范志勇中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

任 濤 中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院本科生

本文字?jǐn)?shù)：5106字

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一、羅斯福面對的爛攤子

1929年開始的大蕭條打破了共和黨人想要保住總統(tǒng)職位的夢想。在1932年的大選中，民主黨候選人富蘭克林?羅斯福以壓倒性優(yōu)勢贏得大選，同時民主黨也以極大優(yōu)勢控制了參眾兩院?！痘衾?斯穆特關(guān)稅法案》造成的全球貿(mào)易體系瓦解和美國外交環(huán)境的惡化成為羅斯福上臺之后面臨的爛攤子之一。當(dāng)然，此時羅斯福面臨的最棘手的問題還是美國金融體系奔潰的問題。

盡管不是引發(fā)大蕭條的主因，但《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》確確實實成為壓倒世界貿(mào)易體系的最后一根稻草。這反過來也導(dǎo)致了美國自身的貿(mào)易環(huán)境甚至整個外交環(huán)境在20世紀(jì)30年代初嚴(yán)重惡化。對于美國大多數(shù)貿(mào)易伙伴，特別是歐洲國家的政商領(lǐng)袖來說，這部法案可謂來的“莫名其妙”。美國是當(dāng)時全球最大的債權(quán)國，并且擁有巨額貿(mào)易順差。而剛剛遭受戰(zhàn)爭蹂躪的歐洲國家正迫切希望通過對美出口來償還第一次世界大戰(zhàn)造成的沉重債務(wù)。然而這個曾經(jīng)的戰(zhàn)時盟友卻在1922年已經(jīng)提高關(guān)稅的情況下再次大幅提升關(guān)稅。美國不僅拒絕加入國際聯(lián)盟，還破壞了國際聯(lián)盟避免關(guān)稅戰(zhàn)的努力。這些因素都導(dǎo)致歐洲國家的領(lǐng)導(dǎo)人對美國心懷怨念。

具體來看，這一法案對美國產(chǎn)生了兩個直接的影響：

第一，《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》立刻招致了關(guān)稅報復(fù)。由于立法程序拖沓冗長，這部法案在1930年通過時全球經(jīng)濟(jì)已經(jīng)陷入蕭條一年有余。在全球貿(mào)易體系岌岌可危之際，美國的高關(guān)稅誘導(dǎo)其他國家提高本國進(jìn)口關(guān)稅，并且推出各種各樣的貿(mào)易限制政策。其中尤其以加拿大對美國的報復(fù)措施最為激烈。1929年美國和加拿大分別有20%和40%的出口產(chǎn)品進(jìn)入對方市場。這種依賴性使加拿大對美國市場準(zhǔn)入方面的任何變動都極為敏感。法案通過后，加拿大政府立即采取反制措施，不僅降低了從英國進(jìn)口的270種產(chǎn)品的關(guān)稅，而且對約1/3的產(chǎn)自美國的進(jìn)口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。

第二，比貿(mào)易沖突更嚴(yán)重的是，這部法案導(dǎo)致部分國家親美政府倒臺，惡化了美國的外交環(huán)境。同樣還是以加拿大為例，法案制定期間恰逢加拿大自由黨政府執(zhí)政。自由黨政府歷來親美，同時也有采取低關(guān)稅政策的傳統(tǒng)。時任加拿大總理麥肯齊·金（Mackenzie King）在美國關(guān)稅法案還在國會審議時就在多個場合向胡佛政府表達(dá)了對法案的擔(dān)憂。法案通過后，自由黨政府立即對美國采取了反制措施。然而即便如此，自由黨政府還是受到反對黨（保守黨）的猛烈攻擊。僅僅在美國關(guān)稅法案通過一個月后的1930年7月份，支持高關(guān)稅且親英的保守黨在加拿大贏得大選。[1]

