàn)，但該概念實(shí)際指涉兩種不同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)：一是國家因社會(huì)矛盾激化而面臨的政治安全威脅（Cai,2008;曹正漢、周杰,2013）；二是各級(jí)行政主體因上級(jí)問責(zé)而面臨的個(gè)人政治前途風(fēng)險(xiǎn)（呂方,2013;盛智明,2017）。為避免歧義，本文將前者界定為“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，把后者界定為“問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)”。

（一）雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化及其結(jié)構(gòu)性根源

在概念澄清的基礎(chǔ)上，下文將分別考察“事故風(fēng)險(xiǎn)—社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”與“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)—問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)”這兩層風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化機(jī)制及其結(jié)構(gòu)性根源。

1.國家與民眾：事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化

事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)為民眾面臨的生命財(cái)產(chǎn)安全威脅被歸為國家責(zé)任，若國家回應(yīng)不力，則會(huì)演化為民眾對(duì)國家治理的不滿乃至政權(quán)合法性的質(zhì)疑。這一轉(zhuǎn)化取決于兩個(gè)因素：國家責(zé)任邊界和上下關(guān)聯(lián)程度。

國家責(zé)任邊界是指國家與社會(huì)/個(gè)體之間的責(zé)任劃定，界定了國家應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的范圍。這一邊界由國家責(zé)任定位和民眾責(zé)任期待共同構(gòu)建，可分為有限責(zé)任與全面責(zé)任兩種理想類型。在有限責(zé)任模式下，國家職能界定明確，通過法律程序等形式化機(jī)制確立責(zé)任歸屬，國家職能之外的其他領(lǐng)域由市場或社會(huì)主體負(fù)責(zé)，事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化受到制度性約束。在全面責(zé)任模式下，國家與社會(huì)/個(gè)體責(zé)任的分擔(dān)缺乏明確界定，國家責(zé)任呈現(xiàn)擴(kuò)張性特征，幾乎覆蓋所有民生領(lǐng)域。當(dāng)國家未能有效回應(yīng)責(zé)任期待時(shí)，民眾不滿容易演化為對(duì)國家合法性的質(zhì)疑，進(jìn)而推動(dòng)事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高效轉(zhuǎn)化。

中國的國家責(zé)任具有全面性特征。相關(guān)研究認(rèn)為，中國政治文化傳統(tǒng)要求國家應(yīng)全面負(fù)責(zé)與民生福祉相關(guān)的事務(wù)（瞿同祖,2003;錢穆,2014）。中國國家的合法性來源之一是為公眾提供公共品的績效能力（趙鼎新,2017），統(tǒng)治權(quán)本質(zhì)上是一種維護(hù)善治的職責(zé)（Bünger,1987）以及對(duì)民眾集體生存權(quán)的承諾（裴宜理,2008a,2008b）。該責(zé)任倫理要求國家作為“公家”承擔(dān)“容私”之責(zé)（溝口雄三,2011），并為眾多“小家”提供全面庇護(hù)（周飛舟,2021）。與此同時(shí)，民眾形成了對(duì)國家的“全責(zé)期待”，將國家視為幾乎所有問題的最終責(zé)任者。研究發(fā)現(xiàn)，這種期待根植于中國民眾高度道德性、總體性的國家觀念（項(xiàng)飚,2010），既體現(xiàn)在“公私不分”的集體倫理上（孟慶延,2012;徐宗陽,2022），也體現(xiàn)在具體的官民互動(dòng)中。例如，民眾常繞開法律程序，通過上訪維護(hù)權(quán)益并尋求正義，通過構(gòu)建“蒙冤—為民做主”情境（狄金華,2016）、制造形象（趙陽,2021）等策略，將個(gè)體沖突轉(zhuǎn)化為政治民生問題（田先紅,2020），要求國家承擔(dān)法理之外的責(zé)任。

上下關(guān)聯(lián)程度反映了政治體系中不同層級(jí)間責(zé)任連帶的緊密性，決定了個(gè)別事件在多大程度上會(huì)上升為系統(tǒng)性的政治問題。有學(xué)者指出，在分權(quán)體制下，各級(jí)政府責(zé)任相對(duì)獨(dú)立，層級(jí)邊界清晰，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)受到制度性阻隔；而在集權(quán)體制下，任何層級(jí)的問題若處理不當(dāng)，都可能歸責(zé)于中央政府，使中央成為各種社會(huì)問題的最終承擔(dān)者（周黎安,2014）。這種責(zé)任連帶機(jī)制產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)：權(quán)力集中使各類利益沖突可能指向中央，而涉及公眾切身利益的敏感問題更易被放大，民眾傾向于將局部問題與整體治理體制聯(lián)系起來（周雪光,2017）。

中國國家治理形成了特殊的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，中國的分權(quán)結(jié)構(gòu)增強(qiáng)了政權(quán)韌性（Cai,2008）；“上下分治”模式使中央政府能向地方政府分?jǐn)偵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而維持政治安全（曹正漢,2011;曹正漢、周杰,2013）。這一觀點(diǎn)在民眾認(rèn)知研究中獲得側(cè)面印證：民眾對(duì)政府形成明顯的分層認(rèn)知，傾向于將抽象國家道德化，同時(shí)對(duì)具體國家機(jī)構(gòu)保持懷疑（項(xiàng)飚,2010）。然而，在數(shù)字時(shí)代，上下關(guān)聯(lián)程度日益緊密，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展極大增強(qiáng)了公眾的政治參與能力，局部事故更容易突破層級(jí)界限，迅速演化為民眾對(duì)整體治理體系的質(zhì)疑，加快了事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。

2.國家與基層單位：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)為國家將公眾不滿轉(zhuǎn)化為對(duì)特定行政人員的問責(zé)壓力。這一過程通過行政體系的上下級(jí)關(guān)系層層傳導(dǎo)，核心在于國家能否有效克服代理風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)穩(wěn)定壓力傳遞至基層并對(duì)其構(gòu)成實(shí)質(zhì)性約束。這一轉(zhuǎn)化的有效性主要取決于兩個(gè)因素：問責(zé)導(dǎo)向類型和信息對(duì)稱程度。

問責(zé)導(dǎo)向類型通過影響行政人員的免責(zé)空間，決定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能否有效轉(zhuǎn)化為對(duì)基層的實(shí)際問責(zé)。在形式導(dǎo)向問責(zé)下，責(zé)任界定主要依據(jù)形式合規(guī)性，行政人員只需證明遵循了既定規(guī)范即可規(guī)避問責(zé)（格雷伯,2023;胡德,2024）。而實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)將實(shí)質(zhì)結(jié)果作為首要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使行政人員無法僅憑形式合規(guī)免責(zé)，而必須對(duì)最終結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，從而推動(dòng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向基層問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

