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在潮汕地區(qū)，可以說1991年是一道深刻的分水嶺。這一年汕頭發(fā)生了很多重大的事情，而且在此之后，"三分天下"的格局重塑了粵東的政治經(jīng)濟版圖。這場改變百萬人生計的區(qū)劃調(diào)整，并非偶然的行政切割，而是特區(qū)發(fā)展訴求與體制困境碰撞的必然結(jié)果，其背后的博弈與抉擇，至今仍影響著潮汕三市的發(fā)展軌跡。

1991年之前的汕頭市，是名副其實的潮汕核心。其管轄范圍北至饒平山區(qū)，南抵南澳海島，西達揭西丘陵，東接澄海平原，囊括了安平、東平、公園、金沙、達濠、郊區(qū)6個市轄區(qū)，揭陽、饒平、澄海、南澳、潮陽、普寧、揭西8個縣，以及縣級潮州市和汕頭經(jīng)濟特區(qū)，陸域總面積達10346平方公里。

在這片土地上，潮汕話互通、民俗同源、商脈相連，大汕頭不僅是行政概念，更是根深蒂固的地域認同。 然而，光鮮的大一統(tǒng)表象下，體制性隱憂早已暗流涌動。最突出的矛盾集中在汕頭經(jīng)濟特區(qū)與汕頭市的關(guān)系上。

同時期的深圳、廈門、珠海均實現(xiàn)了特區(qū)與地級市的"一體化"管理，即特區(qū)政府便是市政府，政策覆蓋全域；而汕頭經(jīng)濟特區(qū)雖隸屬于汕頭市，卻擁有獨立的領(lǐng)導(dǎo)管理機構(gòu)，兩者僅明確了行政級別對等，權(quán)責劃分、政策銜接等核心問題始終未能理順。

這種"一市兩制"的格局，在實踐中造成了諸多困擾。同一座城市里，特區(qū)內(nèi)企業(yè)能享受稅收減免、外資審批簡化等政策紅利，特區(qū)外的企業(yè)卻只能望洋興嘆；甚至連居民的教育、醫(yī)療資源分配，也因"特區(qū)內(nèi)外"的身份差異而存在隱性差距。

更關(guān)鍵的是，經(jīng)過1980年代兩次擴圍后，汕頭經(jīng)濟特區(qū)面積僅為52.6平方公里，在四大特區(qū)中墊底，盡管當時的汕頭領(lǐng)導(dǎo)層對此有著清醒認識，要釋放特區(qū)活力，必須打破空間桎梏；而要擴大特區(qū)范圍，就不得不直面體制頑疾，所以一場關(guān)乎潮汕未來的調(diào)整，已在時代浪潮中悄然醞釀。

到了1990年代初，中國改革開放進入深水區(qū)，經(jīng)濟特區(qū)的政策優(yōu)勢亟需通過空間拓展轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能。汕頭特區(qū)的擴圍訴求，得到了廣東省乃至中央的關(guān)注，但一條不成文的政策紅線卻橫亙在前，經(jīng)濟特區(qū)最多只能管轄一個縣。，而這一限制成為引爆潮汕區(qū)劃調(diào)整的導(dǎo)火索。

1991年1月19日，來自上級的明確答復(fù)傳至汕頭，特區(qū)可擴大至整個市區(qū)，但額外管轄的縣域最多只能增加一個。這意味著，擴圍絕非簡單的空間擴容，而是必然涉及行政區(qū)劃的系統(tǒng)性重構(gòu)，就是說原汕頭市下轄8縣1市，若特區(qū)僅帶一縣，其余近三四十倍于市區(qū)的縣域如何安置？特區(qū)與剩余區(qū)域的行政關(guān)系如何界定？這些問題如連環(huán)鎖，牽一發(fā)而動全身。

彼時，汕頭領(lǐng)導(dǎo)層面臨著四大棘手難題。

其一，若特區(qū)僅小范圍擴大，無法突破發(fā)展瓶頸，意義甚微；若擴大至整個市區(qū)，又必然與原汕頭市的行政邊界重疊，兩者的管理關(guān)系必須徹底調(diào)整。