然而，“提高關(guān)稅容易，降低關(guān)稅難”。對于剛剛上任不久的民主黨政府而言，此時正面臨騎虎難下的尷尬局面。一方面，共和黨人不斷為自己的高關(guān)稅政策辯護(hù)，他們以美國經(jīng)濟(jì)形勢黯淡為由，強(qiáng)烈反對下調(diào)進(jìn)口關(guān)稅。共和黨甚至主張要想抵消外幣相對于美元的貶值，必須進(jìn)一步提高關(guān)稅，尤其在英國和英鎊集團(tuán)國家于1931年9月退出金本位之后更應(yīng)該提高稅率予以應(yīng)對。[2]另一方面，單方面降低關(guān)稅并不一定能換來貿(mào)易伙伴善意的回應(yīng)。如果對方國家堅持高關(guān)稅，那么本國自降關(guān)稅對政府及其執(zhí)政黨來說無異于一場政治自殺。甚至連最堅定的開放政策的擁護(hù)者，時任美國國務(wù)卿科德爾·赫爾也認(rèn)為此時“要求國會廢除《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》或者降低該法案設(shè)定的稅率將是愚蠢的做法”。

二、羅斯福政府執(zhí)政初期關(guān)于貿(mào)易政策的搖擺

大蕭條期間，羅斯福政府的首要任務(wù)是振興美國經(jīng)濟(jì)。為此羅斯?？偨y(tǒng)上任之后實施了大膽的“新政”改革。其中在當(dāng)時產(chǎn)生較大爭議的是《國家工業(yè)復(fù)興法案》和《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》。

相比這些新政改革，關(guān)稅及貿(mào)易問題排在羅斯福政府工作清單稍后的位置。然而即便是在羅斯福政府內(nèi)部，對于關(guān)稅問題也不是鐵板一塊。事實上，美國政府內(nèi)部此時關(guān)于關(guān)稅問題分裂為兩派力量。一派是主張總統(tǒng)通過配額等進(jìn)口限制政策以增強(qiáng)新政效果的所謂“新政”派民族主義者；[3]另一派是主張通過低關(guān)稅重建非歧視性全球貿(mào)易體系的威爾遜派國際主義者。

一些被稱為“新政”派民族主義者的羅斯福高級智囊主張，要想恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長并實現(xiàn)充分就業(yè)，國內(nèi)控制和規(guī)劃是必要的?！靶抡迸刹惶С珠_放式貿(mào)易政策，他們認(rèn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的國內(nèi)政策和放開進(jìn)口的對外貿(mào)易協(xié)定從根本上說是互不相容的。他們倡導(dǎo)的“新政”政策試圖通過減少國內(nèi)供給提高農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品的國內(nèi)價格；他們認(rèn)為這將恢復(fù)商業(yè)盈利能力，從而減少失業(yè)率。為了避免進(jìn)口對新政效果的沖擊，很多“新政”政策都允許總統(tǒng)實施進(jìn)口限制，以確保新政推動國內(nèi)價格反彈不會導(dǎo)致進(jìn)口增加。例如《國家工業(yè)復(fù)興法案》授予總統(tǒng)可以通過進(jìn)口配額或進(jìn)口費(fèi)用管制任何有可能“使準(zhǔn)則或協(xié)定失效或?qū)χa(chǎn)生嚴(yán)重危害”的進(jìn)口的權(quán)力（但美國最高法院于1935年宣布《國家工業(yè)復(fù)興法案》違憲）。在1935年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》修正案中也有類似的條款。

科德爾·赫爾（1933-1944）任美國國務(wù)卿

與所謂“新政”派民族主義者對立的是“威爾遜派國際主義者”，代表人物是新任國務(wù)卿科德爾·赫爾（Cordell Hull，1871—1955）。赫爾堅信“與不受阻礙的貿(mào)易相伴的是和平；而與高關(guān)稅、貿(mào)易壁壘和不公平經(jīng)濟(jì)競爭相伴的則是戰(zhàn)爭”、“如果我們能夠?qū)崿F(xiàn)更加自由的貿(mào)易流動，這里的更加自由指的是更少的歧視和障礙，杜絕一個國家極度嫉妒另一個國家的現(xiàn)象，提高所有國家的生活水平，消除滋生戰(zhàn)爭的經(jīng)濟(jì)不滿因素，我們就很有可能實現(xiàn)持久的和平。”[4]在赫爾看來，歐洲大國紛紛尋求進(jìn)入外國市場，尤其是競相建立殖民帝國并確保全球原材料的優(yōu)先獲取權(quán)，是最終引發(fā)軍事沖突的國際緊張局勢背后的主要因素之一。在新政府執(zhí)政的第一年，美國貿(mào)易政策存在巨大的不確定性，赫爾堅決主張通過談判減少貿(mào)易壁壘。赫爾憑借堅持不懈的努力，在羅斯福政府內(nèi)擊敗了他的批評者，從根本上改變了20世紀(jì)30年代到40年代美國的貿(mào)易政策。