中國的“屬地負(fù)責(zé)”制是實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)的典型體現(xiàn)。在這種制度下，轄區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)屬地的所有事務(wù)負(fù)總責(zé)，上級(jí)考核重結(jié)果輕過程，相對(duì)忽視下級(jí)的具體能力和程序合規(guī)性（周黎安,2014）。此外，目標(biāo)管理責(zé)任制（王漢生、王一鴿,2009）、包保責(zé)任制（田先紅,2012）等研究進(jìn)一步體現(xiàn)了中國行政體系中實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)的普遍性——基層政府必須對(duì)實(shí)際結(jié)果負(fù)責(zé)。這種問責(zé)方式壓縮了基層免責(zé)空間，促進(jìn)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)化。

信息對(duì)稱程度即委托方與代理方之間信息掌握的分布狀態(tài)，決定了委托方能否準(zhǔn)確識(shí)別代理方的真實(shí)行為并實(shí)施有效約束。在信息不對(duì)稱的情形下，代理人能利用信息優(yōu)勢實(shí)施隱蔽行為，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題（Jensen & Meckling,1976）。在國家與基層單位的關(guān)系中，信息不對(duì)稱為基層單位提供了以信息優(yōu)勢規(guī)避問責(zé)的操作空間。而當(dāng)信息對(duì)稱程度提高時(shí)，國家能夠突破信息壁壘，準(zhǔn)確掌握基層情況，有效識(shí)別責(zé)任主體并精準(zhǔn)實(shí)施問責(zé)，促使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向基層問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

在中國國家治理中，向上負(fù)責(zé)制確保了自上而下的權(quán)力貫徹，但面臨自下而上的信息傳達(dá)不暢的問題（周雪光,2017）。研究表明，基層政府利用信息優(yōu)勢，常通過共謀（周雪光,2008）、選擇性應(yīng)付（楊愛平、余雁鴻,2012）、目標(biāo)置換（薛澤林,2019）等策略性行為來阻隔社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。然而，數(shù)字時(shí)代的技術(shù)賦能極大增強(qiáng)了中央政府的信息獲取能力。通過建立內(nèi)部輿情監(jiān)測系統(tǒng)和推行集中化網(wǎng)絡(luò)管理（Creemers,2017），國家獲取信息和識(shí)別政治安全風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯提高，極大改變了信息不對(duì)稱格局，提高了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的效率。

（二）基層單位與民眾：不同風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化類型下的履責(zé)模式

基于雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率的差異，可以構(gòu)建基層單位履責(zé)模式的兩種理想類型：避責(zé)型與過載型。

避責(zé)型履責(zé)模式出現(xiàn)在雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率均低的情形中。有限的國家責(zé)任和較低的上下關(guān)聯(lián)度使基層單位可將責(zé)任合理地轉(zhuǎn)移至個(gè)體或市場，而無需擔(dān)憂引發(fā)系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；形式導(dǎo)向問責(zé)和信息不對(duì)稱使得即便出現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基層單位也能通過形式合規(guī)或信息隱瞞規(guī)避問責(zé)。在此情形下，基層單位能夠同時(shí)規(guī)避面向民眾的職責(zé)與來自上級(jí)的問責(zé)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任邊界的最大收縮。

過載型履責(zé)模式出現(xiàn)在雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率均高的情形中。全面的國家責(zé)任和緊密的上下關(guān)聯(lián)使任何事故都可能演化為政治危機(jī)，實(shí)質(zhì)問責(zé)取向和信息高度對(duì)稱使上級(jí)能夠迅速獲取風(fēng)險(xiǎn)信息并實(shí)施問責(zé)，傳統(tǒng)的形式合規(guī)與信息隱瞞策略失效。面對(duì)這種結(jié)構(gòu)性壓力，基層單位轉(zhuǎn)向過載型履責(zé)：既要超越法定范圍承擔(dān)事后兜底責(zé)任，又要構(gòu)建超常規(guī)的事前防控體系，力求從源頭上阻斷風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

綜上所述，本文構(gòu)建的“雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化”分析框架通過分析風(fēng)險(xiǎn)在國家—民眾、國家—基層單位兩組關(guān)系中的轉(zhuǎn)化機(jī)制及其結(jié)構(gòu)性根源，并揭示這種轉(zhuǎn)化機(jī)制如何塑造基層履責(zé)模式，重點(diǎn)關(guān)注雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率均較高時(shí)的職責(zé)過載現(xiàn)象。

本文嘗試超越既有研究分離地處理央地責(zé)任傳遞與政社風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的局限，通過將基層職責(zé)過載置于國家、基層單位與民眾互動(dòng)的完整鏈條中，本文揭示了風(fēng)險(xiǎn)在“中央察民意，基層看中央”的傳導(dǎo)邏輯下如何轉(zhuǎn)化為過載型履責(zé)的結(jié)構(gòu)性壓力，為理解基層治理中的職責(zé)過載現(xiàn)象及不同政治文化環(huán)境下的基層履責(zé)差異提供新的解釋路徑。

（三）分析處理與研究方法

本文將公辦中小學(xué)（以下簡稱“學(xué)校”）的安全履責(zé)實(shí)踐作為主要分析對(duì)象，是出于一般性和典型性的考量。一般性體現(xiàn)在：學(xué)校作為行政體系的末梢環(huán)節(jié)之一，直接與民眾互動(dòng)，在教育服務(wù)之外承擔(dān)社會(huì)管理、維穩(wěn)等多重治理職責(zé)，具備基層治理單位的共通特征，其職責(zé)過載現(xiàn)象與基層政府承擔(dān)兜底乃至無限責(zé)任的討論形成呼應(yīng)。典型性體現(xiàn)在：中小學(xué)校園安全因涉及未成年人保護(hù)而具有高度外部性和敏感性，受到社會(huì)廣泛關(guān)注，相關(guān)安全事故極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，學(xué)校作為基層事業(yè)單位，更為直接地面臨問責(zé)壓力。這使學(xué)校成為觀察雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化機(jī)制的理想案例。

本文運(yùn)用深度訪談、參與觀察等方法收集資料。訪談主要于2023年5月至2025年3月進(jìn)行，筆者共訪談57名受訪者，涵蓋政府、學(xué)校各級(jí)工作人員及學(xué)生家長。在參與觀察方面，筆者選取西部某省A市的育才中學(xué)為核心田野點(diǎn)，并以“見習(xí)者”身份對(duì)學(xué)校日常管理進(jìn)行觀察。同時(shí)，筆者梳理了A市及育才中學(xué)的安全制度文本、學(xué)校履職記錄以及涉校安全事故（共24例事故）信息。

