狄金華

華中科技大學

社會學院

中國鄉(xiāng)村治理研究中心

教授

清末民初外官制改革與國家治理轉型

來源 | 《社會學研究》2024年第1期

作者 | 狄金華

責任編輯 | 向靜林

清末的外官制改革是近代中國國門打開后朝廷運用外來的“中央—地方”官制系統(tǒng)改造傳統(tǒng)“內(nèi)—外”官制體系的過程，其目的是通過行政權的調(diào)整來化解內(nèi)部的困境，并提升行政效率以應對國際競爭。本文將省制問題重新帶回到行政分權的討論中，以外官制改革這一國家治理轉型中的重要事件來洞察帝制中國的行政由“一人政府”的組織結構、以“防弊”為主的制度設置轉向以“治事”為核心構建分科治事的完整行政結構的歷史過程，審視其面臨的困境以及在此過程中所孕育的現(xiàn)代行政治理結構，并在此基礎上思考行政分權的組織條件與制度根基。

一、問題的提出：行政分權中的“省制”

對于超大疆域國家的行政治理，研究者常常在“收權—分權”的框架下討論不同層級政府間事權與財權的分配及其科層運作。其中，治理傳統(tǒng)、軍事力量、治理負荷、治理任務的政治屬性（孔飛力，2002；曹正漢，2011；馮仕政，2011；周黎安，2017；周雪光，2017）等諸多要素先后被引入到行政權力分配的解釋模型之中，用以闡釋“為何要收權/分權”。有關上述議題的研究已形成了相當?shù)膶W術積累，其在深究“收權/分權”模式產(chǎn)生機制的過程中，跳出了對“收權/分權”模式利弊的形式化討論，而將研究的重心聚焦在特定治理模式生成的制度基礎及其實踐過程上；同時，這些研究亦在更深層次上指向了“分權的底線”與“集權的上限”（王紹光，1995）這一關鍵性議題。然而在這些研究中，“向誰收權/分權”這一同樣關鍵的問題卻被有意無意地忽略了。事實上，決策者在考量“收權/分權”的治理模式時，首先要考量的便是“收權/分權”的對象，因為只有確定了收權/分權對象的屬性，才能完整地評判收權/分權的模式。研究者所考量的收權/分權對象之屬性，不僅包括收權/分權對象的身份特征，同時也包括他們在國家治理體系中的位置。梁啟超在討論清末省區(qū)的改革時強調(diào)督撫之性質(zhì)將決定中央對其采取收權還是分權策略，即“既為國家政務官，則必所轄治之境域較廣，規(guī)劃始能見其大。若僅為地方行政官，則必所轄治之境域較狹，督飭始能期其周”（梁啟超，1999a：2077）。當督撫為國家政務官時，他所代表的是國家，對督撫的授權范圍可大；而當督撫為地方行政官時，對督撫的所授之權應從嚴限定。

“縣”作為一個行政層級，在中國的治理傳統(tǒng)和治理實踐中一直扮演著重要的角色，中央對“縣”的治理策略相對清晰且穩(wěn)定：以放權為主，發(fā)揮縣在地方治理與地方發(fā)展中的主體作用。與之不同的是，“省”作為一個重要的行政層級，在近現(xiàn)代中國歷史中的角色則要復雜得多：省及其督撫既是中國近代共和體制奠定的基石，也是近代軍閥挑戰(zhàn)中央權威、武裝割據(jù)的基礎；省既是中央分權激勵地方發(fā)展經(jīng)濟的直接抓手，也是地方做大、挑戰(zhàn)中央權威的最大隱患。清末民初，在中國政治中最具決定性的力量就是省及其督撫。無論是清朝末年的官制改革還是民國初年的行政改革，中央都試圖削弱省一級的軍事與政治力量，其中極端化的改革方案甚至要廢除省制，以實現(xiàn)“眾建諸侯而小其力”（廖平，2021：118）的目的。正是因為如此，如若不將“省”及其官制帶入行政分權歷史過程的研究之中，將無法深入理解中國國家治理的復雜性，尤其是無法把握“一統(tǒng)體制與有效治理”（周雪光，2017：18-19）在國家行政架構設置中的矛盾性。

本研究試圖以清末民初官制改革中的省制議題為線索來討論中國近代歷史演進中的這樣一個問題：當中央試圖通過省級官制的改革來化解內(nèi)外困局時，其內(nèi)在的實踐邏輯以及對行政結構產(chǎn)生的影響是什么。這一回溯歷史的研究，不僅有助于深入把握官制改革作為近代歷史轉型關鍵事件的內(nèi)在發(fā)生邏輯以及實踐后果，也有助于理解行政分權的組織基礎與實踐條件。本文結構如下：首先，呈現(xiàn)清末民初現(xiàn)代行政體制建立過程中的省制議題，借用史學文獻概括清代外官制的特點，分析外官制改革（尤其是針對直省督撫的改革）及其背后的制度邏輯；在此基礎上，理解清末以及延續(xù)至民國的外官制改革如何通過建立省級政府的完全行政來構建分科治事的行政組織結構，以及在此過程中形成的部院與督撫制衡結構；與此同時，探討民國接續(xù)推進的軍民分治如何構成常態(tài)化行政分權的基礎與前提。

二、省之存廢：清末民初官制改革中的爭議與實踐

省作為行政單位被運用始于元代。在當時的行政制度中，“中書省”是中央的宰相府，“行中書省”則是由中央宰相府分出的一個駐扎在外的機構，故省“并不是地方政府，而只是流動的中央政府”（錢穆，2012：115-116）。元代設置行省的直接目的是為了便于軍事管理，因為“蒙古民族用軍事征服的方式合并了幾大政權，為了防止被征服民族的反抗，不得不把中樞權力分散于各處，建立起鎮(zhèn)撫作用的軍政區(qū)域”（周振鶴，2013：157）。同時，為了防止不同省區(qū)形成聯(lián)盟來對抗中央，元代省區(qū)的劃分著意于彼此之間的牽制，使全國各省“都成支離破碎”，“既不能統(tǒng)一反抗，而任何一個區(qū)域也很難單獨反抗”（錢穆，2012：117）。

隨著省的行政管理功能逐漸替代軍事防控功能，省的轄區(qū)日漸縮小。至清朝末年，省的數(shù)量也由元代的11個變?yōu)?885年的20個?？滴踔燎∧觊g的改制則使此前“因事設裁”“隨地分并”的督撫制轉向“一省一置”的督撫制格局（劉偉，2003：14-17）。在咸豐與同治（以下簡稱“咸同”）年間，清廷政府為了應對內(nèi)外危機不得不放權督撫，加之厘金制度的實施使督撫擁有了“收稅權”，省便對中央形成了挑戰(zhàn)。清末以收權為宗旨的外官制改革之所以舉步維艱，一個直接且關鍵的原因便是改革受到了督撫們的抵制。

