2025年中央一號文件聚焦農(nóng)村改革，是貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，對新形勢下“三農(nóng)”工作特別是全面深化農(nóng)村改革的再部署，為當前及今后一個時期“三農(nóng)”工作提供了政策指引，為開創(chuàng)鄉(xiāng)村全面振興新局面注入了新動能。

一、堅持守正創(chuàng)新：制定一號文件的“變”與“不變”

2004-2025年，中央連續(xù)22次發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的一號文件。這些文件都強調(diào)了“三農(nóng)”問題在國家發(fā)展全局中的重要地位，為各個時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供重要政策指引，有力推動我國“三農(nóng)”工作取得歷史性成就。

縱覽22個一號文件，內(nèi)核精神有3個“不變”。一是重視“三農(nóng)”的戰(zhàn)略不變。黨中央對“三農(nóng)”問題高度重視，無論外部環(huán)境如何變化，都始終將解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。二是一心為民的初心不變。黨中央始終把農(nóng)民的利益放在重要位置， 2004年的文件主題是“促進農(nóng)民增加收入”，此后歷年文件都積極謀劃政策舉措，千方百計讓廣大農(nóng)民生活更紅火。三是守牢底線的思維不變。文件在不斷重申保障糧食安全、嚴守耕地紅線的同時，近年來還將鞏固拓展脫貧攻堅成果，不發(fā)生規(guī)模性返貧作為鄉(xiāng)村全面振興的底線任務。

22個一號文件，隨經(jīng)濟社會發(fā)展也有變化。一是思維理念不斷深化。早期文件主要聚焦鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位、農(nóng)民增收等議題。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，新發(fā)展理念不斷融入政策體系。如，2016年一號文件提出用新理念破解“三農(nóng)”難題，追求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2024年一號文件提出統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興，彰顯了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念。二是政策布局不斷更新。我國在不同發(fā)展階段面臨的形勢不同，“三農(nóng)”政策重點也隨之調(diào)整。如，2004年為應對糧食產(chǎn)量下滑，推出支持糧食增產(chǎn)的系列舉措；2018年響應黨的十九大精神，部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；2023年按照黨的二十大精神，圍繞農(nóng)業(yè)強國目標進行布局；2025年一號文件則是進一步細化黨的二十屆三中全會精神。三是政策工具創(chuàng)新發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技和裝備愈發(fā)受到重視，如近年來更加重視發(fā)展現(xiàn)代設施，強調(diào)種業(yè)振興，注重布局數(shù)字鄉(xiāng)村建設，大力發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)；政策導向從早期財政補貼的“輸血”模式，轉(zhuǎn)向致力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和要素盤活的“造血”模式；參與主體也從政府主導轉(zhuǎn)為多元參與，轉(zhuǎn)向鼓勵農(nóng)民、返鄉(xiāng)人員和社會資本共同參與。

總得來看，2025年一號文件內(nèi)容延續(xù)了一號文件的歷史變遷邏輯，既是對之前文件內(nèi)核精神的繼承發(fā)揚，也是響應當前時代需求的創(chuàng)新發(fā)展?！笆奈濉睍r期，我國鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興，順利完成《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開局良好，糧食產(chǎn)量站上1.4萬億斤新臺階，農(nóng)村基礎設施覆蓋率顯著提升，農(nóng)民收入增速連年高于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村社會保持和諧穩(wěn)定。與此同時，全球糧食供應鏈波動、極端氣候頻發(fā)、地緣政治風險加劇等外部風險增加，疊加國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大、人口結構持續(xù)惡化、資源環(huán)境約束趨緊等內(nèi)部壓力。越是應對風險挑戰(zhàn)，越要夯實“三農(nóng)”工作基礎，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2024—2027年）》對新一輪鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出系統(tǒng)部署，2025年一號文件正是在此背景下，對進一步深化農(nóng)村改革進行的再部署，對“三農(nóng)”政策體系的新豐富。