四、過載型履責(zé)：基于對(duì)A市安全職責(zé)的分析

A市中小學(xué)系統(tǒng)的安全履責(zé)實(shí)踐呈現(xiàn)明顯的職責(zé)過載特征及持續(xù)強(qiáng)化趨勢。本節(jié)考察A市兩個(gè)階段的職責(zé)過載實(shí)踐，分析基層單位如何構(gòu)建日益全面的安全職責(zé)體系，以及兩個(gè)階段基層單位所處風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化，從而初步揭示職責(zé)過載與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

（一）第一階段（2013年之前）：事后兜底

2013年之前，A市學(xué)校安全管理已顯現(xiàn)過載型履責(zé)的基本特征，主要體現(xiàn)在事故發(fā)生后，學(xué)校通常要“為無責(zé)任事故負(fù)責(zé)”，即無論是否存在明確過錯(cuò)或法律責(zé)任，學(xué)校常在事故發(fā)生后承擔(dān)損失分擔(dān)、糾紛化解、情感紓解、困難解決等責(zé)任，體現(xiàn)了一種“兜底”型的履責(zé)邏輯。

以育才中學(xué)一起“輟學(xué)生校外溺亡事故”為例。盡管該生在事故發(fā)生前已輟學(xué)，且該事故發(fā)生在校外和教學(xué)外時(shí)間，但學(xué)校仍然承擔(dān)了相應(yīng)的處理責(zé)任。學(xué)校在報(bào)告中指出：“雖然孩子已經(jīng)輟學(xué)，但基于家長找了班主任，為避免事態(tài)升級(jí)影響我校的正常教學(xué)秩序，特向教育局匯報(bào)……對(duì)XX同學(xué)的不幸溺亡，大家深感同情，原來的兩位班主任也立即前往慰問”。這表明，學(xué)校責(zé)任邊界呈現(xiàn)明顯的模糊性：學(xué)校不僅需要對(duì)校內(nèi)事故承擔(dān)責(zé)任，還需要對(duì)校外事故、非教學(xué)時(shí)間事故乃至已輟學(xué)人員的事故承擔(dān)兜底責(zé)任。

這種兜底責(zé)任兼具文化與政治考量。一方面，它體現(xiàn)了道德救濟(jì)邏輯：即使學(xué)校無過錯(cuò)，仍對(duì)受害者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和情感補(bǔ)償，這實(shí)質(zhì)上是一種超越事實(shí)過失和法理裁定的道德責(zé)任。正如一名學(xué)校管理者所言：“其實(shí)大部分都是無責(zé)任事故，但是無責(zé)任還是要負(fù)責(zé)。法律沒規(guī)定要負(fù)責(zé)，但弱勢群體優(yōu)先是約定俗成的，這叫‘人道主義關(guān)懷’”。

另一方面，事故兜底具有明顯的政治考量。學(xué)校在無責(zé)任事故中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，在一定程度上也是為了避免事態(tài)惡化，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定與單位考核。育才中學(xué)副校長指出：“如果不賠償，家長來鬧怎么辦？校鬧雖然可以聯(lián)系公安，但總不能家長一威脅就聯(lián)系公安。而且公安也不可能時(shí)刻看守，學(xué)校保安也是有限的，這就是安全隱患。一旦出事，學(xué)校在預(yù)見到安全隱患的情況下沒有及時(shí)解決，不就有責(zé)任了嗎？”這表明，一旦事態(tài)升級(jí)，雖然事故本身的事實(shí)未變，但其引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的概率卻會(huì)顯著增加。

此階段事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化主要依賴校鬧和上訪兩條路徑，但這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化總體可控。一是因?yàn)樾ｔ[范圍相對(duì)有限，地方管控壓力較小，大多事故可以在學(xué)校或區(qū)縣一級(jí)化解，既不會(huì)上升至政治安全威脅，也不會(huì)進(jìn)入上級(jí)政府視野。二是雖然家長可以通過上訪尋求更高層政府的介入，但逐級(jí)上訪體制給予地方政府充分的反應(yīng)時(shí)間和協(xié)調(diào)空間。因此，盡管事故風(fēng)險(xiǎn)具備向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的潛能，但其轉(zhuǎn)化效率相對(duì)穩(wěn)定且可預(yù)期。在此情形下，大部分事故引發(fā)的糾紛主要通過內(nèi)部協(xié)商與私下調(diào)解平息，很少升級(jí)為系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)質(zhì)性的問責(zé)。以山澗中學(xué)的一起“師生沖突事件”為例，一名教師與學(xué)生發(fā)生言語與肢體沖突，家長最初揚(yáng)言要“找學(xué)校麻煩”并威脅說要上訪，但在當(dāng)?shù)馗刹康木又姓{(diào)解下，該事件得以迅速平息。

在這一階段，A市學(xué)校的安全履責(zé)雖已初步顯現(xiàn)過載型的特征（在無責(zé)任事故中承擔(dān)兜底責(zé)任），但其履責(zé)模式主要局限于事后的個(gè)案應(yīng)急處理。在日常安全管理層面，學(xué)校尚未形成獨(dú)立的職責(zé)體系，安全工作仍作為附屬性工作嵌入德育部門或?qū)W校管理者的工作范疇，主要體現(xiàn)為臨時(shí)性、非強(qiáng)制性的工作安排，如節(jié)假日前的安全提醒或班會(huì)課的安全教育，呈現(xiàn)明顯的非系統(tǒng)性特征。

（二）第二階段（2013年以后）：全面防控

自2013年以來，A市中小學(xué)的安全職責(zé)經(jīng)歷了從事后兜底向全面防控的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變?cè)从趦蓚€(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：2013年接連發(fā)生的桐路小學(xué)“內(nèi)墻倒塌致死事件”和陽光小學(xué)“學(xué)生跑步猝死事件”，以及2017年天桐中學(xué)“學(xué)生墜樓事件”。這幾起事件在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)迅速傳播并引發(fā)輿情，其影響力遠(yuǎn)超以往事故。

其中，2017年天桐中學(xué)的“學(xué)生墜樓事件”集中反映了新階段風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的特征。該事件雖經(jīng)警方調(diào)查認(rèn)定為“意外事故”，但因輿情管控不力迅速演化為全國性輿情危機(jī)。在網(wǎng)絡(luò)輿論渲染下，原本一起校園墜樓意外事件迅速與“校園霸凌”“校霸是官二代”“政府和學(xué)校包庇”等敏感議題關(guān)聯(lián)，升級(jí)為對(duì)政府的沖擊，最終引發(fā)線下群體性事件并導(dǎo)致多名干部被問責(zé)。值得注意的是，類似墜樓事故此前雖有發(fā)生，但多以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收尾，并未產(chǎn)生如此嚴(yán)重的政治后果。