改革省制是清末民初外官制改革中的一項重要內(nèi)容。對于中央向省過度分權存在的風險，康有為在《官制議》中分析道，“財政、兵政皆散在各省，如何籌餉，如何練兵，如何開制造局，如何開軍械局，如何開銀行，如何鑄錢幣，一皆聽各省督、撫之各自為謀，為者聽之，不為者亦聽之”，這種“大權不集，皆分于外”的局面必將導致“欲運動而不能，欲振發(fā)而不可”，“猶夫廢疾之人，其國殆可知矣”（康有為，2020:265）。康有為主要是從分權的底線來探討“官規(guī)”之設立，即在關乎立國之本的“兵”與“食”（兵權與財政）層面應該避免分權?？涤袨榈姆治霰举|(zhì)上是強調(diào)中央與地方分權時要“根據(jù)公共服務所導致的統(tǒng)治風險的溢出范圍”（周黎安，2017:72）來實施，即當公共服務所導致的統(tǒng)治風險會增加和外溢時，則中央應予以收權；反之，則中央應分權給地方。

在清末外官制的改革中，圍繞外官層級的討論甚是激烈，尤其是針對直省與督撫的問題，其中主張裁督撫、廢行省的人與其反對者的呼聲都不絕于耳。之所以形成這樣一種局面，一個原因是客觀上督撫權力擴張導致出現(xiàn)“內(nèi)輕外重”的情況，另一個重要的原因便是在新引入的“中央—地方”官制分類體系之下“省”的定位成為問題。導致“省”難以定位的癥結在于，“從法理言，中國的行省，兼具‘地方自治團體’和‘國家行政區(qū)域’兩種行政，故督撫亦‘兼有各國之地方長官與國務大臣之兩種資格’”（羅志田，2021:140）。正是因為主張裁督撫、廢行省者與其反對者的分歧巨大，故《各直省官制通則》雖保留了“省”與“督撫”，但卻對省與督撫的地位缺乏實質(zhì)性的規(guī)定。

雖然迅急爆發(fā)的辛亥革命打斷了清廷外官制改革的步伐，在各省獨立與清帝遜位的基礎之上中華民國得以建立，但省制設置的問題卻在民初政治建設與官制改革中變得更為緊迫與關鍵。這一方面是因為民國之締造是建立于各省獨立基礎上的聯(lián)合，且“在革命過程中，各省都督獲得了統(tǒng)轄一省軍政民政大權的權力，權力之大超逸清代之督撫，形成了督撫專橫的局面”（鄒小站，2017）；另一方面則是因為帝制中國解體后，中央對邊疆采取的區(qū)域主義治理模式反過來影響到內(nèi)地“分省而治”體系的建構（Wang，2022）。

在南京臨時政府成立之后，省制問題的解決變得刻不容緩，于是內(nèi)務部咨行法制院，求復省級建制是否需要調(diào)整，即存省、廢省抑或是縮省的問題。法制院給出的回復則是主張縮小省的規(guī)模，“將現(xiàn)有之省分作兩到三個省，廢除道級行政區(qū)劃，縣直隸于省，實行省縣二級制”（鄒小站，2017）。由于臨時政府面臨重重壓力，所以當法制局正式將地方官制的草案呈報給國務院時，這份地方官制草案既否定了當時呼聲最高的聯(lián)邦制方案，也否定了廢省與縮省的方案，而是強調(diào)省之區(qū)域暫時維持現(xiàn)狀。此后，民國政府圍繞省制的設置進行了長達數(shù)十年的討論與變革。

如表1所示，在整個民國時期，調(diào)整省制一直是地方官制改革的重要議題。它之所以被不斷討論和反復博弈，是因為對于中央政府而言，地方勢力的增長已經(jīng)成為事實，且地方自治已成大勢，調(diào)整行政體系內(nèi)一級代理人（省級權力的擁有者）的規(guī)模則有可能減小地方割據(jù)的風險，進而降低其對中央的威脅。在同樣的分權內(nèi)容下，省的數(shù)量越多，省對中央的威脅則越小，其背后的機制乃是“眾建諸侯而小其力”也。

三、清末的外官制改革及其制度邏輯

康有為（2020:233）在其《官制議》開篇即強調(diào)，“政治之原起于民，紀綱之設成于國，設官分職以任庶事”，此乃萬國古今之公理。面對晚清之困局，不僅康有為等變法者認為改革官制是清廷變革自強的關鍵，清廷自身也意識到，“中國之弱，在于習氣太深、文法太密，庸俗之吏多、豪杰之士少”（王煒，2009:1074），故寄望于改革官制以圖自強。

（一）清代的外官制及其特征

在1906年的官制改革（又稱“丙午官制改革”）前，清朝官制系統(tǒng)中一個重要的分類機制就是“內(nèi)官”（或稱“京官”）與“外官”的區(qū)分。其中，“內(nèi)官”主要是指在京城的部院監(jiān)寺之官員，而“外官”則一般是指直省司道府州縣之官員（關曉紅，2014:30）。在注重“內(nèi)外相維”的原則下，清代的外官制形成了如下特征。

其一，官職設置具有簡約性。這種簡約性既表現(xiàn)為行政治理主要針對少量且核心的事務，同時也表現(xiàn)為官員額缺的數(shù)量約束。清朝在官制設置上特別防范“外重內(nèi)輕”，為了避免尾大不掉，“凡遠離皇帝和京城之地，額缺盡量減少”，令“京官人數(shù)遠多于外官。各直省各級官員的額缺，自督撫司道以至府廳州縣，總數(shù)不過內(nèi)務府衙門額設官員的1倍左右”（關曉紅，2014:33）。當遼闊的治理疆域與人數(shù)甚少的治理官員之間不匹配時，衍生出來的應對機制則是對非正式官員的廣泛運用。從幕友到文案委員，這些非正式的官員不僅彌補了正式官員在數(shù)量上的不足，而且也彌補了正式官員在專業(yè)性上的欠缺。

其二，官職設置的交錯性使得組織邊界與成員身份模糊化。這一特性突出表現(xiàn)在兼銜制下的督撫身上。從任職空間來看，督撫屬于“外官”，但從朝廷對督撫的管理來看，其又屬于“內(nèi)官”。督撫本身是朝廷派出的差遣官，通常是以“兵部右侍郎”“右副都御史”或“兵部右侍郎兼右副都御史”的名義被朝廷派出，以調(diào)度兵馬或察吏安民（劉偉，2003:25）。在督撫兼銜制下，督撫的地位同部院之內(nèi)官相平行，兩者“所有奏章名義上均由皇帝閱看審批，建議和分歧亦由皇帝仲裁”（關曉紅，2014:32）。正是因為督撫兼銜，其亦有部院之職責，所以朝廷對督撫的考核并不屬于司道府州縣官員此類外官的“大計”，而是列入與其他內(nèi)官一致的“京察”之中。朝廷對督撫的“寄權”屬性決定了一方面“督撫以中央大員身份總制地方，擁有控馭地方的軍政權力”，但另一方面“中央又通過內(nèi)外相維、上下相制的一系列制度限制督撫的權力，通過奏折和黜陟權牢牢地控制督撫”（劉偉等，2015：111）。

其三，外官中的官制設置著重分權制衡，使得其效率低下且易滋生腐敗。清承前制，在“無為主義”政治哲學與統(tǒng)治風險的考量之下，朝廷通過職分與法制來形成對不同官員的制衡。這些制衡術既包括厲行回避制度和“以人制人、設事防事”，也包括制定各種煩瑣的科條律例（文法）來束縛官員們的事權。這些制衡術的使用則使得帝國的官制設置與吏治實踐具有“重法過于重人，重職過于重權，重安定過于重改進，重限制過于重放任”（錢穆，2018：109）的特征。當文法過于煩瑣時，則必令“庸人藉為藏身之固，而胥吏倚為牟利之符”（王煒，2009:1074）。

