IPP評論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

編者按：

中美關(guān)系再度迎來關(guān)鍵節(jié)點。

自9月中旬中美馬德里經(jīng)貿(mào)會談后，美方在一個月內(nèi)密集出臺多項針對中國的打壓舉措，包括擴(kuò)展出口管制“實體清單”并以“穿透性規(guī)則”將數(shù)千家中國企業(yè)納入制裁范圍、對華船只增收“港口費”等措施。中方則宣布對美國船舶征收特別港務(wù)費，同時對含有中國成分的境外稀土相關(guān)物項及技術(shù)實施出口管制。10月11日，特朗普政府威脅將自11月1日起將對所有中國輸美商品加征100%的關(guān)稅。針鋒相對之下，中美關(guān)系再次陷入僵局。

不過，隨著APEC會期臨近，特朗普政府開始釋放緩和信號。美方已對數(shù)十種產(chǎn)品實行“對等關(guān)稅”豁免，并在與其他國家達(dá)成貿(mào)易協(xié)議時表示，愿意將更多產(chǎn)品排除在關(guān)稅范圍之外。這一定程度上為中美重啟談判和恢復(fù)高層溝通預(yù)留空間。近日，中方經(jīng)貿(mào)牽頭人、國務(wù)院副總理何立峰與美國財政部長貝森特、貿(mào)易代表格里爾舉行視頻通話，雙方同意盡快啟動新一輪經(jīng)貿(mào)磋商。據(jù)分析，稀土、芬太尼和大豆預(yù)計將成為新一輪磋商的三大核心議題。

IPP助理研究員徐偉鈞根據(jù)當(dāng)下中美局勢，從四個方面做出了基本判斷：第一，中國通過稀土、鋰電池及農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域的出口管制與關(guān)稅調(diào)整，展現(xiàn)出實質(zhì)性政策效力，有效提升了美方理性談判的意愿；第二，特朗普政府此前的強硬表態(tài)更多是一種策略性宣示，實則仍有推動談判與元首會晤的政治意愿；第三，中美貿(mào)易博弈已超出雙邊范疇，成為牽動歐盟、東盟等多方穩(wěn)定預(yù)期的系統(tǒng)性議題；第四，APEC峰會上的元首會晤雖可能難以直接促成全面協(xié)議，但只要能成功把談判從僵局中向前推進(jìn)一步，賦予技術(shù)團(tuán)隊清晰的任務(wù)與時間表，便已為后續(xù)落實與最終協(xié)議的達(dá)成奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)。

徐偉鈞 博士

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）助理研究員

自9月19日中美元首通話之后，中美關(guān)系經(jīng)歷了短暫的緩和，全球各界開始普遍關(guān)注和期待中美元首將于本月底舉行的APEC峰會上舉行會晤。然而，美國商務(wù)部在9月底突然發(fā)布出口管制新規(guī)，將多家中國企業(yè)納入制裁范圍，以收緊對半導(dǎo)體和芯片制造設(shè)備的出口限制，中方則決定對部分稀土相關(guān)物項實施出口管制，雙方關(guān)系再度走向緊張。

10月11日，美國總統(tǒng)特朗普威脅稱，將對來自中國的所有產(chǎn)品征收100%的關(guān)稅，并暗示已無必要舉行中美元首會晤。然而，在美國資本市場產(chǎn)生劇烈震動之后，特朗普對中國的態(tài)度再次轉(zhuǎn)向緩和，稱中美關(guān)系只是“遇到點小問題”。10月18日，中國國務(wù)院副總理何立峰與美國財長貝森特和貿(mào)易代表格里爾舉行視頻通話，雙方同意盡快舉行新一輪中美經(jīng)貿(mào)磋商。

那么，如何理解中美關(guān)系近段時間的突然波動？

我們認(rèn)為，從本質(zhì)上來看，中美雙方近期的互動是在走向元首會晤的同時，用政策動作展示己方的籌碼和試探對方的底線?；谇笆霈F(xiàn)實，我們對當(dāng)前局勢做出以下四點基本判斷。

