文︱曾財(cái)安

現(xiàn)存各種各類動(dòng)物之所以能夠繁衍至今，皆因他們?cè)趦|萬(wàn)年的物競(jìng)天擇中勝出。一個(gè)物種要在激烈的物競(jìng)天擇中突圍，其中的一個(gè)關(guān)鍵條件是擁有強(qiáng)烈的“利己習(xí)性”，在爭(zhēng)奪食物、水源、巢穴地盤中首先照顧好自己，然后是配偶、下一代。不然的話，這個(gè)物種很快就會(huì)倒下，加入滅絕大軍行列。至于“利他主義”，只是人類進(jìn)入文明時(shí)代后才創(chuàng)造出來(lái)的產(chǎn)物，而且是例外多于普遍，所以才會(huì)出現(xiàn)規(guī)條法例，用來(lái)規(guī)范個(gè)人行為，維護(hù)社會(huì)秩序。

試想一下，假如規(guī)條法例在這一刻消失，或者是有法但不執(zhí)行，完全依賴人們自己的意愿去規(guī)范本身行為，希望他們自我控制，不去偷、不去搶、不使用暴力欺凌弱者，世界會(huì)變成什么模樣？恐怕我們瞬間便會(huì)倒退億萬(wàn)年，重新回到蠻荒年代。可以這樣說(shuō)，“利己習(xí)性”已經(jīng)成為人類的精神基因之一，只能助外力去改變。絕大部分人不去做害人的事情，主要原因是害怕受到法律制裁或者被人排擠，對(duì)己不利，當(dāng)然也不排除有人認(rèn)為這樣做是不對(duì)、不道德的，但畢竟占少數(shù)。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的法家大宗師韓非子早就看透了人性中天生的“利己習(xí)性”，所以才提倡以法治國(guó)，秦孝公與商鞅的變法就完美地印證了這個(gè)理論。他在《韓非子?備內(nèi)》強(qiáng)調(diào)：“人臣之于其君，非有骨肉之親也，縛于勢(shì)而不得不事也?！?大意是，臣子對(duì)于君主，沒有骨肉之親，只是迫于權(quán)勢(shì)而不得不按命令辦事。

制導(dǎo)官員 刑德并用

在《韓非子?二柄》中，韓非子進(jìn)一步直白地指出：“明主之所導(dǎo)制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。何謂刑德？曰：殺戮之謂刑，慶賞之謂德。為人臣者畏誅罰而利慶賞，故人主自用其刑德，則群臣畏其威而歸其利矣?！?翻譯成現(xiàn)代語(yǔ)言就是，明君用來(lái)主導(dǎo)管制官員的，不外是刑和德這兩種方法而已。什么叫刑、德？刑就是罰，德就是賞；官員害怕刑罰而貪圖獎(jiǎng)賞，只要明主使用賞罰，官員就會(huì)老老實(shí)實(shí)地去執(zhí)行明主的命令。換句話說(shuō)，只要領(lǐng)導(dǎo)懂得利用官員們避罰趨賞的利己習(xí)性來(lái)制導(dǎo)他們，就會(huì)如臂使指，無(wú)往不利，反之就會(huì)舉步維艱，事倍功半。

2002年，時(shí)任行政長(zhǎng)官董建華引入“主要官員問責(zé)制”（司局長(zhǎng)問責(zé)制），將原來(lái)由公務(wù)員出任的司局長(zhǎng)改為由行政長(zhǎng)官直接委任社會(huì)有能人士，制定政策，同時(shí)負(fù)上政治責(zé)任。在這個(gè)制度下，原本的常任秘書長(zhǎng)就只是專職負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。制定與執(zhí)行政策兩個(gè)功能分家，而行政長(zhǎng)官自己能夠挑選司局長(zhǎng)，相當(dāng)于擁有一個(gè)聽命于自己的內(nèi)閣，增加了按自己意志施政的靈活性。

不過(guò)，司局長(zhǎng)一任5年，與屬于公務(wù)員體系的常任秘書長(zhǎng)也不是直接的上下級(jí)，因此缺乏二柄，加上制定與執(zhí)行之間也沒有絕對(duì)清晰的分野，兩者之間一旦發(fā)生意見分歧，就可能會(huì)出現(xiàn)上有政策，下有對(duì)策的局面，對(duì)施政效率造成負(fù)面影響。23年來(lái)，這樣的不理想例子并不少見。