其二，若參照廈門、珠海的先例將特區(qū)擴至全汕頭市，則需管轄8縣1市，遠超"帶一縣"的慣例，極難獲得上級認可。

其三，即便獲準帶一縣，該選擇哪一縣？是經(jīng)濟活躍的普寧，還是地理相近的潮陽，或是歷史悠久的揭陽？

其四，剩余縣域若脫離汕頭管轄，如何劃分才能兼顧歷史淵源與發(fā)展需求？

在1991年4月6日，《關(guān)于擴大汕頭經(jīng)濟特區(qū)范圍的批復(fù)》正式下達，這份文件成為潮汕分治的"催化劑"。批復(fù)明確同意特區(qū)擴至汕頭市區(qū)，總面積達234平方公里，原達濠區(qū)的棉花村、馬教街道等區(qū)域需重新規(guī)劃；但對特區(qū)能否繼續(xù)管轄原8縣1市，文件只字未提，反而強調(diào)"現(xiàn)行汕頭市的行政區(qū)劃需作出相應(yīng)調(diào)整"。

這一表述清晰傳遞出一個信號就是潮汕分拆已勢在必行，所以在50多天后的5月28日，《汕頭日報》與《汕頭特區(qū)報》在頭版頭條同步刊發(fā)批復(fù)內(nèi)容，消息迅速傳遍潮汕大地。市民們既為特區(qū)擴圍帶來的發(fā)展機遇振奮，又對即將到來的區(qū)劃調(diào)整滿懷忐忑；官場則暗流涌動，能否留在特區(qū)范圍內(nèi)任職，成為各級官員關(guān)注的焦點。

當年9月14日，汕頭市區(qū)率先完成調(diào)整，6個區(qū)整合為4個區(qū)，機構(gòu)精簡與干部調(diào)配順利落地，為后續(xù)的全域分拆鋪平了道路。但原汕頭市下轄的8縣1市如何安置，仍是擺在領(lǐng)導(dǎo)層面前的"大考題"。

最初，汕頭領(lǐng)導(dǎo)層提出了兩個備選方案。

方案一為"一分為一"，即特區(qū)擴圍后，原8縣1市的管轄范圍保持不變，繼續(xù)由汕頭市統(tǒng)籌。但這一方案很快被否決—。此前上級已對類似提議表達過否定態(tài)度，且與"特區(qū)帶一縣"的原則相悖，缺乏實操性。

方案二為"一分為二"，將特區(qū)設(shè)為一個地級市，剩余7縣1市（除南澳縣）合并為另一個地級市，擬以縣級潮州市為駐地。 "一分為二"的方案看似合理，卻經(jīng)不起現(xiàn)實推敲。從地理上看，剩余縣域從饒平到惠來跨度超100公里，從揭西到澄海也有百余公里，行政指令的傳達與執(zhí)行極為不便。

而且更突出的是交通問題，如果惠來居民若要前往潮州辦事，需先繞道汕頭市區(qū)，再行駛50多公里才能抵達，往返耗時耗力。此外，縣級潮州市雖已是廣東省僅存的非地級市，經(jīng)濟獨立核算，但行政級別低于汕頭半級，難以承擔統(tǒng)籌全域的重任。

經(jīng)過反復(fù)論證，"一分為二"方案因"管理成本過高、協(xié)同性不足"被否決。 排除了兩種可能性后，"一分為三"成為唯一可行的選擇。汕頭作為特區(qū)所在地，潮州憑借歷史地位與縣級建制基礎(chǔ)，自然成為兩個地級市的首選。而第三個地級市的選址，引發(fā)了揭陽、普寧、潮陽三縣的激烈角逐。

為保證考察的公正性，汕頭領(lǐng)導(dǎo)層組建了由林、老、曾三人組成的考察組，并定下"約法三章"，僅允許三人家參與考察；到達考察點后"只聽不說"，不發(fā)表任何意見；匯報僅限各縣一二把手參與，其他人不得在場。

然而，當考察組抵達第一站揭陽縣時，"約法三章"便被打破——全縣五套班子傾巢而出，主要領(lǐng)導(dǎo)親自到場迎接，場面隆重而熱烈。 揭陽縣強調(diào)自身歷史悠久、擁有榕江出海港口、經(jīng)濟總量領(lǐng)先；普寧縣則聚焦商品流通優(yōu)勢，其頗具規(guī)模的專業(yè)市場成為匯報重點。