一、中國運用的政策工具具有實質(zhì)效力，有效提升了美方理性談判的意愿

中國利用稀土、鋰電池及相關(guān)關(guān)鍵物項出口管制，通過上游原料優(yōu)勢對下游關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)實施“全鏈條管制”，形成了對美國產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)打擊。

具體而言，中國不僅擴(kuò)大了稀土元素及相關(guān)技術(shù)管制的強度和適用范圍，還借鑒美國在芯片管制領(lǐng)域的“長臂管轄”邏輯，規(guī)定凡含中國稀土的產(chǎn)品出口均須審批，從而精準(zhǔn)打擊美國高科技和國防產(chǎn)業(yè)鏈。

美國缺乏完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈，超過八成中重稀土依賴中國進(jìn)口，在芯片、新能源電池及軍用裝備制造等關(guān)鍵領(lǐng)域與中國稀土供應(yīng)鏈高度綁定。盡管美方加速推進(jìn)稀土自主化與供應(yīng)鏈去中國化，但受限于產(chǎn)業(yè)建設(shè)周期長、本土開采分離技術(shù)不成熟及環(huán)保政策約束等阻礙，短期內(nèi)難以在美國本土建立替代性的加工能力。[1]

中國商務(wù)部近期發(fā)布了六項稀土出口管制公告，將全部十七種稀土元素及相關(guān)技術(shù)納入管控范圍。圖源：路透社

此外，2025年前七個月中國電網(wǎng)級鋰離子電池占美國進(jìn)口總量的65%[2]，中國針對鋰電池及人造石墨負(fù)極材料的出口管制將直接沖擊美國能源基建，影響美國本土能源供應(yīng)穩(wěn)定性，加劇其產(chǎn)業(yè)能源需求壓力。

除了產(chǎn)業(yè)層面之外，中國的大豆牌也精準(zhǔn)打擊了特朗普的核心支持群體，加重了其政治負(fù)擔(dān)。2025年5月起，中國將美國大豆、高粱進(jìn)口關(guān)稅從15%提至34%并暫停采購，直接導(dǎo)致美國大豆價格暴跌、農(nóng)民收入銳減。美國大豆協(xié)會警告稱，中國退出市場將對農(nóng)戶造成毀滅性打擊。[3]

農(nóng)民向來是特朗普的核心支持群體之一，但隨著中國暫停采購美國大豆，大豆種植者開始向特朗普政府施壓敦促其與中國達(dá)成貿(mào)易協(xié)議以確保大量大豆采購合同。[4]

2025年9月美國國會眾議員代表團(tuán)訪華時，推動中國恢復(fù)大豆進(jìn)口也成為了一個焦點議題。盡管特朗普試圖通過多種方式安撫選民群體，包括10月1日在社交媒體發(fā)言稱大豆將是中美元首會晤的主要議題、在7日宣布擬推出數(shù)十億美元的農(nóng)業(yè)救濟(jì)計劃等，但受政府關(guān)門影響，相關(guān)補助短期內(nèi)難以落實，安撫效果有限。

由于與中國的貿(mào)易中斷，以及材料成本的上漲，預(yù)計今年美國大豆種植戶每英畝將虧損約100美元。圖源：Fox News

中國通過管制稀土出口、暫停大豆進(jìn)口等政策工具，對美國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)運轉(zhuǎn)和特朗普政府執(zhí)政穩(wěn)定性產(chǎn)生了實質(zhì)性沖擊，有效提升了美方以相對平等的姿態(tài)重回談判桌、尋求達(dá)成某種政治性共識的意愿。這一點也體現(xiàn)在特朗普政府的態(tài)度變化上：特朗普最初威脅對中國輸美商品額外加征100%關(guān)稅，后逐步緩和姿態(tài)并暗示可能取消該計劃；美國財政部長貝森特也于10月15日表態(tài)，希望繼續(xù)延長關(guān)稅暫停期，以換取中國在稀土管制舉措上的調(diào)整[5]。

