——陜西漢陰縣“321”基層治理的創(chuàng)新路徑

黨的二十屆三中全會的決議強調(diào)要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善多主體參與的共建共治共享的社會治理制度，推動治理重心下移。陜西漢陰縣自2014年起逐步探索構建了富有特色的“321”基層治理模式，產(chǎn)生重要影響。新形勢下，漢陰縣“321”基層治理模式在運行和發(fā)展過程中也面臨著新任務、新挑戰(zhàn)與新機遇，漢陰縣推動農(nóng)村扶貧網(wǎng)格化治理向鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)絡化治理迭代升級，從平面性質(zhì)、單向度的網(wǎng)格化治理，拓展到立體化、互動性質(zhì)的網(wǎng)絡化治理。鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)絡化治理在強化多級網(wǎng)格全面覆蓋的同時，拓展其對農(nóng)村居民發(fā)展性需要和社會服務性需要的回應性，將多元市場主體、社會主體帶入鄉(xiāng)村發(fā)展網(wǎng)洛中，促進不同主體之間的多向互動，并且強化核心部門的平臺性、機動性、整合型與法治化，以開放式、包容式理念為基層治理賦能。

一、農(nóng)村扶貧網(wǎng)格化治理的實踐探索

基層網(wǎng)格化治理在中國最早用于社會治理領域。由于貧困治理的多維性和復雜性，為了實現(xiàn)“一個也不掉隊”的精準脫貧目標，網(wǎng)格化治理作為精準扶貧的一個重要手段而被廣泛使用。一方面，廣泛收集貧困人群的信息，根據(jù)一定標準將其進行分類，從而建立精準的貧困信息系統(tǒng)；另一方面，根據(jù)幫扶干部的能力和意愿分派其負責相對應的貧困人口，通過經(jīng)常性走訪掌握相關人員的最新發(fā)展動態(tài)，對于符合政策的人員及時上報、全面落實，從而提升相對貧困治理的精準化和實效性。自2014年至今，陜西省漢陰縣聚焦消除絕對貧困、改善基層治理，逐步健全縣域基層治理體系，有效調(diào)動基層幫扶人員資源，形成了富有特色的“321”基層網(wǎng)格化治理模式。脫貧之后，面對鄉(xiāng)村發(fā)展新形勢與新任務，這一網(wǎng)格化治理面臨諸多挑戰(zhàn)，亟需迭代升級，為縣域社會發(fā)展網(wǎng)絡化治理水平提供新的支撐。

（一）“321”基層治理模式的緣起

漢陰縣原屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣，脫貧攻堅時期貧困人口相對較多，為了實現(xiàn)精準幫扶的目標，漢陰縣按照地形和戶數(shù)分布，將村按片、組、院落分為一、二、三級網(wǎng)格，每個三級網(wǎng)格為20至30戶、60至100人，村支書任總網(wǎng)格長，村、組干部和黨員、人大代表、中心戶長分別擔任三級網(wǎng)格長?！叭€”和實現(xiàn)管理網(wǎng)格化、服務精細化取得了一定的社會成效，隨后增加了以村級黨組織為核心的“自治平臺”，“321”基層治理模式就此誕生，并至今不斷在漢陰縣基層治理工作中發(fā)揮作用、持續(xù)迭代。

（二）“321”基層治理模式內(nèi)容

漢陰“321”基層治理模式的核心做法可以概括為“三線兩化一平臺”，即編織黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長聯(lián)系村民“三線”紐帶，以管理網(wǎng)格化、服務精細化“兩化”為路徑，建立一個高效治理“平臺”為保障的治理體系。

依托“三線”聯(lián)系群眾。“三線”即黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長聯(lián)系村民。首先，黨員聯(lián)系群眾，構成鎮(zhèn)黨委→黨支部→黨小組→黨員→群眾的組織架構，負責宣傳黨的方針、政策和法律法規(guī)；聽取收集群眾建議意見；幫助解決實際困難；增強黨群凝聚力。其次，人大代表聯(lián)系選民，構成鎮(zhèn)人大主席團→代表小組→代表工作室→人大代表→選民的組織架構，負責廣泛征求選民意見；為群眾排憂解難；履行代表職責；增強代表制度執(zhí)行力和公信力。最后，中心戶長聯(lián)系選民，構成鎮(zhèn)政府→村委會→中心戶長→村民：的組織架構，負責協(xié)助鎮(zhèn)村做好信息收集、政策宣傳、糾紛調(diào)解、治安聯(lián)防等工作；為貧困群眾、鰥寡孤獨等特殊群體提供幫助。