潮陽縣則突出與汕頭市區(qū)僅10多公里的地理優(yōu)勢，宣稱能快速承接特區(qū)輻射。在潮陽縣的匯報會上，當聽到部分財政數(shù)據(jù)時，考察組中有人隨口追問"難道有這么多"，這句打破"不表態(tài)"原則的話，一度被解讀為領(lǐng)導(dǎo)層對潮陽建市的否定。

最終，考察組雖未當場表態(tài)，但心中已有了清晰判斷。 從結(jié)果來看，揭陽的勝出絕非偶然。相較于潮陽，其與汕頭市區(qū)距離適中，避免了"中心城區(qū)間距過近"的行政禁忌；相較于普寧，其優(yōu)勢更為顯著：歷史上曾為郡治所在地，文化底蘊深厚；擁有榕江直通汕頭港的天然良港，交通優(yōu)勢突出；地域面積更大，經(jīng)濟基礎(chǔ)更扎實。

此外，揭陽與揭西縣歷史聯(lián)系緊密，而揭西作為山區(qū)縣，距汕頭、潮州較遠，歸入新設(shè)立的揭陽市更為合理。也有觀點認為，潮陽與普寧的"鷸蚌相爭"，客觀上為揭陽的"漁翁得利"創(chuàng)造了條件。

1991年底，原汕頭市被拆分為汕頭、潮州、揭陽三個地級市。汕頭市保留特區(qū)建制，管轄調(diào)整后的4個市區(qū)及南澳縣；潮州市升格為地級市，管轄原潮州市區(qū)及饒平縣；揭陽市新設(shè)為地級市，管轄揭陽、普寧、揭西、惠來四地。在這場調(diào)整中，僅有饒平縣明確表達了反對意見，其余區(qū)域均接受了這一格局。

至此，延續(xù)數(shù)十年的"大汕頭"時代落幕，潮汕地區(qū)進入"三市并立"的新紀元。這一調(diào)整在當時展現(xiàn)出顯著的積極意義，汕頭特區(qū)得以擺脫龐大縣域的拖累，專注于外向型經(jīng)濟發(fā)展；潮州憑借文化優(yōu)勢深耕旅游與特色產(chǎn)業(yè)；揭陽則依托港口資源發(fā)力重工業(yè)與商貿(mào)。三市各自的發(fā)展定位更加清晰，行政效率得到提升，特區(qū)政策的紅利也通過三市的聯(lián)動逐步擴散至整個潮汕地區(qū)。

然而，分治也帶來了新的挑戰(zhàn)。原本統(tǒng)一的市場被行政區(qū)劃分割，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題逐漸顯現(xiàn)；潮汕文化的整體性雖未被割裂，但三市在文化品牌打造、非遺傳承等方面的協(xié)同不足，未能形成合力；更令人唏噓的是，曾經(jīng)"同飲 韓江 水"的地域認同感，在行政邊界的阻隔下逐漸淡化。

如今，三十余年過去，回望1991年的那場分治，歷史評價已然多元。當年的支持者認為，分治釋放了三市的發(fā)展活力，避免了"大而不強"的困境，揭陽的崛起、潮州的轉(zhuǎn)型、汕頭特區(qū)的升級，都印證了調(diào)整的必要性；反對者則感慨，若能保持行政統(tǒng)一，潮汕或許能形成更強的區(qū)域競爭力，在粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展中占據(jù)更重要的位置。

但無論評價如何，一個事實無法改變：1991年注定是潮汕歷史上的"關(guān)鍵之年"。這場因特區(qū)擴圍引發(fā)的區(qū)劃調(diào)整，既是改革開放進程中行政體制適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，也是地域發(fā)展與文化認同碰撞的生動注腳。正如潮汕人常說的"世事如棋"，當年的決策者或許未能完全預(yù)見今日的格局，但他們的抉擇，確實塑造了當代潮汕的基本面貌。

站在新的歷史節(jié)點上，汕頭、潮州、揭陽正逐步重拾"潮汕一家親"的共識，在交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、文化共建等領(lǐng)域開展深度合作?；蛟S，當年的"三分"只是特定歷史階段的權(quán)宜之計，而未來的"融合"，才是對潮汕文化根脈的最好傳承。1991年的故事，終究會成為連接過去與未來的紐帶，見證這片土地上永不褪色的生命力。

來源：潮汕吃喝玩樂fun

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