二、特朗普的強硬表態(tài)更多是一種策略性宣示，美方仍有推進(jìn)談判和開展元首會晤的意愿

雖然特朗普發(fā)出了對中國商品額外加征100%關(guān)稅以及取消在APEC峰會期間元首會晤的威脅，但是這些表態(tài)更多是為了宣示強硬態(tài)度以及展示美方的籌碼。一方面，出于國內(nèi)政治的需要，在中國采取行動之后，特朗普需要使用強硬的措辭進(jìn)行回應(yīng)，以宣示態(tài)度和決心，避免顯得軟弱。

另一方面，出于與中國繼續(xù)談判的需要，在中國方面出牌之后，特朗普也需要展示美國的籌碼，用這種高壓言辭作為談判杠桿，目的是在首腦會談爭取更多的議價空間。不過，特朗普政府仍然具有推進(jìn)中美貿(mào)易談判和開展元首會晤的意愿。一個證據(jù)是特朗普在宣布額外加征100%關(guān)稅的計劃時，稱新關(guān)稅將于11月1日生效。

而APEC峰會將于10月31日在韓國慶州舉行，特朗普選擇這一生效時間顯然為兩國元首在APEC期間會晤并達(dá)成共識留有余地。此外，在引發(fā)市場震蕩后，特朗普政府也密集表態(tài)試圖平息事態(tài)，他們在展示強硬態(tài)度的同時，也釋放了一些積極信號。10月12日，特朗普在社交媒體上發(fā)帖稱“別擔(dān)心中國，一切都會好起來的！”，并表示中美雙方都不希望國家“陷入經(jīng)濟(jì)大蕭條”。

同日，美國副總統(tǒng)萬斯也表示，中美之間的談判仍在繼續(xù)，如果中方愿意理性應(yīng)對，美國也將如此。[6]10月13日，美國財政部長貝森特表示，特朗普仍有望于10月下旬在韓國與中國領(lǐng)導(dǎo)人會面，因為雙方都希望在新的關(guān)稅威脅和出口管制后緩解緊張局勢。[7]

10月14日，美國貿(mào)易代表格里爾接受采訪時也宣稱美方仍計劃進(jìn)行元首會晤，但他暗示具體安排可能根據(jù)事態(tài)發(fā)展而調(diào)整。[8]總體來說，歷史上元首級接觸常在重大分歧中起到降溫與重新設(shè)定談判路徑的功能，當(dāng)前中美雙方仍然可以朝著這個方向去努力。

三、中美貿(mào)易談判不僅是雙邊博弈，更牽涉到多方對穩(wěn)定的預(yù)期

中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的每一次重大動作都超出了傳統(tǒng)意義上雙邊的范疇，在產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)、地緣政治博弈與多邊關(guān)系交織的背景下，演變?yōu)闋縿尤蚍€(wěn)定預(yù)期的系統(tǒng)性議題。

例如，中國對稀土實施的出口管制，將會直接影響歐盟、日韓等依賴相關(guān)原材料的制造商；而美國針對中國制造船舶的收費政策，即便對停靠美國港口的非中國航運企業(yè)也同樣適用。中國此次的稀土管制措施，在形式上與美國此前對半導(dǎo)體的限制形成呼應(yīng)——雙方都在將國家安全與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合，試圖在全球范圍內(nèi)構(gòu)建對生產(chǎn)要素與技術(shù)鏈條具有約束力的規(guī)則框架。

2024年，60%的全球大型船舶由中國制造，五年前的這個比例是44%。圖源：路透社

面對這種“規(guī)則全球化”的影響，歐盟、東盟、日韓等第三方國家感受到的壓力難以通過在中美之間保持中立來化解。如果中美博弈進(jìn)一步升級，迫使第三方國家陷入選邊站隊的境地，更大概率出現(xiàn)的局面是多數(shù)國家最終倒向美國。從歐洲國家的角度來看，歐盟既無法割舍與美國的安全與價值聯(lián)結(jié)，也無法在經(jīng)濟(jì)上與中國徹底脫鉤。

表面上，中歐之間基于應(yīng)對特朗普沖擊存在很多共同利益，但實際上歐盟的態(tài)度并不如中國預(yù)期：一方面擔(dān)心被美國拋棄，另一方面也警惕被視為加入中國對抗特朗普政府的統(tǒng)一戰(zhàn)線中。如果中美貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)一步升級，歐盟大概率倒向美國一方。一個證據(jù)是在中國的稀土管制措施出臺后，歐盟層面明確表態(tài)希望與美國協(xié)調(diào)進(jìn)行應(yīng)對。[9]