這一對(duì)比表明，基層單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境已發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，即個(gè)別事故更易引發(fā)威脅政治安全的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并迅速轉(zhuǎn)化為針對(duì)基層的實(shí)質(zhì)性問責(zé)。在雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率提升的環(huán)境中，學(xué)校安全管理轉(zhuǎn)向立體化的全面防控體系。

1.事后管控

在事后管控層面，學(xué)校對(duì)事故影響的管控范圍向縱深延展：從以往的個(gè)案調(diào)解與事后兜底，擴(kuò)展為系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)阻斷機(jī)制。

以學(xué)生高墜事件的處理為例。在天桐中學(xué)墜樓事件后，各校建立了系統(tǒng)化的應(yīng)急流程：在信息同步方面，建立了從值班人員到校領(lǐng)導(dǎo)再到上級(jí)政府部門的多層級(jí)信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，配以嚴(yán)格的時(shí)序要求（如事發(fā)三十分鐘內(nèi)完成電話初報(bào)，一小時(shí)內(nèi)提交詳細(xì)報(bào)告），確保在事故初期掌握主導(dǎo)權(quán)，防止事態(tài)失控；在組織機(jī)制方面，臨時(shí)設(shè)立現(xiàn)場指揮組、救援疏散組、情況調(diào)查組、輿情控制組等各類工作小組，以覆蓋事故處理的全過程。

事后管控的拓展不僅針對(duì)學(xué)生高墜這類“重大突發(fā)事件”，也體現(xiàn)在學(xué)校對(duì)日常糾紛的處理中。例如，在新星小學(xué)的“教師體罰事件”中，一名學(xué)生因上課開小差，被班主任要求“自打嘴巴”作為懲戒。學(xué)生家長認(rèn)為此舉構(gòu)成體罰，要求開除該班主任。盡管校方撤銷了涉事教師的班主任職務(wù)并安排其向家長道歉，但家長對(duì)處理結(jié)果不滿，不僅持續(xù)上訪，還在短視頻平臺(tái)發(fā)布“聲討”視頻。這迫使學(xué)校和政府將管控范圍從傳統(tǒng)的“上訪維穩(wěn)”擴(kuò)展至“網(wǎng)上監(jiān)控”。處理此事的政府工作人員描述了這一過程：“一個(gè)事件，一旦點(diǎn)擊率和關(guān)注率上一個(gè)數(shù)字，上面就會(huì)重視，就要問責(zé)。我們辦公室一直都有人關(guān)注著她下面的帖子以及評(píng)論，一直勸她刪帖子，引導(dǎo)她，安排人當(dāng)水軍，讓她熄火”。

學(xué)校事后處理邏輯的轉(zhuǎn)變表明，在新媒體環(huán)境下，事故的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)效率顯著提升，即使日常糾紛也可能因網(wǎng)絡(luò)傳播而迅速發(fā)酵。學(xué)校必須在事故處理的各個(gè)環(huán)節(jié)預(yù)防事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，構(gòu)建線下與線上并重的雙重防控體系。

2.事前預(yù)防

在事后管控體系日趨完備的同時(shí)，學(xué)校安全管理的重心從事后處理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)移，職責(zé)范圍大幅擴(kuò)展。

在制度建設(shè)方面，自2014年起，A市安全職責(zé)體系開始邁向?qū)ｉT化、系統(tǒng)化。首先，設(shè)立獨(dú)立的安全管理部門，將安全職能從原德育部門的兼管模式中獨(dú)立出來。其次，建立精細(xì)化的工作流程與信息上報(bào)制度，推動(dòng)安全管理從“臨時(shí)性應(yīng)對(duì)”向“常態(tài)化治理”轉(zhuǎn)變。最后，細(xì)化責(zé)任分工，A市教育局于2014年頒布《教育系統(tǒng)學(xué)校安全工作黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)辦法》，使安全責(zé)任在專門化的基礎(chǔ)上突破部門局限，彌散地嵌入各個(gè)崗位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“全員有責(zé)”的局面。

在基層實(shí)踐方面，學(xué)校采用“堵疏解禍”的全方位防御策略，即“堵”住安全漏洞，“疏”排潛在隱患。這并非簡單的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是一種系統(tǒng)性的防御模式，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成基層單位的“自我審查”機(jī)制，即“把該做的、能做的、能想到的都做了，出了事后才敢說沒有責(zé)任”。具體而言，一方面，學(xué)校持續(xù)擴(kuò)展事故風(fēng)險(xiǎn)的管控范圍，力求實(shí)質(zhì)性地杜絕事故發(fā)生。正如育才中學(xué)副校長所言：“只要孩子在學(xué)校出事，都要找到你。所以只能斷了源頭”。以育才中學(xué)值班安排的演變?yōu)槔?，在時(shí)間維度上，值班時(shí)段從教學(xué)過程監(jiān)督發(fā)展為全天候監(jiān)控；在空間維度上，值班區(qū)域從“校門口”演化為“全覆蓋”，除校內(nèi)區(qū)域外，還延伸至公交車站、周邊水庫等校外區(qū)域；在人員配置上，校領(lǐng)導(dǎo)輪流值班發(fā)展為全員參與的網(wǎng)格化值班體系。當(dāng)前，育才中學(xué)一個(gè)年級(jí)的單日值班人次達(dá)63人次，形成了全覆蓋的安全防控網(wǎng)絡(luò)。

另一方面，學(xué)校不斷細(xì)化安全管理措施，以提升“盡責(zé)”的自證能力。例如，安全管理從“六個(gè)一”演進(jìn)到“十個(gè)一”；安全提醒從寬泛、非強(qiáng)制性的“節(jié)假日前提醒”精細(xì)化為具體、強(qiáng)制性的“1530”要求（每天放學(xué)前“1”分鐘、每周放學(xué)前“5”分鐘、每個(gè)節(jié)假日放假前“30”分鐘的提醒）。這實(shí)際上是通過將職責(zé)量化疊加，構(gòu)建日益完備的盡責(zé)證明體系，以確保即使事故發(fā)生，學(xué)校也能證明自身已達(dá)到“能做盡做”（而不僅是“應(yīng)做盡做”）的狀態(tài)。