2025年9月17日，行政長(zhǎng)官李家超發(fā)表任內(nèi)的第4份《施政報(bào)告》，內(nèi)容之一就是針對(duì)上述問題，引入“部門首長(zhǎng)責(zé)任制”以補(bǔ)充“主要官員問責(zé)制”的不足。這個(gè)新制度設(shè)有兩級(jí)調(diào)查機(jī)制︰第一級(jí)是當(dāng)部門出現(xiàn)問題，須查找不足、予以改善，并厘清責(zé)任誰(shuí)屬，按缺失輕重情況，依照公務(wù)員管理制度進(jìn)行相應(yīng)行政或紀(jì)律處理，后果包括警告、譴責(zé)、不獲增薪、降級(jí)、扣薪、勒令退休以至革職等；第二級(jí)是如部門出現(xiàn)嚴(yán)重問題，或涉及廣泛或重復(fù)性的系統(tǒng)問題，或有跡象顯示問題可能涉及部門首長(zhǎng)的角色時(shí)，調(diào)查由專為責(zé)任制設(shè)立的調(diào)查小組負(fù)責(zé)，查找不足與厘清責(zé)任。

執(zhí)行之外 亦要公開

最重要的是，新制度賦予司局長(zhǎng)新的權(quán)力：當(dāng)部門出現(xiàn)第二級(jí)情況時(shí)，有關(guān)局長(zhǎng)須向其所屬司長(zhǎng)匯報(bào)，獲其同意后啟動(dòng)第二級(jí)獨(dú)立調(diào)查機(jī)制；司長(zhǎng)亦可主動(dòng)指示相關(guān)局長(zhǎng)啟動(dòng)調(diào)查機(jī)制。從此，新權(quán)力就能成為“主要官員問責(zé)制”與“部門首長(zhǎng)責(zé)任制”就能使到權(quán)責(zé)相等，讓負(fù)政治責(zé)任的司局長(zhǎng)得以有效地制導(dǎo)負(fù)行政責(zé)任的部門首長(zhǎng)，避免了陽(yáng)奉陰違，政令不出司局長(zhǎng)辦公室門的流弊。平心而論，“部門首長(zhǎng)責(zé)任制”的確是一個(gè)切中時(shí)弊的良好制度。

可以想像“部門首長(zhǎng)責(zé)任制”一旦全面實(shí)施，就能為特區(qū)政府的施政效率添柴加火，在現(xiàn)今的由治及興與深度改革的情況下特別重要。但需要注意的是，在引入良好制度與出現(xiàn)正面效果之間，還有一個(gè)極其關(guān)鍵的一步，那就是持之有恒的落實(shí)，否則一切都只是白紙一張。同樣重要的是，問責(zé)與紀(jì)律處分不單是要有，用來(lái)震懾企圖干犯者，更要公開透明，讓全社會(huì)看到其前因后果，令市民信服，以此進(jìn)一步提高特區(qū)政府的管治威信。

過(guò)往20多年，特區(qū)政府在免去某些司局長(zhǎng)的職務(wù)時(shí)完全沒有公布原因，這樣做可能是顧全個(gè)人的面子，但與特區(qū)政府的管治威信與社會(huì)利益相比，孰輕孰重，不問而知。在政治問責(zé)層面，這樣的保守做法猶可以勉強(qiáng)說(shuō)得通，但在新的“部門首長(zhǎng)責(zé)任制”中則非常不合適。在本質(zhì)上，部門首長(zhǎng)與前線人員都是公務(wù)員，既然前線人員觸犯紀(jì)律受罰都會(huì)公布有關(guān)詳情，那部門首長(zhǎng)也應(yīng)該一視同仁，以免被市民誤會(huì)是官官相衛(wèi)，刑不上大夫，打擊社會(huì)對(duì)新制度的信心。

西方一句諺語(yǔ)說(shuō)得很好：正義不單要存在 ，還要被人人看到（Justice must not only be done, but must also be seen to be done）。公開性和透明度對(duì)實(shí)現(xiàn)正義同樣重要！