從東南亞國家的角度來看，東盟在經(jīng)貿(mào)上與中國聯(lián)系緊密，但也長期依賴美國的安全合作、技術(shù)支持與市場準(zhǔn)入。盡管東南亞國家仍然試圖在中美之間保持平衡，但在特朗普政府的壓力之下，越來越多的東盟國家開始在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向美國靠攏。

美國貿(mào)易代表格里爾在9月與東南亞各國官員會面時表示，美國預(yù)計將在未來幾個月內(nèi)與更多東南亞國家敲定貿(mào)易協(xié)議。圖源：路透社

美國已經(jīng)與越南、印度尼西亞、柬埔寨、菲律賓等國達(dá)成了貿(mào)易協(xié)議，其中多包含針對轉(zhuǎn)口貿(mào)易商品加征額外關(guān)稅的條款——這實質(zhì)上是對中國經(jīng)東南亞進(jìn)行轉(zhuǎn)口貿(mào)易的封堵，也象征著這些國家對特朗普政府的妥協(xié)。

由此可見，推進(jìn)中美貿(mào)易談判不僅符合兩國的直接利益，更符合歐盟、東盟乃至全球?qū)Ψ€(wěn)定的預(yù)期。中美談判的外溢效應(yīng)表明，第三方行為體會基于對未來規(guī)則與市場可預(yù)見性的評估，調(diào)整自身政策與對外經(jīng)濟(jì)布局。任何忽視第三方反應(yīng)的單邊勝負(fù)思維，都難以持久地穩(wěn)住全球供應(yīng)鏈與市場信心。中美貿(mào)易談判的價值不僅在于維護(hù)雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更在于為第三方提供一個可預(yù)期的外部環(huán)境，避免產(chǎn)業(yè)鏈因短期政治經(jīng)濟(jì)波動被迫頻繁重構(gòu)，從而把中美競爭的外溢效應(yīng)控制在可管理的范圍內(nèi)。

四、中美APEC元首會晤難以直接達(dá)成全面協(xié)議，其核心價值在于推動談判再進(jìn)一步

中美當(dāng)前的貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)爭端仍存在大量懸而未決的議題，包括貿(mào)易逆差、供應(yīng)鏈安全、稀土、半導(dǎo)體、知識產(chǎn)權(quán)、爭端解決機(jī)制等都還沒有達(dá)成一致。

在兩國互有強烈政治訴求和面臨國內(nèi)壓力的背景下，在短時間內(nèi)就簽署一份全面、細(xì)致且可執(zhí)行的協(xié)議的可能性非常小，只通過一次會晤也難以將所有技術(shù)性與法律性細(xì)節(jié)一并解決。近期中美圍繞稀土出口管制的爭論進(jìn)一步證明，中美之間的分歧具有高度復(fù)雜性與跨部門屬性，無法通過一次短暫會晤就全部消解。

但是，在APEC峰會上實現(xiàn)元首會晤的價值并不在于一次性解決所有分歧，而在于“推動談判再向前走一步”。自特朗普再次上臺以來，中美兩國元首尚未進(jìn)行過面對面的直接接觸。一旦實現(xiàn)最高領(lǐng)導(dǎo)人層面的會見，即便時間有限，也能發(fā)揮三個關(guān)鍵作用：

第一，釋放緩和的政治信號，降低局勢進(jìn)一步升級的風(fēng)險，為后續(xù)談判營造基本氛圍；

第二，通過達(dá)成政治性承諾或“行動路線圖”，為兩國官僚機(jī)構(gòu)下達(dá)明確的政治指令與授權(quán)，確定談判的方向甚至?xí)r間表；

第三，為各自國內(nèi)支持談判的政治力量提供正當(dāng)性支撐，從而緩解短期內(nèi)的政治阻力。

從客觀條件來看，中美元首會晤在時間和形式上也受到APEC峰會日程的限制。鑒于峰會時間較短、議程密集，且雙方還需要與其他國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤，這使得中美元首會晤的時長面臨客觀限制。因此，對此次會晤更務(wù)實的定位應(yīng)是“達(dá)成政治共識”而非“簽署最終協(xié)議”。

