摘要

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接是強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制的重中之重，評(píng)估調(diào)整銜接則是促進(jìn)兩大規(guī)劃動(dòng)態(tài)校準(zhǔn)的有效手段。當(dāng)前兩大規(guī)劃評(píng)估調(diào)整在周期設(shè)置、內(nèi)容聯(lián)動(dòng)、指標(biāo)互證、程序設(shè)計(jì)等方面仍有較大銜接優(yōu)化空間。建議建立全周期、全內(nèi)容、全過程的評(píng)估調(diào)整協(xié)同機(jī)制，全面促進(jìn)兩大規(guī)劃銜接落實(shí)。

作者：劉強(qiáng)、張雪原、許景權(quán)

黨的二十屆三中全會(huì)明確指出，要健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接是強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制的重中之重，評(píng)估調(diào)整銜接則是促進(jìn)兩大規(guī)劃動(dòng)態(tài)校準(zhǔn)的有效手段。當(dāng)前兩大規(guī)劃評(píng)估調(diào)整在周期設(shè)置、內(nèi)容聯(lián)動(dòng)、指標(biāo)互證、程序設(shè)計(jì)等方面仍有較大銜接優(yōu)化空間。建議建立全周期、全內(nèi)容、全過程的評(píng)估調(diào)整協(xié)同機(jī)制，全面促進(jìn)兩大規(guī)劃銜接落實(shí)。

發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估調(diào)整實(shí)踐進(jìn)展

（一）發(fā)展規(guī)劃評(píng)估調(diào)整體系日趨成熟

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的評(píng)估調(diào)整始于“十五”時(shí)期的五年計(jì)劃中期評(píng)估，“十二五”時(shí)期又啟動(dòng)了發(fā)展規(guī)劃的總結(jié)評(píng)估，“十三五”時(shí)期確定了發(fā)展規(guī)劃的年度監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的評(píng)估調(diào)整制度體系至此基本形成。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估調(diào)整分為三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，包括年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估。程序上，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)即各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織開展評(píng)估，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估報(bào)告要按程序提請(qǐng)中央政治局常委會(huì)審議，并依法向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)告；需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出調(diào)整方案，報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估調(diào)整體系正在形成

“多規(guī)合一”改革前，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃具有較為成熟的評(píng)估調(diào)整制度，但改革后的國(guó)土空間規(guī)劃仍處初創(chuàng)階段，評(píng)估調(diào)整制度尚不完善。自然資源部已印發(fā)《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《體檢評(píng)估規(guī)程》），但目前僅適用于全國(guó)設(shè)市城市的國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估。國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估的執(zhí)行時(shí)間為“一年一體檢、五年一評(píng)估”。程序上，國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估由設(shè)市城市人民政府組織，體檢評(píng)估成果經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門匯總后匯交到全國(guó)統(tǒng)一國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。

發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估調(diào)整在四個(gè)方面有待進(jìn)一步銜接

（一）評(píng)估調(diào)整周期不匹配

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)行的是年度監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估機(jī)制和總結(jié)評(píng)估機(jī)制，分別對(duì)應(yīng)1年、2.5年、5年的時(shí)間周期。而國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)行的是“一年一體檢、五年一評(píng)估”，分別對(duì)應(yīng)1年、5年的時(shí)間周期，缺少了與發(fā)展規(guī)劃中期評(píng)估（2.5年）相對(duì)應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估。發(fā)展規(guī)劃在中期評(píng)估后極有可能進(jìn)行調(diào)整，而國(guó)土空間規(guī)劃卻沒有對(duì)應(yīng)的評(píng)估調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不符合中央文件提出的結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善要求。

（二）評(píng)估調(diào)整內(nèi)容聯(lián)動(dòng)弱

將《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃《綱要》）實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告與《體檢評(píng)估規(guī)程》的評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估中的戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等內(nèi)容均與發(fā)展規(guī)劃評(píng)估中的目標(biāo)指標(biāo)以及各重大戰(zhàn)略任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估中的重大工程項(xiàng)目評(píng)估在國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估中的對(duì)應(yīng)性較弱，但重大工程項(xiàng)目往往需要大量空間資源保障，且要與現(xiàn)有和規(guī)劃國(guó)土空間布局密切相關(guān)，卻缺乏關(guān)聯(lián)。

圖1 發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估調(diào)整內(nèi)容關(guān)聯(lián)性

（三）評(píng)估調(diào)整指標(biāo)缺印證

將“十四五”規(guī)劃《綱要》中期評(píng)估的20個(gè)指標(biāo)與《體檢評(píng)估規(guī)程》的33個(gè)基本指標(biāo)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除了森林覆蓋率是兩大規(guī)劃評(píng)估重復(fù)設(shè)置的指標(biāo)，發(fā)展規(guī)劃評(píng)估還有8個(gè)指標(biāo)和國(guó)土空間規(guī)劃的10個(gè)指標(biāo)有關(guān)聯(lián)。例如，發(fā)展規(guī)劃評(píng)估中的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)代表了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量和質(zhì)量，而國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估中的每萬元GDP地耗、土地出讓收入占政府預(yù)算收入比例、城鄉(xiāng)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例等指標(biāo)則與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)特征有關(guān)。這些指標(biāo)可以在兩大規(guī)劃評(píng)估中相互印證和借鑒，從而更好評(píng)估經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)土空間兩者的協(xié)同作用。

表1經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估中的關(guān)聯(lián)指標(biāo)