二、堅持穩(wěn)中求進：把握當前“三農(nóng)”工作的主題和任務

從“十三五”時期到“十四五”時期，我國“三農(nóng)”工作取得了歷史性成就，發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。隨著精準扶貧戰(zhàn)略順利實施，黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2021年一號文件提出 “全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的要求，黨的二十大報告進一步提出“全面推進鄉(xiāng)村振興、加快建設農(nóng)業(yè)強國”。在勝利打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，我國“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，在2023年一號文件“全面推進鄉(xiāng)村振興”主題基礎上，2024年一號文件進一步提出“推進鄉(xiāng)村全面振興”，2025年一號文件接續(xù)了這一主題。

從總體框架看，2025年一號文件有較強的延續(xù)性。2024年一號文件的框架是“兩個確保、三個提升、兩個強化”：即確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧；提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設水平、提升鄉(xiāng)村治理水平；強化科技和改革雙輪驅(qū)動、強化農(nóng)民增收舉措。2025年一號文件的框架是“兩持續(xù)、四著力”：即持續(xù)增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，著力壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)、著力推進鄉(xiāng)村建設、著力健全鄉(xiāng)村治理體系、著力健全要素保障和優(yōu)化配置體制機制?！皟蓚€持續(xù)、四個著力”點明了推進鄉(xiāng)村全面振興的重點任務，目標是推動農(nóng)業(yè)增效益、農(nóng)村增活力、農(nóng)民增收入，為推進中國式現(xiàn)代化提供基礎支撐。

從具體內(nèi)容看，2025年一號文件有一些新提法，體現(xiàn)了對“三農(nóng)”問題的認識深化和政策迭代。如，我國去年實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量的歷史性突破，但糧食安全的戰(zhàn)略地位并未降低，繼續(xù)保持未雨綢繆、居安思危的戰(zhàn)略姿態(tài)，強調(diào)持續(xù)增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，踐行大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，重點部署糧食單產(chǎn)提升工程、注重科技支撐和政策支持，并要求加強農(nóng)業(yè)防災減災能力建設、健全糧食和食物節(jié)約長效機制。再如，重申守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線，繼續(xù)強調(diào)鞏固拓展脫貧攻堅成果，相對于去年一號文件注重兜底幫扶舉措，今年一號文件更強調(diào)制度建設，提出建立農(nóng)村防止返貧致貧機制和分層分類幫扶制度，以及健全脫貧資產(chǎn)的長效管理機制。

2025年一號文件還延續(xù)了去年一號文件的“三個提升”精神，即提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理，但在表述和側(cè)重上有所差異。如，首次強調(diào)壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，提出立足縣域推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。我國縣域面積占國土總面積比重超過90%，人口比重超過70%，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)是推進鄉(xiāng)村全面振興、加快新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。再如，在推進鄉(xiāng)村建設方面，更加強調(diào)順應人口趨勢、注重城鄉(xiāng)融合和縣域統(tǒng)籌；在健全鄉(xiāng)村治理體系方面，更加凸顯問題導向和政策糾偏，提出持續(xù)整治形式主義為基層減負，更加強調(diào)完善基層監(jiān)督體系，嚴格村干部特別是“一肩挑”人員管理監(jiān)督，深化整治“指尖上的形式主義”。

三、堅持兩手發(fā)力：抓住深化農(nóng)村改革的“牛鼻子”

2025年一號文件呼應了黨的二十屆三中全會《決定》關于“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”的論述，著眼于城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，抓住暢通城鄉(xiāng)要素流動這個“牛鼻子”，通過政府和市場“兩手發(fā)力”，促進人才、土地、資金等各類要素更多向鄉(xiāng)村流動。文件從要素保障配置角度對深化農(nóng)村改革進行體制機制設計，形成了覆蓋農(nóng)村生產(chǎn)生活各要素、貫穿農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的綜合改革框架。