其四，外官中存在兩套體制外的運轉系統(tǒng)，一套是衙署的幕府與文案處，另一套則是局所系統(tǒng)。在官職設置簡約化的原則下，不僅州縣衙門的運作廣泛依賴書吏、衙役、長隨和幕友等輔佐人員（瞿同祖，2011），而且各督撫衙門也是“均不設國家之命官，而只用吏員。衙署中之內(nèi)部事務，無低級屬員擔任，一切保管及辦理文牘諸事，由官員聘用書吏、承差辦理”（劉子揚，2014:80），其中幕友在協(xié)助督撫辦理政務中扮演著重要角色。然而，在咸同年間，督撫衙署行政體制發(fā)生了一個重要變化，即督撫將行營文案處這一組織形態(tài)引入督撫衙門之中。隨著文案處成為督撫衙署的常設機構，其“始則與幕府并存，繼而逐漸有取代幕府掌控科房之勢，督撫衙署機構也日漸行政體制化”（關曉紅，2014:75）。雖然官制改革之前的文案處也具有非正式性，但文案委員與督撫的關系則主要是從屬關系，區(qū)別于幕友同督撫的賓主關系。此外，在官制改革前，督撫衙署中除了擁有規(guī)模不斷擴大的衙署幕府與文案處這一體制外的非正式系統(tǒng)外，在咸同年間為鎮(zhèn)壓太平天國起義而逐漸發(fā)展起來的局所系統(tǒng)亦在督撫衙署中越來越具有行政中樞的功能。上述兩個系統(tǒng)雖然作為體制外的力量在督撫衙署之行政運行中發(fā)揮著極為重要的作用，但卻又無法被朝廷有效監(jiān)察，其客觀上增加了督撫的自主權力，而令朝廷的一統(tǒng)權威受到挑戰(zhàn)。

由上述的分析可以看出，清朝外官制（尤其是省級的督撫官制）的設置體現(xiàn)出明顯的防弊色彩。雖然“內(nèi)外相維”一直是朝廷理想的平衡狀態(tài)，但當這一理想制度落空的時候，朝廷最為提防的則是“內(nèi)輕外重”局面的出現(xiàn)。因此，無論是督撫兼銜制下身份的模糊化，還是官職設置的簡約性與行政組織的不完全性，都表明其防弊制衡的邏輯勝于效率治事的邏輯。然而，面對巨大的治理負荷，尤其是咸同以降軍事壓力和地方治理事務的增長，朝廷又不得不縱容在正式的官制體制之外衍生出一系列非正式的組織形態(tài)與運作體系。這也構成了清末外官制改革的基本背景。

（二）清末的外官制改革

外官制改革是清末整個官制改革中面臨阻力最大的一環(huán)。庚子之變后，清廷就著手改革既有治理體系。待“預約變法”的上諭頒布后，朝廷遂成立了督辦政務處。同時，圍繞官制改革，諸多官員都條陳奏議，建議停捐納、課官重祿、去書吏、去差役、改選法、簡文法等（鞠方安，2014:68）。

日本在日俄戰(zhàn)爭中的勝利進一步激發(fā)了清廷改官制、行憲政的決心。1905年朝廷派遣載澤、戴鴻慈、端方等五大臣出洋考察政治。在歷時半年考察14國之后，戴鴻慈等奏請改定全國官制，提出了改革官制的八條建議，即仿責任內(nèi)閣，以求中央行政的統(tǒng)一；確定中央與地方的權限，使國家機關運轉靈通；在內(nèi)外各重要衙門設置輔佐官，并集中中央各部主任官的事權；通過增置、裁撤與歸并中央各官，對中央官職進行重組；變通地方行政制度，以求“內(nèi)外貫注”；將司法與稅收權限從地方官制中獨立；在內(nèi)外衙署分別設立書記官，以代替原來的胥吏；優(yōu)化官員的選拔、晉升和賞罰機制（故宮博物院明清檔案部編，1979：367-383）。這一試圖為清末官制改革勾畫藍圖的奏折雖然同時使用了“內(nèi)官—外官”和“中央官—地方官”兩套話語體系，但其要旨卻是將原有的“內(nèi)官—外官”分類體系改造為“中央官—地方官”分類體系，并在此基礎上劃分中央與地方的權限。

清末的官制改革率先以內(nèi)官改革來推進。在1901年清廷宣布實行新政改革至1906年丙午官制改革之前這段時間，清廷一方面按照舊有的方式整頓吏治，另一方面也增設了外務部、商部、巡警部和學部等行政機構。在丙午官制改革的過程中，又改戶部為度支部，在原巡警部的基礎上擴建民政部，在商部和工部的基礎上建立了農(nóng)工商部，在兵部、練兵處及太仆寺的基礎上建立陸軍部，并改理藩院為理藩部，改刑部為法部，同時新增郵傳部。正是因為內(nèi)外官的改革不同步，先行變革的京師部院通過訂立部門章程和新規(guī)定重塑了部院與直?。ㄓ绕涫桥c督撫）的權力關系，不同程度地侵奪了督撫的權力。與此同時，各部院亦借改制之機增設機構，并“超越既往部院不得與司道直接溝通的藩籬，對直省相關事務的掌控日益加強”（關曉紅，2010）。從某種意義上講，外官制的改革亦是在內(nèi)官制改革先行且導致督撫權力壓縮的背景下展開的。這一背景使得督撫對外官制改革的認可度大打折扣，并最終影響到其對中央的忠誠。

1907年，奕劻等人奏陳《續(xù)訂各直省官制情形折》。作為清末預備立憲期間唯一獲得朝廷正式批準的外官制改革方案，《各直省官制通則》（以下簡稱《通則》）共34款，規(guī)定督撫衙門設置幕職，分科治事，同時將原有的局所予以裁并；各省設三司兩道（布政司、提學司、提法司、勸業(yè)道、巡警道），“受本管總督節(jié)制”；保全督撫相當?shù)能娬嗔吧献鄼?，其可對各部決議之事提出不同看法，且可越過各部直接請旨；在省下轄的府廳州縣分別設置高等與初等審判廳、議事會和董事會，并酌設佐治官員（故宮博物院明清檔案部編，1979：503-510）。這一系列的改革促使包括直省在內(nèi)的各級政府都增設了一些相應的機構，使得原來簡約的官職設置變得復雜和充實；與此同時，將財政、教育、司法等機構單獨設置，并與京城的部院官制（內(nèi)官制）相銜接，強化了“中央—地方”官制分類體系中的中央權力。

清末外官制改革采取“先試點再示范推廣”的方式展開，其中東三省、直隸和江蘇作為改制先行省份率先試點，然而由于各種權力的博弈增加了改革的難度，官制改革并未達到預期的結果（關曉紅，2011a；魏海濤，2021）。辛亥事起，清廷主導的外官制改革雖未能在全國范圍內(nèi)得到完整的實施，但其構建中央—地方官制體系的改革意圖卻在民國初年的行政建設中得到進一步的延續(xù)，并在民國時期最終得以實現(xiàn)。

