宅基地制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排。依據(jù)現(xiàn)有法律，農(nóng)村宅基地由村級(jí)組織分配給農(nóng)民，屬于農(nóng)民集體所有，個(gè)人只能在其上面建造房屋供自己使用，轉(zhuǎn)讓只能在農(nóng)村集體內(nèi)部進(jìn)行。農(nóng)村宅基地制度的特殊性首先表現(xiàn)為其特殊的權(quán)利安排。農(nóng)民按照社區(qū)習(xí)慣規(guī)則獲得宅基地之后，需通過(guò)正規(guī)的法律體系獲得宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)，而沒有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，也即農(nóng)民的宅基地對(duì)農(nóng)民而言，沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。其次，只有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，才有資格申請(qǐng)到宅基地，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)獲得宅基地。第三，農(nóng)民蓋房受制于規(guī)劃、年度計(jì)劃和用途管制，以防占用大量耕地。因此，農(nóng)村宅基地的發(fā)展權(quán)一直受到制約。

一、政策背景與核心要義

守住“三權(quán)分置”底線，禁止城市居民購(gòu)地建房，防止資本無(wú)序擴(kuò)張。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命的根基，承載著農(nóng)村家庭的居住需求與情感寄托。隨著2025年中央一號(hào)文件的發(fā)布，宅基地管理政策再次成為社會(huì)焦點(diǎn)。宅基地的“權(quán)利邊界”與“合規(guī)路徑”是國(guó)家、集體與農(nóng)民利益博弈的結(jié)果。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，如何確保農(nóng)民的利益不至于被資本裹挾與侵占？這需要吸取英美逆城市化所帶來(lái)的后果。美國(guó)的逆城市化帶來(lái)了資本對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的單項(xiàng)滲透與社區(qū)階層隔離，從而呈現(xiàn)出很強(qiáng)的“虹吸效應(yīng)”。其主要原因就是在土地私有制與資本邏輯優(yōu)先的制度框架中，地產(chǎn)的金融屬性得以充分顯現(xiàn)。在逆城市化過(guò)程中，通過(guò)對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)的金融化，資本獲得了巨大的收益。畢竟，在美國(guó)，農(nóng)村土地是一種具有一定屬性的商品，其配置完全由價(jià)格信號(hào)驅(qū)動(dòng)，隨著逆城市化發(fā)展，資本的介入必然導(dǎo)致農(nóng)村地價(jià)飛漲，原住民被迫遷出。例如，蒙大拿州農(nóng)地價(jià)格10年漲300%。

因此，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)一步加速，如何避免農(nóng)村宅基地被資本裹挾，預(yù)防農(nóng)村土地金融化、資本化的紅利被資本捕獲，2025年的中央1號(hào)文件及時(shí)給予了政策指引。作為農(nóng)村宅基地新政的核心內(nèi)容，2025年中央1號(hào)文件中明確提出了兩個(gè)“不允許”，即“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房、宅基地”，“不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”。這一舉措，將會(huì)斬?cái)喑鞘蟹康禺a(chǎn)發(fā)展模式向農(nóng)村蔓延的苗頭，為中國(guó)式的城鄉(xiāng)融合模式奠定了基礎(chǔ)，從而從根本上避免了中國(guó)出現(xiàn)英美式的逆城市化模式。也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)融合過(guò)程中的土地資源溢價(jià)，不會(huì)被資本裹挾與侵蝕，從而使得農(nóng)民的利益避免了外來(lái)資本的侵害。堅(jiān)守農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的集體所有制紅線，確保了土地資源與資本締結(jié)合約時(shí)，農(nóng)民的利益得以保障；同時(shí)由于政策體系中限制資本對(duì)土地所有權(quán)的控制，從而杜絕土地私有化的風(fēng)險(xiǎn)，確保了農(nóng)民不因短期利益喪失長(zhǎng)期保障，不會(huì)因?yàn)橥恋刭Y源的金融屬性而帶來(lái)利益的損失。

打開“使用權(quán)活化”空間：租賃、入股、合作、有償退出等模式釋放資產(chǎn)流動(dòng)性。為了提高閑置宅基地的流動(dòng)性，特別是農(nóng)村閑置住房的流動(dòng)性，一號(hào)文件為此提供“出租、入股或者合作”等方式以供農(nóng)民選擇，在兩個(gè)“不允許”的前提下，留下了利益各方的創(chuàng)新空間。這意味著農(nóng)民可以通過(guò)房產(chǎn)獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入，沉睡的資產(chǎn)終于有了釋放價(jià)值的渠道。