推動管理網(wǎng)格化和服務精細化的“兩化”目標實現(xiàn)。將全縣劃分為若干個基礎網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備網(wǎng)格員，實現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)人員、資源、服務事項的信息化管理，再依據(jù)群眾家庭經(jīng)濟收入、家庭結構等情況，將村民劃分為放心戶、關心戶和連心戶，實施“綠黃紅”三色管理，提供有針對性的服務。

搭建“一個平臺”匯集基層治理的信息。依托信息系統(tǒng)和手機APP，建設縣級“321”大數(shù)據(jù)中心，與全縣各鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的綜治中心及信息中心全面對接，構建起多方主體參與的基層高效治理“大平臺”。這一平臺的數(shù)據(jù)支撐來自“三線”人員手機APP和“321”基層治理信息系統(tǒng)等信息化平臺，能夠有效實現(xiàn)信息多跑路、干群少跑路的目標，提高基層治理的效率和水平。

（三）“321”基層治理模式效能

一是壯大了基層治理力量。充分調(diào)動經(jīng)濟組織、社會組織、黨員、人大代表、中心戶長、鄉(xiāng)賢能人、群眾等各方力量，各村（社區(qū)）的“治理者”數(shù)量由過去的5-7名村“兩委”成員擴充為50人以上，全縣共選配3666名三級網(wǎng)格長，基層工作力量得到充實。二是推進了數(shù)字漢陰建設。全縣10個鎮(zhèn)，160個村（社區(qū)）同步建立“321”信息中心，實現(xiàn)縣、鎮(zhèn)、村三級互聯(lián)互通。通過綜治APP可即時與網(wǎng)格員進行視頻連線，實現(xiàn)了點對點交流互動、調(diào)度指揮，有效提升了網(wǎng)格信息采集更新、平安檢查巡查、網(wǎng)格居民走訪服務工作質(zhì)效。三是提高了循證決策能力。通過321數(shù)據(jù)信息中心對“三線”人員、網(wǎng)格員采集上報的各類基礎信息及各行業(yè)部門相關數(shù)據(jù)進行處理分析，形成分析研判報告，為基層治理決策提供科學依據(jù)，形成用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策的基層治理新機制。

二、新形勢下基層治理面臨的新任務新挑戰(zhàn)

隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結構的改變和現(xiàn)代化建設新征程各項事業(yè)的新的發(fā)展，當前“321”基層治理模式面臨新任務、新機遇和新挑戰(zhàn)，需要在新形勢下實現(xiàn)進一步迭代升級。

（一）如何應對網(wǎng)格化治理成本提升

脫貧攻堅期間，網(wǎng)格員工作成本由于脫貧任務的政治性而被隱藏（或者暫時性承受），脫貧后，漢陰縣網(wǎng)格化治理的成本不斷顯現(xiàn)并直線上升，每年網(wǎng)格員運營管理費用約400-500萬元，造成縣政財政壓力。網(wǎng)格化治理需要增加大量的網(wǎng)格員人力和物力。多樣化的治理任務需要選配更多的網(wǎng)格員，以保證定期入戶走訪和及時提供幫助、服務，提升基層群眾的滿意度。此外，“一平臺”需要良好的技術條件作為支撐。數(shù)字平臺建設迭代升級需要開發(fā)新的系統(tǒng)模塊、提升數(shù)據(jù)整合共享水平等。可見促進這一高效治理平臺的創(chuàng)新升級，所需財政投入量較大。

（二）如何拓展網(wǎng)格化治理功能定位

脫貧攻堅時期，通過網(wǎng)格劃分明確了網(wǎng)格長、網(wǎng)格員的具體管理區(qū)域、管理人口、工作職責和任務分工，實現(xiàn)了對貧困人口“全網(wǎng)覆蓋、責任到人、分工明確、一包到底”的工作機制。明確包聯(lián)對象，因戶因人精準施策，按要求進行鞏固幫扶，借助政策解決群眾困難。脫貧攻堅的工作任務和標準都比較明確。而當前國家治理的中心任務已經(jīng)從消除絕對貧困和保障人民群眾生命安全轉(zhuǎn)向為經(jīng)濟發(fā)展和繁榮服務。在這一背景下，321基層治理模式也需要聚焦發(fā)展目標與形勢的轉(zhuǎn)變，使基層治理模式在服務市場和社會主體經(jīng)濟發(fā)展需求方面發(fā)揮更多作用。在新的治理情境下，網(wǎng)格化治理的功能定位如何拓展？