（三）清末外官制改革的制度邏輯

官制改革本質(zhì)上是通過組織架構（官制）與組織規(guī)則（官規(guī)）的調(diào)整來實現(xiàn)行政權力的重新調(diào)配。清末的外官制改革便是試圖通過對中央與地方官制的劃分來厘清中央與地方的權限，同時“變通地方行政制度，以求內(nèi)外貫注”，進而改變既往官制體系中層級過多、輔佐官吏不足與組織不完整、未實現(xiàn)地方自治等不足（關曉紅，2010）。在此過程中，提升行政體系的效率和削弱督撫的權力成為貫穿其中的兩大制度邏輯。

1.變“防弊制衡”為“效率治事”

梁啟超在反思中國積弱之緣由時，認為其根源在于中國官制中的“防弊”色彩過重，即“懼親民之官權力過重也，于是為監(jiān)司以防之；又慮監(jiān)司之專權也，為巡撫、巡按等以防之；又慮撫、按之專權也，為節(jié)制、總督以防之”（梁啟超，1999b:63）。在任何社會的制度中，絕對純粹的“防弊”與“治事”都不可能真正存在，實際的治理不過只是在兩個極端中有所偏重，由此形成不同的制度精神。梁啟超比較了以“治事”為核心與以“防弊”為核心的制度之間的差異：“務治事者，雖不免小弊，而利之所存，恒足以相掩；務防弊者，一弊未弭，百弊已起”（梁啟超，1999b:63）。

自漢代起，權力高度集中的官僚制國家不僅以工具理性主義的法家統(tǒng)治術來治理國家，而且將其政權的合法性建立在帝制儒學的基礎上，由此形成中國帝制時期的儒法國家形態(tài)（趙鼎新，2022）。雖然儒家學說與法家學說共同構成國家治理的思想資源，但二者在吏治思想與官制設置上卻存在顯著差異。儒家之吏治思想以倫理中心主義為原則，主張行政正義與“任人”“有為”優(yōu)先；法家之吏治思想則以權力中心主義為原則，主張行政安全與“任法”“防弊”優(yōu)先（秦暉，2013；魏光奇，2012）。在儒表法里、法道互補的治理結構中，名與實、“說法”與“做法”呈現(xiàn)相分離的態(tài)勢，進而導致法家以“防弊”“無為”為取向、強調(diào)行政安全的邏輯成為官制設置與吏治實踐的主導。

以“防弊”為核心的官制設置形塑出“強干弱支”的傳統(tǒng)，而這一傳統(tǒng)的產(chǎn)生與延續(xù)在相當程度上又與王朝所面臨的外部競爭及危機挑戰(zhàn)有關。一方面，對于帝制王朝而言，其國內(nèi)“缺乏一個可以行使支配力量的地方望族階層”，同時萬里長城的修筑使得國內(nèi)獲得了持久的和平（韋伯，2004：163）；另一方面，帝制王朝所面臨的危機主要是軍事競爭而非經(jīng)濟競爭。由于軍事競爭容易強化國家集權，而經(jīng)濟競爭容易導致權力分散化（趙鼎新，2022），因此在主要面臨軍事競爭和軍事風險的帝制中國，其治理形態(tài)表現(xiàn)為國家權力的集中化，以及對商人、宗教等其他挑戰(zhàn)性力量的抑制。正如資源依賴理論所分析的那樣，組織所依賴的外部環(huán)境在相當程度上形塑了組織的結構與特征，當外部環(huán)境發(fā)生改變，組織便會發(fā)生變革或做出適當?shù)恼{(diào)整。晚清帝制中國所面臨的危機不僅是外敵的軍事威脅，還包括經(jīng)濟和意識形態(tài)的競爭，使得其僅僅依賴舊時以“防弊”為核心的制度設置難以應對，這也構成清末官制改革的背景與基礎。

光緒十四年冬，康有為（1997：260）在其《上清帝第一書》中陳斥了清廷官制的弊端：“六官萬務所集也，卿貳多而無所責成，司員繁而不分委任”，“兵、刑、賦、稅、教、養(yǎng)合責于一人，一盜佚、一獄誤、一錢用而被議矣，責之如是其重，而又選之極輕，以萬余金而賣實缺焉。祿之極薄，以數(shù)百金而責養(yǎng)廉矣……外省奉行文書，皆欺飾以免罪，京朝委成胥吏，率借例以行奸”。在康有為的上書中，行政效率已成為與行政正義同樣重要的在官制設置時所需考量的維度。

指陳行政防弊制度的弊端、強調(diào)行政效率的提升，并不止于清末的知識群體。從咸豐、同治到光緒年間，歷次官方編纂《皇朝經(jīng)世文編》《皇朝經(jīng)世文編續(xù)》《皇朝經(jīng)世文新編》時，主編者均將“治體”與“治法”列為篇首，要求朝廷整頓吏治、澄敘官方的呼聲不絕于耳（關曉紅，2014）。直至丙午官制改革，改革行政以使“內(nèi)外貫注”已經(jīng)成為制度變革者們的主要訴求。官員們的上疏、議論以及丙午的官制改革，皆非止于一般性的吏治問題，而是指向行政效率的提升以及上下與內(nèi)外之間的分權。這表明政府運作中“治事”與追求行政效率的邏輯開始彰顯，并在一定程度上超過了“防弊”與追求行政安全的邏輯。

2.從“被迫放權”到“有意授權”

雖然清代在官制設置上強調(diào)皇權專制，并著意防止地方割據(jù)分裂，但這一局面在咸豐、同治年間開始逐漸被改變，其中一個重要原因便是朝廷需要平定太平天國，而戰(zhàn)爭不同于一般的治理，它對信息、資源、績效與效率的要求遠勝于一般性的公共治理。

在咸豐年之前，朝廷軍隊主要為八旗與綠營，其中八旗為皇帝的私軍，而綠營則直轄于兵部。如此，在中央集權的情況之下，軍權一統(tǒng)于中央（羅爾綱，1999：325-338）。長久的相對太平導致八旗武力廢弛和綠營衰老，加之長期以來基于“防弊”形成的相互牽制，清廷舊有之軍隊治理效率低下、軍力下降，這令清廷不得不啟用新的治理模式，即令各省招募“勇營”以作戰(zhàn)?！坝聽I”與綠營最大的區(qū)別在于：他們由地方將帥自招自練，不屬于兵部；勇營籌餉權為將帥所專擅，故士兵的糧餉出自將帥而非朝廷；將帥與兵士之間以利為義，兵士忠誠于將帥，而非朝廷（羅爾綱，1999：325-338）。在組織學視角下，勇營軍事管理的典型特征便是軍事將領擁有軍事決策的自由裁量權和財經(jīng)的自給權，在軍營中實行一元化領導，考核以戰(zhàn)果為導向，其治理模式類似于“軍事發(fā)包制”（應星，2020）。

督撫權力的增長客觀上導致了“內(nèi)輕外重”局面的出現(xiàn)，而清末外官制改革的一個主要目標就是要削弱直省督撫的權力。換言之，外官制改革試圖通過將橫向的“內(nèi)—外”官制結構轉型為具有等級性的“中央—地方”官制結構，一改督撫與各部院平行的權力結構，而將督撫置于中央部院之下，由此建立縱向的權力等級體系。