不僅如此，每一次事故發(fā)生與隱患排查都會(huì)成為新一輪職責(zé)加碼的起點(diǎn)。以育才中學(xué)的高墜事故防范為例，2017年前，安裝防護(hù)欄并非學(xué)校的強(qiáng)制性職責(zé)；2017年后，該校在走廊安裝防護(hù)欄，僅留約20厘米的縫隙；2023年，一名學(xué)生鉆過該縫隙墜樓，學(xué)校隨即加裝鐵絲網(wǎng)，完全封閉防護(hù)欄縫隙，以求徹底消除高墜事故的風(fēng)險(xiǎn)隱患。然而，此舉在消防部門例行檢查中被認(rèn)定為妨礙逃生通道，學(xué)校被要求限期整改。為此，學(xué)校不得不進(jìn)一步完善防控體系，包括制定消防逃生預(yù)案、推行“一把鑰匙開所有鎖”制度等。這一系列調(diào)整揭示了基層職責(zé)擴(kuò)展的螺旋式上升路徑：每管控一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，便可能催生新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，由此推動(dòng)職責(zé)體系沿著“漏洞填補(bǔ)—基準(zhǔn)抬升”的路徑持續(xù)迭代。

現(xiàn)在就是財(cái)力物力的浪費(fèi)。你放那不用、浪費(fèi)都可以，但沒人敢站出來說不需要這個(gè)東西。因?yàn)檫@個(gè)事情可變性太大，找不到最直接的方法解決，只能方方面面都去做。他讓你做，或者別人都在做，你敢說這個(gè)沒用、不去做嗎？你敢擔(dān)責(zé)嗎？（訪談資料：育才中學(xué)安全辦公室主任20240219）

然而，盡管學(xué)校構(gòu)建起全方位的防控體系，但仍然面臨根本困境：學(xué)校既無法真正杜絕事故發(fā)生，也難以完全規(guī)避由事故引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。育才中學(xué)2023年的“學(xué)生自殺事件”凸顯了這一困境，即該校雖然已構(gòu)建完備的安全管理網(wǎng)絡(luò)，但仍然未能防止此次事故發(fā)生。事故發(fā)生后，教育管理部門迅速介入調(diào)查，核實(shí)是否存在教育管理中的疏漏或不當(dāng)行為。此次事故最終被界定為“無責(zé)任事故”，但該校仍在全區(qū)會(huì)議上被通報(bào)警示。該校管理者在事后反思中表示，學(xué)校最終得以免責(zé)的關(guān)鍵因素在于，學(xué)生在遺書中明確表示其自殺與學(xué)校無關(guān)，家長并未進(jìn)一步追究，且未出現(xiàn)輿情。該校安全辦公室主任坦言：“幸好學(xué)生留下了遺書，否則對(duì)家長、對(duì)外界都很難完全說得清楚”。該案例表明：無論學(xué)校在事前的安全履責(zé)如何充分，一旦事故發(fā)生，是否會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和問責(zé)取決于諸多不可控因素。在這種不確定性面前，學(xué)校的理性選擇便是不斷排查隱患、填補(bǔ)漏洞，使職責(zé)始終處于“未完成態(tài)”的開放性擴(kuò)展過程之中。

總之，對(duì)比兩個(gè)階段可見，過載型履責(zé)的特征始終存在，但其程度明顯深化：從個(gè)案化事后兜底演變?yōu)槿采w、全鏈條防控。這一演變揭示了基層職責(zé)過載與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在聯(lián)系：隨著事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化效率提升，基層單位越發(fā)傾向于延長職責(zé)鏈條，形成自我強(qiáng)化的過載型履責(zé)模式。

五、基層為何職責(zé)過載？

A市中小學(xué)系統(tǒng)的職責(zé)過載及其強(qiáng)化趨勢凸顯了本文的核心問題：基層職責(zé)過載的結(jié)構(gòu)性條件是什么？職責(zé)過載強(qiáng)化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是什么？本節(jié)將基于“雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化”分析框架，對(duì)上述問題進(jìn)行學(xué)理分析。

（一）國家與民眾：事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

在國家與民眾的關(guān)系中，事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高效轉(zhuǎn)化構(gòu)成了基層職責(zé)過載的第一重驅(qū)動(dòng)力。這一轉(zhuǎn)化過程依賴兩個(gè)核心條件：全面的國家責(zé)任和日益緊密的上下關(guān)聯(lián)程度。

1.國家責(zé)任邊界：全面責(zé)任

A市中小學(xué)系統(tǒng)的履責(zé)實(shí)踐表明，學(xué)校和基層政府承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)超法律和專業(yè)范疇，呈現(xiàn)全面性的特征。這種全面責(zé)任源于特殊的國家責(zé)任觀。正如一名政府工作人員所言：“我們其實(shí)是全責(zé)政府，在民生方面，方方面面都要做工作，只要出了事，肯定是要給個(gè)交代”。這種認(rèn)知在學(xué)校層面同樣存在。

我們學(xué)校的工作，也屬于政府工作，我們代表的是體制內(nèi)。政府工作目的就是讓家長滿意，家長不滿意就是人民不滿意，所以該賠的錢一般都有，少不了。（訪談資料：育才中學(xué)安全辦公室工作人員20240308）

學(xué)校作為國家的基層治理單位，并非僅僅作為獨(dú)立的業(yè)務(wù)部門履行教育職能，而是作為“體制內(nèi)”的組成部分，承擔(dān)著“讓人民滿意”的責(zé)任，具有對(duì)民眾訴求“給交代”的回應(yīng)義務(wù)。在實(shí)踐中，這種全面責(zé)任體現(xiàn)在兩個(gè)維度：一是職責(zé)泛化。基層單位的職責(zé)劃定不是基于專業(yè)分工和權(quán)責(zé)對(duì)等的契約原則，而是作為“人格化的國家”（馮仕政,2013）履行國家對(duì)民眾的全面責(zé)任承諾。二是“人民導(dǎo)向”的盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。民眾滿意度與民生問題成為責(zé)任認(rèn)定的主導(dǎo)性尺度，使得基層單位即便面對(duì)既非其所造成的、也非其所能控制的事故時(shí)，仍需基于民意與民生考量，承擔(dān)兜底乃至全方位的回應(yīng)責(zé)任。

與之相呼應(yīng)的是，民眾對(duì)國家形成了全責(zé)期待。這種責(zé)任期待源于“家國同構(gòu)”的文化觀念，國家被認(rèn)為具有救濟(jì)與仲裁的兜底義務(wù)與道德責(zé)任。在新星小學(xué)的“教師體罰事件”中，涉事家長的表述體現(xiàn)了這一認(rèn)知模式。