（三）如何適應縱向組織機構的變革

新一輪機構改革后，中央社會工作部統(tǒng)籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，將有效解決基層治理中的突出問題，全面提升基層治理成效。然而，當前漢陰縣基層治理模式中，社會工作部組織力量和發(fā)揮作用仍需要進一步提升。漢陰縣社會工作部如何以321基層治理模式為抓手，進一步統(tǒng)籌社會工作需要團結的主體力量，進一步培育縣級社會工作人才隊伍、社會組織、行業(yè)協(xié)會商會，加強新就業(yè)群體組織、民營企業(yè)黨建工作，實現(xiàn)各領域快速反應，仍需探索。

三、從“網(wǎng)格化”到“網(wǎng)絡化”： “321”基層治理的迭代升級

面對國家治理中心任務轉(zhuǎn)向、運行方式變化和組織機構變革等治理背景的變遷，如何實現(xiàn)以反貧困為中心的幫扶治理向鄉(xiāng)村振興發(fā)展型治理的過渡轉(zhuǎn)型，漢陰縣積極謀劃“321”基層治理的創(chuàng)新，推進“網(wǎng)格化”向“網(wǎng)絡化”迭代升級。從平面性質(zhì)、單向度的網(wǎng)格化治理（grid governance），拓展到立體化、互動性質(zhì)的網(wǎng)絡化治理（network governance）。網(wǎng)絡化治理包含著多重涵義：一方面，強化多級網(wǎng)格全面覆蓋，拓展其對農(nóng)村居民需要的回應性，包括發(fā)展性需要和社會服務性需要，將市場主體（鄉(xiāng)村振興公司、強村公司、合作社等）、社會主體（社會組織、社會企業(yè)等）多元治理主體帶入發(fā)展網(wǎng)洛中；另一方面，強化網(wǎng)絡化功能，加強不同主體之間的多向互動聯(lián)系，特別是強化核心部門的機動性與平臺性、整合性與法治化。

（一）“3”，變?nèi)秊楸?，拓展黨政部門、市場主體和社會三大方面多元主體參與基層治理格局

首先，加強黨組織對基層治理的全面領導作用，明確各級政府部門職責，推進協(xié)同工作機制，并根據(jù)不同村社的特點，差異化發(fā)揮黨政部門組織對特定基層治理的特色作用，提高公共服務的針對性。其次，培育縣鄉(xiāng)村振興公司，推動國企帶鎮(zhèn)村，鼓勵國有企業(yè)帶動民營企業(yè)參與基層治理，引導企業(yè)主體在基層治理中發(fā)揮服務作用，支持企業(yè)發(fā)展和社會責任項目。第三，拓展社會大眾參與基層治理實踐有效路徑，激活多元主體力量，建設居民議事平臺，完善志愿者服務機制。

（二）“2”，建設政府服務下行和民意表達上行渠道，構建雙向互動的治理邏輯和模式，實現(xiàn)服務精準高效化、民意表達常態(tài)化

一方面，需要強化基層治理服務理念，將目標從“維護社會穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蛟靸?yōu)質(zhì)服務、滿足公眾需求”，推動網(wǎng)格員角色向服務者轉(zhuǎn)變。另一方面，需要暢通基層信息反饋渠道，增設自下而上的群眾建議和反饋機制，依托大數(shù)據(jù)平臺分析基層服務需求。

（三）“1”，強化一個基層治理的樞紐，以提升服務質(zhì)量為導向，促進網(wǎng)格員優(yōu)化配置、數(shù)據(jù)資源整合共享、社會工作服務專業(yè)化

首先，以縣委社會工作部為基層治理政治樞紐，培育和打造一兩個社會工作專業(yè)服務機構，引導人力和組織資源流向基層治理，形成一支能快速反應、靈活高效機動、服務基層社會治理的社會工作隊伍。其次，充分利用現(xiàn)有科層體系，進行網(wǎng)格的再劃分和網(wǎng)格員的優(yōu)化配置，既保障網(wǎng)格員工作的主動性和積極性，又可保證公共服務的質(zhì)量、促進群眾獲得感和幸福感的提升。最后，以社會公共服務需求為導向，拓展大數(shù)據(jù)平臺的功能，提升數(shù)據(jù)整合共享水平，建立公共數(shù)據(jù)目錄，強化數(shù)據(jù)縱向互通和橫向整合，提高數(shù)據(jù)利用率和平臺服務能力。

作者系中國農(nóng)業(yè)大學國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、人文與發(fā)展學院教授；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年1期