清末外官制改革的復雜性在于貫穿其中的兩重邏輯存在內(nèi)在張力，即治事的效率邏輯要求放權給地方，但收權的邏輯卻強調(diào)要削弱督撫的權力。從歷史的實踐來看，戰(zhàn)爭所帶來的軍事競爭一般都會在軍事過程中誘發(fā)分權，待戰(zhàn)爭結束后，中央亦會迅速收權，強化其集權特征。如果清末朝廷面對的沖擊——無論是來自內(nèi)部的太平天國起義，還是來自外部的列強軍事沖擊——僅僅是軍事競爭，那么清廷即便是在軍事過程中放權給地方，待軍事結束亦會進行“削藩”收權。然而，與此前帝制中國多次面臨北方游牧民族的單純軍事競爭不同，清末局勢的復雜性在于清廷所面臨的外部競爭不僅來自軍事方面，也包括經(jīng)濟方面；而且外部軍事與經(jīng)濟競爭的結果反過來亦影響著國內(nèi)體制的合法性與國家權力的正當性。

19世紀的鴉片戰(zhàn)爭使中國被迫納入現(xiàn)代世界貿(mào)易體系之中。“由于這一經(jīng)濟體系的運動依賴于軍事暴力和高度同質(zhì)化的政治結構，它也勢必鼓勵其他地區(qū)和國家為協(xié)調(diào)和處理貿(mào)易問題而加強軍備、強化國家的政治架構和運轉能力”（汪暉，2008:642）。面對這種同構性壓力，清廷必須進行相應的組織應對，即一方面為了改變積弱的狀態(tài)，必須放棄既有法家“防弊而不興利”的治理模式；另一方面為了避免因“吏—例—利”（即“吏”利用“例”來謀求“利”）（馮桂芬，2002：14）導致的傳統(tǒng)治理頑疾和吏治腐敗，而不甘采用儒家的“人治”模式。至此，西方的政治制度與政治思想則為清廷的政治改革提供了超越儒法思想桎梏以及“以官制官”“收權放權”傳統(tǒng)路徑的思想資源。通過立憲與改革使政府變得有力成為清末朝野上下的共識；然而所有努力的歸宿仍然是保全清廷的統(tǒng)治，清廷時刻提防著具有割據(jù)能力的直省督撫形成尾大不掉的局面。因此，當清廷從“天朝之國”轉向“競爭之萬國”，并面臨軍事與經(jīng)濟的多重競爭時，它一方面必須做出調(diào)整，以治事的效率邏輯為取向來改官設職，但另一方面又試圖通過中央與地方關系的建構來約束督撫的權力。也恰恰是這種內(nèi)在的張力使得清末出現(xiàn)了“內(nèi)外皆輕”的局面，使中央與地方均不能有效應對革命，并最終導致新軍的軍人勢力崛起以及軍人干政，促成了民國初年的軍閥政治（李細珠，2018）。

四、從“一人政府”到“分科治事”

當行政分權理論被用于解析中央政府的分權治理模式時，背后通常有一個預設的理論前提，即當時業(yè)已存在較為完整的科層式行政組織供中央政府運用。而事實上，這個前提預設在清末官制改革之前并不存在，清末的官制改革恰恰是試圖改變既有的不完全行政的格局，促成行政的組織化。

（一）“一人政府”：不完全行政與分權中的制衡術

瞿同祖在《清代地方政府》中曾指出，州縣政府的職能具體而繁雜，卻最終只是由州縣官一人來負責，他的下屬們只是扮演著“無關緊要的角色”，由此形成了“一人政府”的特征（瞿同祖，2011）。瞿同祖所謂的“一人政府”其實并不是指州縣政府只有州縣官一個正式的官員，而是強調(diào)只有州縣官一人具有整體性的責任，州縣佐貳等“大多僅有一些瑣碎的，有時甚至不確定的職責”。

“一人政府”的本質(zhì)是不完全行政。所謂“不完全行政”，是指朝廷在官制的設置中雖然賦予正式官員一定的行政權與財權，但并沒有賦予其建立相應行政機構的權力，使得權力實踐缺乏相應的組織基礎。從清代官職的設置來看，“一人政府”的特征并不限于州縣政府，而是在各級的政府中都廣泛存在，其中最為典型的便是總督和巡撫。雖然他們都貴為地方大員，但他們既不設佐貳官，也不設屬官，只有少量的吏員。當行政組織不完全時，行政分權便缺乏相應的組織基礎，上級“發(fā)包”的治理任務與行政權也只能向下傳遞，相應地呈現(xiàn)“上下分治”（曹正漢，2011）的特征：州縣官作為最基層的地方行政長官，負責實際的治理事務，為“治事之官”；而他們的上司——知府、道臺、刑按使、布政使、巡撫和總督則都只是監(jiān)督官，“為治官之官”（魯一同，1999）。

不完全行政下的政府治理必然具有“混沌整體”的特征（范忠信，2011）。這突出地表現(xiàn)在行政組織內(nèi)缺乏清晰的責權劃定與職責分工。在“一人政府”之中，權力高度集中在行政長官手中，同時因為他不可能從事所有的事情，所以他又不得不將實際的事權分配給吏員。這種“收權—分權”的悖論使得吏員之間“只有活兒粗細、受州縣官信任和委托的輕重、與州縣官關系親疏的差別，沒有實質(zhì)的權責分工差別”（范忠信，2011:8）；同時，他們之間職責的疊床架屋雖然有助于彼此制衡，但客觀上也使得政府的行政效率低下。

在不完全行政的結構中，雖然地方官構成了“朝廷行政事務和財政任務的承包方”，他除了對轄區(qū)內(nèi)所有的行政事務負責外，在財務上亦“只需向朝廷上解相對固定的賦稅，而剩下的稅賦用于本級政府的行政支出和地方官員個人的收入，不足部分就全靠各種雜費和附加彌補，對于后者地方官員擁有幾乎完全的自主權”（周黎安，2017:44-45），但他的行政能力卻受到極大的限制。這一制度與結構本身同中央對地方官員的“防弊”設置有關。中國歷史上內(nèi)外朝的分權循環(huán)、中央巡視員與地方“諸侯”的分權循環(huán)以及地方分權與地方集權之間的分權循環(huán)（秦暉，2013）本身即說明，雖然官僚是皇帝在地方的代理人，但皇帝在放權給這些在外的官僚時，并未給予其足夠的信任和相應的支持，而是通過限定其權力實踐的組織化程度，讓正式的權力高度依賴于非正式的吏員。這種“正式權力的非正式實踐”在相當程度上防止了代理人權力的擴張。

（二）官制改革與行政的組織化：分科治事中的行政再造

在行政分權理論看來，中央分權給地方的一個重要原因是地方政府擁有提升治理績效的私人信息。然而，擁有私人信息的地方政府能有效完成治理任務則是以相應的組織體系與治理能力為基礎的。對于由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的中國國家治理體系（尤其是省級行政）而言，它正是在實現(xiàn)“不完全行政”向“完全行政”的轉換后，才有能力真正承接中央分權所賦予的治理任務。

外官的“不完全行政”特征在咸同年間開始逐步發(fā)生改變。鑒于八旗與綠營皆無力應對太平天國之勢，清廷遂授權各省招募勇營，并賦予地方“就地籌餉”的權限；同時，為了備戰(zhàn)，各省也在軍營中建立了相關的局所。從咸豐四年宋晉的奏疏可知，此時在東南沿海各地督撫軍營之中，已有為軍需供應而設的各類局所，如軍械所、火藥局、報銷局等（關曉紅，2011b）。戰(zhàn)事平定后，這些具有非正式組織形態(tài)的局所不僅沒有取消，反而因善后和重建的需要而進一步擴大。除此之外，為了戰(zhàn)后賠款和發(fā)展洋務，以及對藩、臬兩司業(yè)務進行清查與糾弊，以發(fā)展為目標的局所在清末地方也得以產(chǎn)生和壯大。