土地是鄉(xiāng)村振興的“核心資產(chǎn)”，2025年一號文件細化了農(nóng)地管理政策。一是擴大延包試點范圍，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年的試點，擴大整省試點范圍，穩(wěn)定農(nóng)民的土地預期和保障農(nóng)民的長期權益。二是規(guī)范承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，要求不得通過下指標、定任務等方式推動土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已接近40%，當前應著力改變行政干預土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，降低土地流轉(zhuǎn)中的交易成本，遵循市場規(guī)律。三是深化宅基地管理改革，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證，鼓勵探索宅基地盤活利用的有效形式，明確禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，退休干部也不得到農(nóng)村占地建房。這為農(nóng)村宅基地規(guī)范管理提供了清晰指引，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民基本權益。

資金是鄉(xiāng)村振興的“源頭活水”，2025年一號文件深化設計鄉(xiāng)村投融資機制。一是優(yōu)先保障公共投入，加大中央預算內(nèi)投資、超長期特別國債和地方政府專項債涉農(nóng)項目支持力度，運用貨幣政策工具推動金融機構加大涉農(nóng)資金投放。二是拓寬融資渠道，支持金融機構發(fā)行“三農(nóng)”專項金融債券，鼓勵符合條件的企業(yè)發(fā)行鄉(xiāng)村振興債券，推廣畜禽活體、農(nóng)業(yè)設施等抵押融資貸款，引導更多社會資本和信貸資金流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。三是深化金融機構改革，明確“一省一策”加快農(nóng)村信用社改革，穩(wěn)妥有序推進村鎮(zhèn)銀行改革重組，強調(diào)農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小定位，通過改革提升其服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村的能力和效率。

人才是鄉(xiāng)村振興的“戰(zhàn)略支點”，2025年一號文件對鄉(xiāng)村人才建設體系進行升級。一是完善培育發(fā)展機制，實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，加強農(nóng)民技術技能培訓，以產(chǎn)業(yè)需求為導向優(yōu)化調(diào)整涉農(nóng)學科專業(yè)，鼓勵職業(yè)學校與農(nóng)業(yè)企業(yè)組建產(chǎn)教聯(lián)合體。二是支持各種人才專項，包括“三支一扶”計劃、科技特派員、特崗計劃、大學生志愿服務西部計劃、大學生鄉(xiāng)村醫(yī)生專項計劃、鄉(xiāng)村巾幗追夢人計劃和鄉(xiāng)村振興青春建功行動。三是健全城市人才下鄉(xiāng)激勵機制，鼓勵和引導城市人才服務鄉(xiāng)村，通過健全評聘激勵機制，吸引城市人才貢獻鄉(xiāng)村。

權利平等是促進城鄉(xiāng)要素暢通流動和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深層動力，文件完善了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制設計。一是讓資源分配與人口流動相匹配，推動轉(zhuǎn)移支付、新增建設用地指標、基礎設施建設投資等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，讓城市在接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時獲得相應資源支持，加快市民化進程。二是推進公共服務均等化，完善全國公開統(tǒng)一的戶籍管理政務服務平臺，取消就業(yè)地參保戶籍限制，提高隨遷子女在流入地公辦學校就讀比例，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能平等享受城市公共服務，真正融入城市。

2025年中央一號文件，以農(nóng)村改革作為主線，應對當前“三農(nóng)”工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)，在新起點上對推進鄉(xiāng)村全面振興進行系統(tǒng)謀劃，既傳承延續(xù)了近年來的好經(jīng)驗好政策，又與時俱進提出了新制度新機制，是我國“三農(nóng)”政策集成的新成果新進展。。學習貫徹落實文件精神，必將進一步凝聚全黨全社會共識，為鄉(xiāng)村全面振興提供強大動能，有力推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

作者系清華大學中國農(nóng)村研究院院長，教授 ;來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年2期