國家就是政府，政府出面解決了就沒事了。我不相信政府我相信誰？對(duì)于我們老百姓來說，老師是學(xué)校管，學(xué)校是政府管。區(qū)管不了就是市管，市管不了就是省管，再往上還有北京。好比你犯了錯(cuò)，你父母是不是有連帶責(zé)任？肯定要出面拿錢給你把問題解決了。（訪談資料：家長20240306）

這段訪談揭示了民眾對(duì)國家全面責(zé)任的深層期待，表現(xiàn)在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度：一是責(zé)任上溯鏈條中國家的兜底角色。民眾構(gòu)建了從基層教師到中央政府的層層上溯責(zé)任鏈，將國家視為解決一切問題的終極責(zé)任主體。二是家國同構(gòu)的倫理責(zé)任觀。民眾以“父母—子女”的關(guān)系類比“國家—民眾”的關(guān)系，將國家責(zé)任理解為類似父母對(duì)子女的無限連帶義務(wù)。

總之，國家的民生承諾與民眾的全責(zé)期待共同強(qiáng)化了國家的全面責(zé)任?；鶎訂挝蛔鳛閲遗c民眾間的中介，既須代理國家履行責(zé)任承諾，又須回應(yīng)民眾具體訴求。這種雙重壓力使得基層單位必須承擔(dān)遠(yuǎn)超其專業(yè)范疇的泛化職責(zé)。

2.上下關(guān)聯(lián)程度：日益緊密

在集權(quán)體制下，上下關(guān)聯(lián)程度向來較高，任何層級(jí)的問題都具備轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)危機(jī)的潛能，基層問題能夠迅速上溯，最終威脅整個(gè)治理體系的穩(wěn)定。學(xué)校安全作為具有高度外部性與社會(huì)敏感性的領(lǐng)域，天然具備這種轉(zhuǎn)化的潛能。正如一位學(xué)?；鶎庸ぷ魅藛T所言，“學(xué)校是體制內(nèi)的，我們是國家辦的學(xué)校，針對(duì)學(xué)校就是針對(duì)政府”。這種學(xué)校與體制/國家/政府的緊密關(guān)聯(lián)使任何校園安全事故都可能上升為系統(tǒng)性問題，構(gòu)成事故風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性條件。

在前數(shù)字時(shí)代，分級(jí)管理體制使事故影響范圍相對(duì)可控——橫向局限于家校交涉，縱向止步于學(xué)?；騾^(qū)縣層級(jí)。即使家長試圖擴(kuò)大事件影響，也只能訴諸上訪或地方媒體等有限渠道。這些傳統(tǒng)渠道受地方政府嚴(yán)格管控，難以突破地理和信息的雙重限制，因此個(gè)別事故通常不會(huì)上升為全局性社會(huì)危機(jī)。不過，越級(jí)上訪和集體上訪構(gòu)成激活上下關(guān)聯(lián)的例外。上訪行為本身體現(xiàn)了民眾對(duì)政府的信任，但越級(jí)上訪尤其是進(jìn)京上訪直接將問題提升至上級(jí)政府，不僅影響社會(huì)秩序，還增加中央政府的壓力；而集體上訪通過組織化形式建立與國家的直接聯(lián)系，往往意味著個(gè)體與政府間的信任斷裂，構(gòu)成威脅社會(huì)和諧的不穩(wěn)定因素（應(yīng)星,2004）。總的來說，此階段一般不會(huì)出現(xiàn)事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)化，地方政府只需重點(diǎn)管控越級(jí)上訪和集體上訪便可有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

隨著數(shù)字技術(shù)變革，上下關(guān)聯(lián)變得前所未有的緊密。在新媒體技術(shù)的加持下，輿情作為公眾對(duì)社會(huì)事件的認(rèn)知、態(tài)度和情緒的總和，呈現(xiàn)傳播速度快、影響范圍廣的全新特征，加速了局部事件的政治化進(jìn)程。正如天桐中學(xué)事件所揭示的，在數(shù)字時(shí)代，任何看似普通的個(gè)案都可能演變?yōu)檎挝C(jī)。這種技術(shù)性連接打破了地理隔離，使民眾能夠在互聯(lián)網(wǎng)公共平臺(tái)上直接向國家施加輿論壓力，促使學(xué)校事故從局部教育問題轉(zhuǎn)化為關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定的政治問題。面對(duì)輿情可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府將安全責(zé)任壓力直接傳導(dǎo)至基層單位。一名學(xué)校管理者指出：“政府現(xiàn)在最擔(dān)心輿情，因?yàn)楹芸赡苡绊懮鐣?huì)治安。政府對(duì)學(xué)校的要求是，教學(xué)我不管你，安全你必須管好”。

總之，日益緊密的上下關(guān)聯(lián)使個(gè)別、偶發(fā)的事故更易被賦予系統(tǒng)性的政治意涵，極大提高了事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化效率。在這種新的風(fēng)險(xiǎn)格局下，基層單位作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的最前線，不得不承擔(dān)起更沉重的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。

（二）國家與基層單位：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化

在國家與基層單位的關(guān)系中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的高效轉(zhuǎn)化構(gòu)成了基層職責(zé)過載的第二重驅(qū)動(dòng)力，這由兩個(gè)結(jié)構(gòu)性條件主導(dǎo)：實(shí)質(zhì)導(dǎo)向的問責(zé)取向和信息對(duì)稱程度的顯著提升。

1.問責(zé)導(dǎo)向類型：實(shí)質(zhì)導(dǎo)向

實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)構(gòu)成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的第一個(gè)關(guān)鍵條件。與形式導(dǎo)向問責(zé)不同，實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)不以形式合規(guī)為免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，而以民意民情、社會(huì)穩(wěn)定和政治合法性等實(shí)質(zhì)結(jié)果為主要依據(jù)。這意味著，一旦事件激活社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，無論基層單位在形式上是否合規(guī)，都將面臨直接的問責(zé)壓力。一名政府工作者強(qiáng)調(diào)：“如果規(guī)定和法律上沒責(zé)任，但民意上有責(zé)任，這種時(shí)候無論如何都要追你的責(zé)，不然怎么給民眾交代，怎么做表率”。這揭示了實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)的核心邏輯：民意成為問責(zé)的關(guān)鍵變量，超越了形式合規(guī)的考量。

如前所述，事故風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性根源之一在于民眾對(duì)國家的責(zé)任期待，而實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)則將這種民意壓力直接轉(zhuǎn)化為基層問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，這實(shí)質(zhì)上是將民眾責(zé)任期待內(nèi)化為政府治理標(biāo)準(zhǔn)。在此機(jī)制下，基層單位面臨的不僅是法律或制度規(guī)定的形式責(zé)任，而且是源自民意民情的實(shí)質(zhì)責(zé)任。“民意有責(zé)”本身即構(gòu)成問責(zé)依據(jù)，形成了從民眾責(zé)任期待到基層問責(zé)壓力的完整傳導(dǎo)鏈條。