咸同年間候補官員急速增長，再加上數(shù)量龐大的幕友入局當差，使得局所迅速擴展壯大，并在地方治理中扮演著日益重要的角色。不僅如此，隨著清末洋務與新政事務增加，“原有衙署及職官無法承接新功能，因事而設的局所，其類型與職能遂不斷擴展，作用地位日益重要，逐漸有與衙署雙軌并行的趨勢”（關曉紅，2014：55）。局所的擴展與壯大對此前“一人政府”的行政結構形成了沖擊和挑戰(zhàn)，其主要表現(xiàn)為：首先，局所作為承擔臨時性、專項任務的組織，它使用和支配的經(jīng)費不受舊有藩司的節(jié)制與監(jiān)督，這不僅增加了地方政府財政的靈活性，同時也使得組織膨脹的約束軟化。其次，局所之構成人員并非此前政府中的胥吏，其中非常多的人都是候補官員或擁有一技之長的幕友。這些成員不僅有向上晉升的機會，而且可以通過局所的專項事務平臺展示其才能，若被督撫保舉，其升遷的概率與速度更勝于一般官員。正是因為局所多由地方行政長官（尤其是督撫）為應對專項事務而設，所以局所成員多為其親信。在省級以下的府州縣中，由局所及其分支機構所構成的一貫系統(tǒng)形成了與衙署并列的組織體系，這一體系不僅運作效率遠高于衙署體系，而且其成員對地方行政長官往往存在個人依附，忠誠可靠，所以更為行政長官所倚重。

除了局所膨脹之外，文案處也逐漸興起并取代了幕府，督撫衙門中的房科亦得以擴張，并朝著分工細化的方向發(fā)展。這一系列的變化共同改變了咸同之前“一人政府”中“不完全行政”的結構，使得地方政府朝著完整的行政結構轉換。然而，這種行政“組織化”的方式卻是以非正式的形式來完成的，它帶來的客觀后果是：一方面，直省督撫的權力因行政組織的完整化而得到強化與擴張；另一方面，因為這一“組織化”的行政結構是體制外的力量（幕友、文案處與局所），所以它無法受到正式制度的約束與監(jiān)督。

在《通則》出臺之前，朝廷與督撫圍繞外官制（尤其是直省督撫制度）改革進行過多次討論?！锻▌t》正是要改變此前建立在非正式組織形態(tài)上的行政架構，要在制度設置上建立完整的行政組織體系。但它作為妥協(xié)的產(chǎn)物，一方面對業(yè)已存在的地方機構（如各種局所）予以認可，另一方面則將這些非正式的組織機構納入正式結構之中予以監(jiān)管。這一行政改革的邏輯一直延續(xù)到民初（狄金華，2021a）。在此邏輯下所進行的改革客觀上促成了從省到府再到州縣的一套完整的行政組織架構的建立。正是依托于這一組織結構，具有發(fā)包特征的傳統(tǒng)“封建”治理模式便被植入了“科層制”的靈魂。

五、督撫與部院的制衡：省級行政中的多權威中心結構及其實踐

在行政分權中，當發(fā)包人以任務下達和指標分解的方式將各種行政事務發(fā)包給承包方，并對承包方進行以結果為導向和人格化問責的績效考核時，發(fā)包方為了保障分權后的有效治理，必須將治權和治理資源的使用權完全轉交給承包方。這是分權結構下承包方愿意接受治理任務并完成治理任務的基礎。換言之，當承包方需要對其轄區(qū)內(nèi)的所有治理事務負責時，他必須對轄區(qū)內(nèi)的行政組織與治理資源擁有絕對的支配權，因而必然具有“一元化權威”的特征。這是具有發(fā)包屬性的行政分權得以有效實踐的前提與基礎。然而，在丙午官制改革的過程中，雖然在直省這一層級建立了相對完整的行政組織架構，但“一元化權威”的治理結構并未實現(xiàn)，相反因為部院權力的下沉，直省內(nèi)部形成了“多重權威中心的治理結構”。

雖然自咸同以降，因內(nèi)外危機的沖擊和財政支出壓力增大，朝廷對官員“治事”的訴求大大提升，但這并不意味著“防弊”對其而言不再重要，尤其是伴隨著咸同之后督撫權力擴張、“外重內(nèi)輕”的雛形開始逐漸形成，朝廷對“防弊”尤為重視。丙午官制改革的一個重要訴求便是約束督撫的權力，該目標一方面是通過調(diào)整部院與督撫的關系來實現(xiàn)，即清廷試圖借鑒歐美和日本的政體，將“內(nèi)—外”官制改為“中央—地方”官制；另一方面則是通過對“三司兩道”的控制來實現(xiàn)，如憲政編查館在設定“三司兩道”的實施辦法時，特別強調(diào)部院對“三司兩道”具有指導權，規(guī)定：“布政司所屬各官，照提學司屬員分科治事”；“提法司職掌應由法部核定”；“勸業(yè)、巡警兩道，一切章程應由農(nóng)工商部、民政部核定”（關曉紅，2014：318）。此一節(jié)制督撫集權的機制被沈乃正稱為“共管機關之分權方法”，即在省直督撫之下設專門的機關或官員，“一面受督撫之節(jié)制，一面又受中央主管部之考核獎懲任免，俾中央主管部雖不能指揮監(jiān)督督撫，但可于督撫下得一指揮監(jiān)督之對象”（沈乃正，1937）。這種地方事務受中央部門與省直長官雙重領導的體制形塑了省級行政結構中的多重權威中心結構，構成了此后中國行政結構中條塊體制的基本雛形。它使得地方社會中同時存在“多重權威中心的治理結構”，在一定程度上削弱了地方行政長官的一元化領導，使晚清的權力格局經(jīng)歷了從“內(nèi)輕外重”到“內(nèi)外皆輕”（李細珠，2018：440-498）的轉變。

從清末“共管機關之分權方法”到近代以來的“條塊分割”，“條條”與“塊塊”在很大程度上都表現(xiàn)為中央與地方的關系，以及行政分權中委托方與代理方之關系。作為中央的代表機關，“條條”常常掌握著各種重要的資源以及機會的分配權，從而在實際的治理中可以起到有力分割“塊塊”的作用，進而使得表面上具有統(tǒng)一性的、逐級“排列”的地方黨政系統(tǒng)被幾十個“條條”切分開來，這使得“屬地管理”的層級分權中形成了一個具有制衡屬性的“多重權威中心”結構。通常而言，多重權威中心治理結構的存在會在一定程度上弱化行政分權機制的功能，并使該治理機制的實踐發(fā)生扭曲。這種扭曲效應產(chǎn)生的原因一方面是因為存在機關共管與條塊分割，另一方面則是因為地方代理人的權威增長導致政治地方化。在“兵為將有”、地方軍事化的清末民初，由外官成京官、由地方到中央，非但無法形成對地方督撫的有效激勵，反而恰恰是地方實力派督撫所力圖避免的事情。當中央無法對地方形成有效制衡時，地方對中央的挑戰(zhàn)主要不是因地方無法形成有效的公共物品供給進而激化革命與動亂，而恰恰有可能是地方在形成有效治理的過程中強化了民眾對地方權威的認同，同時否認了中央的權威，這在民初地方軍閥支持下的鄉(xiāng)村建設運動中得到了明顯的體現(xiàn)（狄金華，2021b）。