（四）評(píng)估調(diào)整程序交集少

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估的評(píng)估調(diào)整雖然均由各級(jí)人民政府組織，但實(shí)際承擔(dān)具體工作的是發(fā)展改革部門和自然資源部門，雖有征求意見等環(huán)節(jié)，但基本都是各自獨(dú)立開展，缺乏有效互動(dòng)，目前尚未建立兩大規(guī)劃評(píng)估調(diào)整銜接的政府部門層面溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，兩大規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和內(nèi)容共享平臺(tái)，這導(dǎo)致評(píng)估的基礎(chǔ)信息缺乏共享機(jī)制。國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)由于涉密、調(diào)用復(fù)雜等原因，尚未與發(fā)展規(guī)劃的信息平臺(tái)形成互聯(lián)互通。

創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)估銜接機(jī)制的對(duì)策建議

（一）推動(dòng)兩大規(guī)劃全周期動(dòng)態(tài)校準(zhǔn)

一是推動(dòng)兩大規(guī)劃年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)統(tǒng)籌。同時(shí)啟動(dòng)兩大規(guī)劃的年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在方案階段及時(shí)溝通，對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)內(nèi)容互提需求，并及時(shí)共享過程性成果和最終成果。二是強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)發(fā)展規(guī)劃中期評(píng)估的支撐和響應(yīng)。國(guó)土空間規(guī)劃修編2年半后，并與發(fā)展規(guī)劃中期評(píng)估同時(shí)啟動(dòng)開展，對(duì)國(guó)土空間演變情況和支撐保障情況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)共享相關(guān)信息和成果給發(fā)展改革部門。發(fā)展規(guī)劃如有調(diào)整，需核查國(guó)土空間規(guī)劃是否需要對(duì)應(yīng)性調(diào)整，如需調(diào)整按程序報(bào)批。三是健全國(guó)土空間規(guī)劃五年周期的彈性調(diào)整機(jī)制。發(fā)展規(guī)劃編制完成后，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等方面，對(duì)新一輪發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大工程項(xiàng)目予以充分響應(yīng)，以保障新一輪發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略意圖落地見效。

（二）加強(qiáng)兩大規(guī)劃評(píng)估調(diào)整內(nèi)容的全面對(duì)接

一是加強(qiáng)指標(biāo)對(duì)接。對(duì)于兩大規(guī)劃同時(shí)開展評(píng)估調(diào)整的森林覆蓋率等重復(fù)設(shè)置指標(biāo)，應(yīng)統(tǒng)一口徑，并避免重復(fù)評(píng)價(jià)和相互沖突。對(duì)于雖不重復(fù)但互有關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，應(yīng)及時(shí)共享，根據(jù)指標(biāo)互譯對(duì)應(yīng)關(guān)系，互相佐證，聯(lián)動(dòng)調(diào)整。二是加強(qiáng)重大任務(wù)對(duì)接。對(duì)于兩大規(guī)劃評(píng)估中互有關(guān)聯(lián)的重大戰(zhàn)略任務(wù)明確對(duì)應(yīng)關(guān)系，互相提供評(píng)估資料，交叉印證，一部規(guī)劃評(píng)估后如發(fā)生內(nèi)容調(diào)整，則聯(lián)動(dòng)修訂另一部規(guī)劃。三是加強(qiáng)重大工程項(xiàng)目對(duì)接。針對(duì)發(fā)展規(guī)劃的重大工程項(xiàng)目評(píng)估，國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)內(nèi)容板塊，建立“重大工程項(xiàng)目—空間坐標(biāo)”的映射矩陣，通過國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實(shí)時(shí)共享重大工程項(xiàng)目相關(guān)年度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，中期評(píng)估和五年評(píng)估對(duì)重大工程項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行支撐性驗(yàn)證，并梳理空間保障存在問題。

（三）建立組織-標(biāo)準(zhǔn)-信息聯(lián)動(dòng)的評(píng)估調(diào)整銜接制度

一是建立部門間評(píng)估調(diào)整工作協(xié)同機(jī)制。建立發(fā)展改革部門、自然資源等部門不同層級(jí)部門間協(xié)同機(jī)制，協(xié)同制定工作計(jì)劃，明確各自責(zé)任和任務(wù)，對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、程序步驟等協(xié)同要點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一安排；建立定期溝通協(xié)商機(jī)制，包括定期的進(jìn)度報(bào)告、會(huì)商溝通、共享信息、征求意見等。二是研制規(guī)劃評(píng)估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程。建議發(fā)展改革部門和自然資源部門聯(lián)合編制兩大規(guī)劃評(píng)估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程，明確評(píng)估調(diào)整銜接的組織方式和工作流程，包括工作啟動(dòng)、信息共享、成果互用、調(diào)整協(xié)同等具體環(huán)節(jié)；明確評(píng)估調(diào)整銜接的工作內(nèi)容，包括對(duì)目標(biāo)指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項(xiàng)目等的銜接要求。三是建立智能化的評(píng)估調(diào)整信息共享機(jī)制。建立統(tǒng)一的指標(biāo)數(shù)據(jù)收集表，將兩大規(guī)劃評(píng)估中收集的數(shù)據(jù)匯入統(tǒng)一的信息平臺(tái)，并將分析評(píng)價(jià)結(jié)果通過可視化方式匯入數(shù)據(jù)庫(kù)中，方便相關(guān)部門查詢調(diào)用。加快實(shí)現(xiàn)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”信息平臺(tái)數(shù)據(jù)交換與共享，橫向上與各級(jí)電子政務(wù)網(wǎng)互聯(lián)互通，與發(fā)展改革、交通、能源、水利等有關(guān)部門共享國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

★本文為城市中心2024年度重點(diǎn)課題《國(guó)土空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃銜接基本思路研究》（編號(hào)：2024A02）研究成果轉(zhuǎn)化。

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