學(xué)校安全事故領(lǐng)域的問責(zé)也不例外。盡管法律規(guī)定學(xué)校若能證明“盡到教育、管理職責(zé)”即可免責(zé)，但在實(shí)踐中這一免責(zé)條款很難真正發(fā)揮作用。實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)主要通過兩種渠道實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。一方面，上訪構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的制度渠道。國家將上訪視為監(jiān)督干部、接收民意的重要機(jī)制，因此對(duì)一般上訪傾向于寬容，但對(duì)越級(jí)和集體上訪則采取高壓態(tài)度（應(yīng)星,2004），因?yàn)楹笳呒韧{政治安全，又反映民眾的強(qiáng)烈不滿。國家通過對(duì)地方政府的問責(zé)促使其積極化解社會(huì)矛盾，避免事態(tài)升級(jí)，同時(shí)回應(yīng)民眾的合理訴求。因此，一旦出現(xiàn)越級(jí)上訪或集體上訪，便會(huì)觸發(fā)自上而下的問責(zé)機(jī)制，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)化為基層問責(zé)壓力。

另一方面，網(wǎng)絡(luò)輿情成為新型的、非制度化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化通道。網(wǎng)絡(luò)傳播打破了傳統(tǒng)層級(jí)控制，使任何局部事件都可能升級(jí)為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，民意壓力通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)迅速聚集和放大。天桐中學(xué)事件便是一個(gè)典型案例：學(xué)校在事故中即使不存在過錯(cuò)，但由于引發(fā)了輿情和群體性事件，網(wǎng)絡(luò)民意的負(fù)面反應(yīng)便直接轉(zhuǎn)化為對(duì)基層行政人員的嚴(yán)厲問責(zé)。正如一名學(xué)校管理者所言，“一旦家長追究，把事情擴(kuò)大化，引起輿情，學(xué)校就逃不了責(zé)任。哪怕在這件事中，學(xué)校本身不存在責(zé)任，但是沒處理好你就有責(zé)任了。輿情本身就是責(zé)任”。

總之，事件的政治后果構(gòu)成官員履職成效的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。民意民情及其引發(fā)的政治后果可能直接轉(zhuǎn)化為基層的問責(zé)壓力，迫使基層必須對(duì)事故的公眾反應(yīng)及其衍生后果負(fù)責(zé)，極大提升了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化效率。

2.信息對(duì)稱程度：顯著提升

信息對(duì)稱程度構(gòu)成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的第二個(gè)關(guān)鍵條件。由于問責(zé)的實(shí)質(zhì)導(dǎo)向，信息管控便成為基層規(guī)避問責(zé)的核心策略。既有研究已充分解釋了基層攔訪、截訪（吳毅，2007）等現(xiàn)象，其中基層的動(dòng)力在于規(guī)避因民意聚集和上達(dá)而引發(fā)的實(shí)質(zhì)性問責(zé)，從而切斷社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化鏈條。

在前數(shù)字時(shí)代，信息流動(dòng)大多局限于屬地范圍，形成了一種有效的“分級(jí)過濾”機(jī)制——基層單位掌握著第一手信息，上級(jí)政府對(duì)基層情況的了解主要依賴基層上報(bào)，這種結(jié)構(gòu)性的信息不對(duì)稱為基層提供了相當(dāng)?shù)淖灾骺臻g。如受訪者所言：“如果社會(huì)上不曉得，誰去追責(zé)呢？以前信息流通不快，大家資訊不發(fā)達(dá)，瞞報(bào)就瞞報(bào)，不上電視，不上網(wǎng)，根本沒人知道”。在這種信息環(huán)境下，基層單位能夠通過選擇性報(bào)告和信息截流維持問題的“地方性”，從而有效降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化效率。雖然越級(jí)上訪為民眾提供了打破信息隔離的渠道，即訪民以“肉身攜帶信息”的方式直達(dá)更高層級(jí)政府，但這種方式成本高昂且不確定性較大，難以在根本上改變信息不對(duì)稱的格局。

然而，信息技術(shù)的發(fā)展改變了這一局面。信息的跨區(qū)域即時(shí)傳播使地方事件能夠迅速突破地理限制進(jìn)入全國視野，而國家建立的覆蓋全國的輿情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)極大增強(qiáng)了中央政府獲取基層信息的能力，使基層在一定程度上失去了傳統(tǒng)的信息優(yōu)勢。更重要的是，這種技術(shù)變革催生了“信息倒流”現(xiàn)象——信息未經(jīng)逐級(jí)上報(bào)便直接進(jìn)入上級(jí)視野，引發(fā)自上而下的詢問追查，顛覆了傳統(tǒng)自下而上的信息傳遞模式，并衍生了新的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。一名政府工作人員指出：“信息倒流是不允許的，但現(xiàn)在經(jīng)常都會(huì)出現(xiàn)信息倒流的情況。中央比地方更先知道網(wǎng)絡(luò)輿情，就會(huì)一級(jí)一級(jí)向下問。問到下面，下面就會(huì)很緊張，信息倒流造成重大事故，是要被處理的”。這種“信息倒流”使基層政府從信息傳遞的主導(dǎo)者變?yōu)楸粍?dòng)的信息解釋者，面臨前所未有的問責(zé)壓力。

總之，信息技術(shù)變革使民意能夠通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)迅速聚集并實(shí)現(xiàn)越級(jí)傳播，傳統(tǒng)上以信息管控規(guī)避問責(zé)的策略失效。面對(duì)不可控的信息環(huán)境，基層只能轉(zhuǎn)而構(gòu)建全方位的事故預(yù)防體系，力圖以杜絕事故的方式從源頭上消除問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)論與討論

本文以中小學(xué)安全職責(zé)為例，基于“國家—基層單位—民眾”的互動(dòng)關(guān)系，揭示從事故風(fēng)險(xiǎn)（個(gè)體安全威脅）到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（國家治理危機(jī)）再到問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)（基層單位人員的政治生涯可能受影響）的轉(zhuǎn)化鏈條，并闡釋該鏈條如何驅(qū)動(dòng)基層單位采取并強(qiáng)化“過載型”履責(zé)模式（見表1）。