在行政發(fā)包制理論看來，科層體系內(nèi)部的發(fā)包機制若要有效實踐，必然要求在科層體制內(nèi)部實行縱向隔層排他硬化，即每一級的“承包方”都只是對它直接的上級負責人負責，并以他的要求為主，因為只有他的直接上級決定了他的晉升（周黎安，2017:48）?；厮葜袊臍v史可以發(fā)現(xiàn)，這種“縣官不如現(xiàn)管”的縱向隔層排他硬化結構其實并不是常態(tài)：在長期的帝制統(tǒng)治中，儒家意識形態(tài)所強調(diào)的“忠”都是將士人官僚視為皇帝而非他直接上級的代理人。而清末民初的政治結構有所不同，恰恰構成了中國政治史上的特殊性：清末因反滿情緒高漲，漢人地方對清朝中央的權威認同大大降低；同時，因省籍意識強化以及聯(lián)省自治思想的傳播，民初民眾與官員對地方政府的權威認同遠甚于對中央政府的權威認同（楊念群，1997；胡春惠，2001；楊妍，2007；章永樂，2021）。正是因為如此，清末民初央地關系由于缺乏意識形態(tài)的教化，科層體系內(nèi)部的縱向隔層排他呈現(xiàn)硬化特征，不僅相鄰的層級之間容易形成共謀，共同針對高級別的政府監(jiān)督；而且以省為中心形成地方割據(jù)的態(tài)勢，甚至在1920年代興起一股省自治的運動（胡春惠，2001），后者使“發(fā)包”更多地脫離了“行政”的控制。

六、軍民分治：省級行政之常態(tài)化分權的前提

由于軍事治理是一個極端績效取向的治理，且戰(zhàn)事的瞬息萬變要求決策者必須迅速獲取信息并作出決策，所以在軍事治理上，將決策權及其相應的權力一起下放給一定層級的軍事主管構成了戰(zhàn)時治理的常態(tài)。同時，當戰(zhàn)事結束，決策者會迅速調(diào)整分權結構，將相應的權力予以回收，以保證常規(guī)治理的順暢。然而，治理的復雜性則在于，由“戰(zhàn)時之規(guī)”所形成的分權在經(jīng)歷一個階段之后可能自我強化，擁有相應自由裁量權的承包方容易依憑其所擁有的軍事力量同中央進行博弈，迫使中央繼續(xù)執(zhí)行分權政策。因此，從“戰(zhàn)時之規(guī)”的軍事發(fā)包制（應星，2020）向“承平之制”的行政分權模式轉換，必須以軍民分治、中央獨占軍權為前提。

所謂“軍民分治”，是指“在國家治理上，中央政府獨立執(zhí)掌兵權，壟斷全國軍事武裝力量，同時，依靠地方政府治理民眾和處理民眾事務，包括維持治安和平息地方民眾騷亂”（曹正漢，2014）。軍民分治的治理意涵便是“中央政府在對外御敵和對內(nèi)平亂上，都無需假手地方政府統(tǒng)領軍隊，不必與地方政府分享兵權，只需授權地方政府統(tǒng)領地方警察力量即可”（曹正漢，2014）。中央的權威性在很大程度上也是因為中央獨自壟斷了軍事武裝力量，在同地方進行博弈時擁有主動權。

（一）從“以文治武”到“以武統(tǒng)文”：軍事地方化與軍民合治的內(nèi)在轉向

咸同以前，在制度層面，各省的巡撫并不擁有兵權，雖然巡撫之上的總督監(jiān)理軍民、擁有兵權，但全國軍隊的編制確立、駐扎地點確定和布防調(diào)遣都是由兵部按照統(tǒng)一的軍制來執(zhí)行；軍政軍令的總機樞皆操于皇帝之手，且全國的軍隊作為一個整體單元，其重要的軍事行動皆由皇帝特派欽差大臣來辦理（李劍農(nóng)，2011：112）。為了鎮(zhèn)壓太平天國，朝廷放權給各省督撫，一方面授權各省招募勇營，另一方面則允許巡撫自主征集軍餉。在鎮(zhèn)壓太平天國起義的過程中，地方團練得以興起，這不僅改變了傳統(tǒng)國家治理軍隊和地方政權的正式機制與思想基礎（孔飛力，2002；應星，2018），而且也在促成“兵為將有”以及軍事地方化的過程中，使軍事力量嵌入到地方社會之中。

早在清朝初年，朝廷在統(tǒng)一四方之后便進行了相應的改革，即通過以文制武的方式，用總督、巡撫等文官來監(jiān)督和節(jié)制提督與總兵等武將，并通過減少提督、增設總兵等方式，形成對戰(zhàn)時文武關系的調(diào)整。這些舉措在消除尾大不掉隱患的同時，維系了清廷“內(nèi)重外輕”的結構。太平天國被鎮(zhèn)壓后，清廷亦試圖通過恢復舊制來重新調(diào)整“內(nèi)輕外重”的局面，其具體措施包括：恢復軍需用款報銷制度、整頓厘金制度、裁撤軍事期間增設的局所、收回中央此前賦予地方的“就地正法”司法權、整頓軍制、回收軍權以及規(guī)范督撫的用人權，等等（劉偉，2003：357-363）。然而，這些改革卻成效甚微。究其原因，其一是因為中央權勢羸弱，不再具有開國之初的中央集權能力，無法對地方督撫、重臣形成強有力的制約；其二則是甲午海戰(zhàn)之后，中央為了應對外部的軍事危機和發(fā)展洋務，不得不再次放權給地方督撫以擴建新軍、發(fā)展生產(chǎn)。

地方軍事化導致的一個嚴重后果就是軍民合治的內(nèi)涵發(fā)生了改變，形成地方對于中央的挑戰(zhàn)。在帝制時代的大部分時間里，軍民的治理并沒有明確的區(qū)分，軍隊通常由文官所控制，除非內(nèi)戰(zhàn)亂世，武將一般沒有干涉政事的能力（趙鼎新，2011：1）。以清朝為例，在省一級，“將軍官階雖高于總督，卻只能指揮駐防旗營；總督巡撫雖是文官，卻又以武員身份列入兵部冊籍，兼領兵部尚書或侍郎的官銜，節(jié)制省內(nèi)綠營；綠營提督在軍職上高于巡撫，卻又隸屬于總督之下”（劉偉，2003：96-97）。這種軍民的合治是由文官所主導的，它迎合了“以文治武”和“文武相隔”的機制，因此能最大限度地約束地方對中央的挑戰(zhàn)。到了晚清，尤其是咸同之后，許多湘淮的軍事將領因軍功而獲得地方督撫或要員的職位（郭紹敏，2013）。在同治光緒年間，有鄉(xiāng)勇將帥幕府及軍功出身的巡撫和總督分別達58人和26人，占總數(shù)的29.44%和37.68%（劉偉，2003：55-66）。這使得軍民合治發(fā)生了內(nèi)在轉向，即由文官主導的軍民合治轉向武將主導的軍民合治。當軍民合治由武將所主導時，擁有軍事力量的地方勢力便獲得了同中央博弈以及挑戰(zhàn)中央權威的能力。辛亥首義后，在獨立的15個省份中，軍人出身的督撫已達到70%，這些督撫作為地方的最高領袖，則是集軍權、民權和財權等大權于一身（張敏，2018）。