雙方元首可以圍繞中美貿(mào)易談判輸出一些可執(zhí)行的政治共識，并推動兩國官僚機(jī)構(gòu)按照共識落地推進(jìn)。任何能讓談判“再前進(jìn)一步”的共識，即便只是書面化的政治共識或工作任務(wù)清單，都是重要的階段性成果。

最后需要強調(diào)的是，如果要達(dá)成真正意義上的“全面協(xié)議”，更可行的路徑是依托雙方元首互訪的契機(jī)，在主場優(yōu)勢下進(jìn)行更深入、排他性的談判。

而在APEC峰會這種多邊場合的有限窗口內(nèi)，對此次會晤的合理預(yù)期應(yīng)側(cè)重于“打開局面、明確方向、授權(quán)官僚機(jī)構(gòu)推進(jìn)”。只要元首會晤能成功把談判從僵局中向前推進(jìn)一步，賦予技術(shù)團(tuán)隊清晰的任務(wù)與時間表，便已為后續(xù)落實與最終協(xié)議的達(dá)成奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)。

徐偉鈞 華南理工大學(xué)公共政策研究院 助理研究員

（點擊圖片鏈接閱讀更多徐偉鈞的文章）

*參考文獻(xiàn)：

1.Gracelin Baskaran and Meredith Schwartz, “The Consequences of China’s New Rare Earths Export Restrictions”, CSIS, April 14, 2025, https://www.csis.org/analysis/consequences-chinas-new-rare-earths-export-restrictions

2.Lili Pike, Coco Liu, and Tope Alake, “China's New Weapon in US TradeTalks: Batteries”, Bloomberg, October 12, 2025, https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-10-11/us-china-trade-talks-battery-export-controls-provide-new-leverage

3.Rachel Leingang, “US farmers caught in Trump-China trade war – who’ll buy the soybeans?”, The Guardian, Oct 10 2025, https://www.theguardian.com/us-news/2025/oct/10/trump-china-trade-war-soybeans

4.Leah Douglas, “US soybean farmers urge Trump to make purchase deal with China”, Reuters, Aug 19, 2025, https://www.reuters.com/world/china/us-soybean-farmers-urge-trump-make-purchase-deal-wi

5.David Lawder and Andrea Shalal, “Greer, Bessent blast China's rare earths curbs, urge Beijing not to implement them”, Oct 16, 2025, https://www.reuters.com/world/china/us-officials-blast-chinas-actions-rare-earths-urge-beijing-back-down-2025-10-15/

6.Josh Wingrove and María Paula Mijares Torres, “Trump, Vance Open Door to China Deal as Trade Spat Drags On”, Bloomberg, Oct 12, 2025, https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-10-12/vance-says-us-holds-more-cards-in-escalating-china-trade-spat.

7.Susan Heavey, Doina Chiacu and Joe Cash, “Trump on track to meet Xi in South Korea, Bessent says”, Reuters, Oct 14, 2025, https://www.reuters.com/world/china/trump-track-meet-xi-south-korea-bessent-says-2025-10-13/.

8.Spencer Kimball, “Trump trade rep says new 100% tariff on China depends on Beijing’s next move”, CNBC, Oct 14, 2025,

9.Philip Blenkinsop, “EU seeks US alliance to counter China rare earth crackdown”, Reuters, Oct 14, 2025, https://www.reuters.com/world/china/eu-seeks-us-alliance-counter-china-rare-earth-crackdow

IPP公共關(guān)系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

IPP評論熱門文章

美國愈發(fā)專橫，為何印太國家仍未“倒美親中”？
鄭永年：“特朗普之變”是否會演變成美國的“戈爾巴喬夫之變”？
林輝煌：人民與城市，需要城中村

關(guān)于IPP

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創(chuàng)新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權(quán)與國際關(guān)系等開展一系列的研究工作，并在此基礎(chǔ)上形成知識創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創(chuàng)新和政策研究平臺，成為領(lǐng)先世界的中國智庫。