在國家與民眾關(guān)系中，國家全面責(zé)任與日益緊密的上下關(guān)聯(lián)構(gòu)成了事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高效轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)性條件。其中，國家全面責(zé)任源于國家全責(zé)倫理與民眾全責(zé)期待的互構(gòu)互促，這幾乎使得所有事故都被納入國家責(zé)任范疇；而日益緊密的上下關(guān)聯(lián)則使基層事故能更迅速地突破層級(jí)限制，直達(dá)上級(jí)政府并威脅整個(gè)治理體系的合法性。這兩個(gè)條件共同加速了事故風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。

而在國家與基層單位的關(guān)系中，實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)與信息對(duì)稱程度的提升促成了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的高效轉(zhuǎn)化。其中，實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)將民意反應(yīng)及其衍生后果作為責(zé)任認(rèn)定的核心標(biāo)準(zhǔn)，超越了形式合規(guī)的界限；而信息對(duì)稱程度的提升則使基層失去了通過信息管控規(guī)避問責(zé)的傳統(tǒng)優(yōu)勢。這兩個(gè)條件使國家能將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)壓力直接轉(zhuǎn)化為對(duì)基層單位的問責(zé)壓力。

雙層風(fēng)險(xiǎn)的高效轉(zhuǎn)化使事故風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)高度綁定：任何基層事故都可能迅速上升為威脅政治穩(wěn)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并直接轉(zhuǎn)化為針對(duì)基層單位的實(shí)質(zhì)性問責(zé)，由此形成“出事即問責(zé)”的高壓環(huán)境。在這種風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下，傳統(tǒng)的避責(zé)策略失效。一方面，國家全面責(zé)任與緊密的上下關(guān)聯(lián)使國家?guī)缀跻獙?duì)所有事故承擔(dān)責(zé)任，并對(duì)局部事件保持高度關(guān)注；基層單位作為國家行政體系的末梢必須承接國家責(zé)任并回應(yīng)民眾期待，這導(dǎo)致責(zé)任難以向外轉(zhuǎn)移。另一方面，實(shí)質(zhì)導(dǎo)向問責(zé)與信息對(duì)稱程度的提升使基層在面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，難以通過形式合規(guī)和信息管控實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，責(zé)任消解策略同樣難以奏效。于是，基層單位被迫轉(zhuǎn)向過載型履責(zé)的行為邏輯——既要確保規(guī)定職能范圍內(nèi)的事項(xiàng)合規(guī)，更要預(yù)防事故引發(fā)的政治后果。這種過載型履責(zé)一旦啟動(dòng)，便具有持續(xù)自我強(qiáng)化的特征：基層職責(zé)體系沿著“漏洞填補(bǔ)—基準(zhǔn)抬升”的路徑持續(xù)迭代，形成“為避責(zé)而負(fù)責(zé)”但“責(zé)任越避越多”的悖論閉環(huán)。

職責(zé)過載現(xiàn)象并非偶然，而是歷史傳統(tǒng)與技術(shù)變革共同作用的結(jié)果。一方面，職責(zé)過載與中國國家全面責(zé)任的文化淵源和實(shí)質(zhì)問責(zé)的政治傳統(tǒng)密切相關(guān)，體現(xiàn)了治理邏輯的連續(xù)性；另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展打破了傳統(tǒng)信息屏障與制度緩沖，大幅提升了上下關(guān)聯(lián)和信息對(duì)稱程度，為職責(zé)過載的持續(xù)強(qiáng)化提供了技術(shù)動(dòng)力。延續(xù)與變革的結(jié)合構(gòu)成了基層職責(zé)過載并持續(xù)強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)性根源。

在治理意義上，職責(zé)過載現(xiàn)象體現(xiàn)了中國社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢與深層挑戰(zhàn)。治理優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是將個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)納入公共責(zé)任體系。與避責(zé)研究預(yù)期的“有組織地不負(fù)責(zé)”（貝克，2004）相反，中國基層單位并未向外卸責(zé)，而是將更多原本屬于社會(huì)或個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)納入公共責(zé)任范疇，形成以“人民性”為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制（文軍、陳雪婧,2025）。這種“人民性”貫穿于“事故風(fēng)險(xiǎn)—社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)—問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)化鏈條中，客觀上推動(dòng)了公共服務(wù)水平提升，彌補(bǔ)了市場失靈和社會(huì)保障體系的不足。二是公共職責(zé)履行的實(shí)質(zhì)性。在三類風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)聯(lián)的背景下，形式化履責(zé)的策略難以為繼。民眾對(duì)實(shí)質(zhì)性安全保障的訴求通過國家直接轉(zhuǎn)化為對(duì)基層單位的問責(zé)壓力，倒逼基層突破形式合規(guī)，構(gòu)建實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)防控體系，這在客觀上提升了社會(huì)整體的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

與此同時(shí)，職責(zé)過載也帶來不少治理挑戰(zhàn)。一是個(gè)案驅(qū)動(dòng)下的治理失衡。傳統(tǒng)上，中國基層治理采取“開口子”（應(yīng)星,2004）、“名實(shí)分離”（周雪光, 2017）等策略，在維持治理穩(wěn)定性的同時(shí)保留處理例外情況的靈活性。然而，當(dāng)雙層風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化效率均較高時(shí)，這種分離機(jī)制便宣告失效——個(gè)案更容易被政治化并觸發(fā)系統(tǒng)性回應(yīng)，導(dǎo)致治理體系變遷過度受個(gè)案驅(qū)動(dòng)，可能偏離公共利益的均衡點(diǎn)，最終制約整體治理效能，典型如教育領(lǐng)域的“安全擠壓教育”現(xiàn)象。二是責(zé)任擴(kuò)展與風(fēng)險(xiǎn)集聚。國家與民眾間的責(zé)任界限并非由制度靜態(tài)框定，而是在互動(dòng)中被持續(xù)重構(gòu)?；鶎訂挝坏摹斑^載型履責(zé)”在擴(kuò)展國家責(zé)任邊界的同時(shí)，也不斷提升公眾期待，形成“責(zé)任擴(kuò)展—期待提升—責(zé)任再擴(kuò)展”的螺旋上升循環(huán)。這帶來的深層后果是：一方面，國家不斷接管原本屬于社會(huì)自治領(lǐng)域的責(zé)任，導(dǎo)致基層單位“責(zé)任擴(kuò)張而資源不足”的矛盾日益凸顯；另一方面，公眾對(duì)國家的責(zé)任期待可能形成棘輪效應(yīng)，使公眾更傾向于將個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)歸為國家責(zé)任，這既增加了治理負(fù)擔(dān)，也埋下潛在的治理隱患。因此，如何構(gòu)建既能回應(yīng)民眾期待又能提升治理效能的風(fēng)險(xiǎn)—責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，已成為當(dāng)代國家治理的一個(gè)核心命題。