（二）民初軍閥的擁軍自立與軍民分治改革

辛亥年武昌首義之后，南方諸省先后宣布獨立，次年清帝遜位，中華民國在南北合議的基礎之上成立。這一建國的過程事實上是南方政府在法統(tǒng)上吸納了北方政府，而北方政府在實力上吸納了南方政府，故新成立的中華民國事實上“取名”于南方臨時政府，而“取實”于北方臨時政府（章永樂，2016）。這一特殊的建國歷程也決定了它由“戰(zhàn)時之規(guī)”轉向“承平之制”時會異常艱辛。

在清帝遜位、袁世凱被推選為臨時大總統(tǒng)之后不久，章太炎向袁世凱建議，“廢省存道，廢府存縣，縣隸于道，道隸于部。其各省督撫、都督等改為軍官，不與民事，隸陸軍部”（章太炎，1977）。袁世凱指令北京臨時籌備處依據(jù)章太炎的建議起草了中華民國的第一份外官制改革草案。這份以軍民分治為中心的草案設定各省分設都督和民政長：由都督總統(tǒng)軍政，保衛(wèi)疆界；民政長則為地方的行政長官。袁氏的軍民分治策略一方面是試圖通過將軍事將領與日常行政官員的空間進行隔離，使軍事對于地方行政的干預降到最低；另一方面則是試圖通過在中央設置將軍府，將地方軍事將領納入中央將軍府的一統(tǒng)管理之中，以此來限制軍事將領對地方軍事事務的壟斷。不僅如此，袁氏所推行的軍民分治舉措既要將都督的權力限制在軍事領域，將地方的行政事務權交給民政長（省長），同時也要推進都督與民政長都由中央簡任。袁氏很清楚，地方軍事實力派的都督們同其下屬往往是通過庇護與忠誠建立起穩(wěn)定的關系，一旦都督被調(diào)離或撤離，這種庇護與忠誠則相應削弱，故在相當程度上能夠降低地方對中央的威脅。袁氏當局試圖通過軍民分治、中央簡任等方式將地方上的軍事武裝對中央的威脅降到最低，直至中央完全壟斷軍事；同時在地方上建立和完善文官體制，并“用文官兼管軍事的辦法打破地方軍事權力的集中”（張敏，2018）。

袁氏當局在推動外官制改革時，一方面否定民選，要求民政總監(jiān)（即省長）由中央簡任，另一方面則又強調(diào)軍民分治。這使它同時將民眾和地方實力派都督推向了自己的對立面，所以當《省制與外官制草案》被正式提交給參議院審核時，立即遭受到了大多數(shù)省份都督們的反對。最終，袁氏當局迫于壓力修正了草案，雖然修正后的草案在形式上仍保留了軍民分治，但事實上掌管軍事的都督仍是地方社會的最高權力者。

從組織學的角度來看，軍民分治的實施是由“戰(zhàn)時之規(guī)”向“承平之制”轉變的基礎，只有實行軍民分治，真正意義上的行政分權才有可能。這是因為，在常規(guī)治理（軍民分治）的結構之下，中央與地方圍繞特定的政策可能形成相互的談判與“討價還價”，但這種博弈更多集中在政策本身以及相對純粹的利益層面；而在軍民合治的情況之下，當?shù)胤秸畵碛熊娛铝α客醒脒M行博弈時，地方的博弈能力將大大降低中央的統(tǒng)一協(xié)作能力。更為重要的是，當中央缺乏對地方官僚的制衡時，地方官僚的“專制性”也可能被放大。理論上講，對地方官僚的制衡既可以是上級（中央）官僚，也可以是地方民眾，但無論是立憲改革的清廷政府還是民國的袁氏當局，其外官制改革方案都沒有為地方民選留有太多空間，這也使得通過地方民選限制地方官僚的空間被大大壓縮，而更多依賴中央自上而下的約束。然而，在軍民合治的結構中，地方官僚因掌握軍事力量，可以輕松突破上級的鉗制。

七、結語

本研究的一個重要努力是試圖將“省”這樣一個關鍵的行政層級重新帶回國家治理分析的中心位置。之所以有此訴求，主要存在兩方面的原因。一方面是因為“省制”議題在近代中國國家治理轉型的過程中具有關鍵性意義，清末民初圍繞“省制”所展開的討論與實踐在相當程度上形塑了此后中國中央與地方的治理結構及其演變路徑。另一方面則是因為對于像中國這樣超大疆域的國家而言，只有在“省”這一層級，收權與放權所產(chǎn)生的治理風險與治理效率之張力才是最為突出的。如何在“省”這一層級的治理中有效地實現(xiàn)治理風險與治理效率的平衡，是國家治理穩(wěn)定有序的關鍵。

本文的重心并不在于以史學的方式重新梳理清末民初外官制改革的歷史過程，其目的也不是要對清末民初中央和地方之間的行政分權結構進行簡單描述，而是試圖運用社會學的視角來審視外官制改革這一中國國家治理轉型中的重要歷史事件，考察帝制中國的行政究竟是如何從“一人政府”的組織結構和以“防弊”為主的制度設置轉向以“治事”為核心并構建出分科治事的完整行政結構，洞察這一行政結構轉向所面臨的各種困境，以及在此歷史過程中孕育的現(xiàn)代行政治理結構演進脈絡，并在此基礎上思考行政分權的組織條件與制度根基。

本文以外官制改革為切入點來審視貫穿清末民初的“省制”議題時發(fā)現(xiàn)，清末的外官制改革本質(zhì)上是近代中國國門打開后朝廷試圖運用外來的“中央—地方”官制系統(tǒng)改造傳統(tǒng)“內(nèi)—外”官制體系的過程，其內(nèi)在的動力是通過行政權的重新調(diào)整與分配來化解內(nèi)部治理所面臨的困境，并提升行政效率以應對國際競爭。然而，制度實踐的邏輯并不總是與制度設計的初衷保持一致，前者總不免因歷史的復雜性而偏離制度設計的初衷。從清末外官制改革的歷史過程可以看到，為了應對國內(nèi)外的軍事與經(jīng)濟危機，中央被迫放權給地方，由省一級督撫組建地方團練。這客觀上促使了軍事的地方化，并開啟了“兵為將有”的特殊階段，使得“軍民合治”的治理結構由文官主導轉向為武將統(tǒng)領。這一系列的變化促成了清末省級地方認同的加強，大大強化了地方軍事力量的割據(jù)特征；與此同時，以“兵為將有”為基礎的軍民合治不僅弱化了晉升在中央激勵地方軍事首領時的制度效應，也使得中央在分權給地方之時，無法對其進行有效的鉗制與約束。這是中國近代國家轉型過程中現(xiàn)代行政體系與國家治理結構的締造變得艱難而反復的重要原因。本文所分析的清末民初之官制設置中的諸多要素構成了影響此后中國行政制度演變的重要結構，它們也成為理解近代以來中國國家治理模式及其演變的基礎與前提。