三、貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向和《1934年的互惠貿(mào)易協(xié)定》

1933年6月在倫敦舉行的世界經(jīng)濟(jì)會議為美國新政府帶來了脫離共和黨孤立主義并與其他國家重建合作改進(jìn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一次難得機(jī)會。為改變美國在國際市場上越來越邊緣化的地位，1934年3月羅斯?？偨y(tǒng)正式請求國會授權(quán)他與其他國家展開貿(mào)易談判，“其他國家正在通過互惠貿(mào)易協(xié)定談判而贏得越來越多的國際貿(mào)易份額。如果想要維持美國農(nóng)業(yè)和工業(yè)在貿(mào)易中應(yīng)有的地位，美國政府必須能夠做到通過快速果斷的談判向其他國家的政府爭取這樣的地位……如果（政府）無法做到在某一特定時刻迅速改變其與其他國家打交道的條件，那它就無法充分保護(hù)其貿(mào)易免受歧視待遇、免受對其利益造成損害的討價還價。”[5]

根據(jù)羅斯?？偨y(tǒng)的要求，美國國務(wù)院開始著手制定《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》（Reciprocal Trade Agreements Act of 1934，RTAA）草案。最初的草案主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，政府有權(quán)在美國與其他國家簽訂的貿(mào)易協(xié)定中將進(jìn)口關(guān)稅削減50%（以1930年關(guān)稅水平為基礎(chǔ)）；第二，關(guān)稅削減可以通過行政命令落實，無須經(jīng)過國會批準(zhǔn)；第三，關(guān)稅削減將適用于通過無條件最惠國待遇條款從所有國家進(jìn)口的產(chǎn)品，這一條款是哈定政府在1923年通過的。與以往的關(guān)稅法案不同，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》并不涉及具體的關(guān)稅調(diào)整方案，只是給行政部門進(jìn)行授權(quán)。更重要的是，這個法案標(biāo)志著關(guān)稅制定的權(quán)力開始從國會向行政部門轉(zhuǎn)移。美國政府在制定關(guān)稅方面的權(quán)力逐漸增大。這是美國關(guān)稅史上的一次重大轉(zhuǎn)折。

法案在眾議院和參議院審理過程中都引發(fā)類似的爭議，即法案賦予總統(tǒng)調(diào)整關(guān)稅稅率的權(quán)力是對國會的權(quán)力嚴(yán)重侵蝕。但在民主黨人的團(tuán)結(jié)努力下，法案最終在參議院得以通過，只是新增了對法案的期限限制。法案有效期為3年，除非國會同意延期，否則法案終止。1934年6月《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》最終通過，主要內(nèi)容見表1。

法案之所以能夠通過，很大程度上是由于1929年至1930年《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》所帶的經(jīng)濟(jì)崩潰讓民主黨人和極少數(shù)過去堅持保護(hù)主義以及孤立主義的共和黨人士相信，授予總統(tǒng)相機(jī)抉擇關(guān)稅稅率的權(quán)利是必要的。正如賓夕法尼亞州民主黨議員查爾斯·法迪斯（Charles Faddis）所說，關(guān)稅政策不是一個可以在國會得到妥善處理的問題……這個問題需要緩慢而仔細(xì)的斟酌與考量……國會無法做到這一點(diǎn)，因為在這個國家，關(guān)稅對每個國會議員來說都是一個地方問題。關(guān)稅一直是一個“互投贊成票”的問題。這樣的問題可能沒有總體規(guī)劃，而沒有總體規(guī)劃，問題永遠(yuǎn)也無法得到解決。我們必須制定全國性關(guān)稅政策。目前，除了授權(quán)總統(tǒng)制定這一政策之外，我們別無他法。[6]

從效果上來看，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》實施之后美國加速進(jìn)入趨勢性減稅進(jìn)程。然而比關(guān)稅水平下降更重要的是，在該法案實施之后，美國國會基本放棄了對特定產(chǎn)品關(guān)稅進(jìn)行立法的權(quán)力。逐漸將制定關(guān)稅的權(quán)力授予給行政部門。國會僅需要決定《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》是否延期，而法案延期也只需要簡單多數(shù)贊成即獲得通過，這大大降低了削減關(guān)稅的難度。[7]《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》實現(xiàn)了將制定貿(mào)易政策的權(quán)力從立法部門向行政部門的轉(zhuǎn)移。相比國會，行政部門面臨來自特定地區(qū)或行業(yè)選民的政治壓力較小，更有利于在全局范圍內(nèi)采取適度關(guān)稅。而國會議員代表的是特定的地方利益，容易使關(guān)稅法案淪為地區(qū)利益交換的產(chǎn)物。這在《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》立法過程中表現(xiàn)的尤為明顯。

四、《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的實施

《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》具體的實施一般參照以下流程，見表2。

然而法案的實施并沒有如人們設(shè)想的那樣起到立竿見影的效果。其中一個很重要的原因是，其他國家在面臨經(jīng)濟(jì)蕭條的背景下對美國削減關(guān)稅的倡議反應(yīng)并不積極。整體來看，20世紀(jì)30年代，美國在締結(jié)新的貿(mào)易協(xié)定方面成績并不理想。從1934年到1936年，美國只與九大出口市場中的三個（加拿大、法國和荷蘭）達(dá)成了協(xié)議。

英國是當(dāng)時美國急于突破的談判對象。一則是由于英國是美國的第二大出口市場，更重要的是英國在英聯(lián)邦集團(tuán)內(nèi)部實施的帝國特惠制使美國商品在相關(guān)國家市場上面臨嚴(yán)重的歧視。[8]起初，英國無意與美國達(dá)成貿(mào)易協(xié)議，然而隨著歐洲爆發(fā)戰(zhàn)爭的風(fēng)險與日俱增，英國開始認(rèn)識到與美國達(dá)成協(xié)定可能帶來的外交利益。1938年2月，英美兩國正式開始談判。然而雙方的磋商并不順利：一方面，美國正處于1937-1938年的嚴(yán)重衰退之中，這導(dǎo)致官員們不愿意讓制造業(yè)面臨更多來自進(jìn)口商品的競爭；另一方面，英國也不愿意大力削弱帝國特惠制，而是希望美國做出更多的讓步。結(jié)果雙方經(jīng)過艱難而漫長的談判，僅僅達(dá)成了一份有限而平淡的條約，各方進(jìn)展都非常有限。

不過到1940年，美國總共與21個國家簽署了協(xié)定，占美國貿(mào)易總額的近2/3。應(yīng)稅商品稅率從1934年的46.7%下降至1941年的36.8%。根據(jù)美國政府公布的數(shù)據(jù)，美國對協(xié)定簽署國的出口在1934-1935年和1938-1939年增長了63%，而對非協(xié)定簽署國的出口增長僅為32%。在此期間，美國從協(xié)定簽署國的進(jìn)口增長了22%，而從非協(xié)定簽署國的進(jìn)口同期增長了13%。[9]

圖、20世紀(jì)30年代到70年代的美國關(guān)稅稅率

數(shù)據(jù)來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

在第二次世界大戰(zhàn)期間以及戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)重建的相當(dāng)長時間內(nèi)，美國政府關(guān)于貿(mào)易政策改革主要圍繞著兩條主線進(jìn)行：一是不斷推進(jìn)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期，直到1962年肯尼迪政府時期將其升級為《貿(mào)易擴(kuò)展法案》；另一條是不斷推進(jìn)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》下的多邊貿(mào)易談判。

在接下來的幾小節(jié)中，我們將主要圍繞著這兩個方面的話題展開。

[1]參見McDonald、O ..Brien and Callahan（1997）。

[2]20世紀(jì)30年代的英鎊集團(tuán)（Sterling Bloc）并非正式的國際組織，而是英國為應(yīng)對大蕭條沖擊，維系帝國經(jīng)濟(jì)影響力而構(gòu)建的非正式貨幣-貿(mào)易協(xié)作體系。它誕生于金本位體系崩潰的廢墟中，以英鎊為核心紐帶，將英聯(lián)邦自治領(lǐng)、殖民地及部分外圍國家綁定為一個“經(jīng)濟(jì)安全圈”，既是英國對抗全球貿(mào)易保護(hù)主義的工具，也是其從“世界金融霸權(quán)”向“區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心”過渡的關(guān)鍵嘗試。

[3]1933年羅斯福就任總統(tǒng)后，推出“新政”（New Deal），其中《國家工業(yè)復(fù)興法案》（National Industrial Recovery Act，NIRA）與《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》（Agricultural Adjustment Act，AAA）是針對工業(yè)與農(nóng)業(yè)危機(jī)的核心立法，以聯(lián)邦政府力量大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)，試圖通過“調(diào)節(jié)供需”“保障權(quán)益” 實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興?！秶夜I(yè)復(fù)興法案》涉及的內(nèi)容包括：制定 “公平競爭法規(guī)”，限制生產(chǎn)與穩(wěn)定價格，保障勞工權(quán)益；實施大規(guī)模公共工程建設(shè)，創(chuàng)造就業(yè)與拉動需求。《國家工業(yè)復(fù)興法案》的激進(jìn)干預(yù)引發(fā)巨大爭議，最終因“違背自由市場原則”在1935年被最高法院廢除。《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》通過“人為減少產(chǎn)量”解決“生產(chǎn)過剩-價格暴跌”的惡性循環(huán)，是美國首次以“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼”調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)供需的政策，但也因 “稅收合法性” 和 “社會公平” 問題于1936年被最高法院廢除。在此后的1938年，羅斯福政府通過《新農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》（New Agricultural Adjustment Act of 1938）。新法案通過調(diào)整資金來源、完善調(diào)控機(jī)制，在規(guī)避司法爭議的同時強(qiáng)化了對農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定作用，成為美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策的“框架性立法”。新法案的核心內(nèi)容是“價格穩(wěn)定、生產(chǎn)調(diào)控和農(nóng)民保障”。

[4]轉(zhuǎn)引自《貿(mào)易的沖突》第九章。

[5]轉(zhuǎn)引自《貿(mào)易的沖突》第九章。

[6]轉(zhuǎn)引自《貿(mào)易的沖突》第九章。

[7]在《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》出臺之前，美國與外國政府間的關(guān)稅協(xié)定都必須得到參議院2/3多數(shù)的批準(zhǔn)。

[8]1932 年，英國通過《渥太華協(xié)議》（Ottawa Agreement）建立起帝國特惠制（Imperial Preference）。這一制度的核心是建立通過關(guān)稅互惠和貿(mào)易保護(hù)構(gòu)建起以英國為核心的封閉 “帝國經(jīng)濟(jì)圈”。該協(xié)議主要包括以下方面的內(nèi)容：第一，英國對來自自治領(lǐng)與殖民地的進(jìn)口產(chǎn)品采取優(yōu)待關(guān)稅（約80%商品免稅或低關(guān)稅，剩余20%的商品稅率為10%。英國限制從非英聯(lián)邦國家進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，確保帝國農(nóng)業(yè)國的市場份額）。第二，自治領(lǐng)對來自英國的工業(yè)品也采取優(yōu)惠政策，并且承諾優(yōu)先采購英國工業(yè)品）。第三，英國和自治領(lǐng)聯(lián)合對外統(tǒng)一提高關(guān)稅壁壘。

[9]轉(zhuǎn)引自《貿(mào)易的沖突》第九章。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。