2025年中央一號(hào)文件提高了我國(guó)閑置農(nóng)房的流動(dòng)性。由于在農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村社區(qū)的習(xí)慣規(guī)則和正規(guī)法律均認(rèn)可農(nóng)房是農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)，對(duì)農(nóng)民房屋的買賣、出租、抵押、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以一定的認(rèn)可，但其交易半徑一直受到社區(qū)規(guī)則與法律的影響，從而影響了農(nóng)房交易市場(chǎng)的效率。2025年的1號(hào)文件，提出了農(nóng)房使用權(quán)的五種基本的共享模式，為資本盤活閑置農(nóng)房提供了政策支持。第一，租賃開發(fā)模式。企業(yè)租用農(nóng)房改造為民宿，如浙江莫干山，通過(guò)“農(nóng)民獲得租金+就業(yè)收入”等組織創(chuàng)新，戶均年增收8萬(wàn)元，所有權(quán)不轉(zhuǎn)移。第二，入股合作模式。農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)折股，與城市資本聯(lián)合開發(fā)文旅項(xiàng)目，如成都明月村陶藝合作社，按股分紅+保留資產(chǎn)控制權(quán)。第三，旅居模式。在數(shù)字技術(shù)條件下，旅居模式有可能成為盤活閑置農(nóng)房的主要模式。第四，人才下鄉(xiāng)模式。藝術(shù)家、創(chuàng)業(yè)者以“新鄉(xiāng)民”身份參與鄉(xiāng)村振興。第五，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城。通過(guò)電商平臺(tái)（拼多多助農(nóng)專區(qū)）將鄉(xiāng)村特產(chǎn)直供城市。

二、城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)邏輯與金融創(chuàng)新

城鄉(xiāng)融合發(fā)展將重構(gòu)我國(guó)居民的財(cái)富載體。“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，這是黨的二十大三中全會(huì)做出的科學(xué)論斷。首先，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不是城市的郊區(qū)化或者鄉(xiāng)村的城市化，而是一種新的城鄉(xiāng)資源組織形態(tài)，有其內(nèi)在的規(guī)定性；其次，城鄉(xiāng)融合不只是處理城鄉(xiāng)關(guān)系，主要是尋找新的發(fā)展動(dòng)力。在人類歷史上，伴隨著產(chǎn)業(yè)格局的演變，人類的聚集方式也在不斷變化，從而導(dǎo)致不同時(shí)代的財(cái)富載體存在巨大差異。但是，無(wú)論價(jià)值形式與財(cái)富載體如何變化，土地一直是財(cái)富載體的核心部分。因此，如何設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展時(shí)代的財(cái)富載體，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展條件下的財(cái)富效應(yīng)，是時(shí)代發(fā)展的需求。

2025年中央一號(hào)文件，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)提出了嚴(yán)格的政策邊界，從而堵塞了城市資本通過(guò)宅基地溢價(jià)獲取巨額財(cái)富的制度漏洞。中國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了巨大的成功，積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是也留下了不少的教訓(xùn)。其中的一個(gè)教訓(xùn)則是土地發(fā)展權(quán)溢價(jià)分配機(jī)制不合理，導(dǎo)致了代際財(cái)富鴻溝與階層分化嚴(yán)重。隨著數(shù)字文明的到來(lái)，城鄉(xiāng)融合將成為人類的主要聚集方式，因此，農(nóng)村的宅基地溢價(jià)將成為未來(lái)財(cái)富創(chuàng)造的主要方式，農(nóng)房將成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展時(shí)代的主要財(cái)富載體。絕大部分住房財(cái)富體現(xiàn)的并非房屋的建筑價(jià)值，而是房屋所在的土地價(jià)值。

城市土地在經(jīng)濟(jì)中的重要性上升，恰恰是信息和通訊技術(shù)迅猛發(fā)展的直接后果。隨著Web3.0時(shí)代的到來(lái)，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能以及云計(jì)算等技術(shù)將進(jìn)一步內(nèi)嵌于資本品之中，這必將進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)房產(chǎn)和土地價(jià)值凸顯。在錯(cuò)綜復(fù)雜的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都是價(jià)值貢獻(xiàn)體，分布式的商業(yè)形式有助于組織或個(gè)人將分散、閑置的生產(chǎn)資源，如勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、數(shù)據(jù)、技術(shù)等最大化的利用起來(lái)，形成新的生產(chǎn)能力，創(chuàng)造新的價(jià)值與財(cái)富，從而推高農(nóng)村閑置宅基地與閑置農(nóng)房的價(jià)值。2025年中央一號(hào)文件有關(guān)農(nóng)村宅基地兩個(gè)“不允許”的政策確定，為保護(hù)農(nóng)民的未來(lái)利益構(gòu)建了一條新的護(hù)城河。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展約束下閑置宅基地閑置農(nóng)房金融創(chuàng)新的理論解釋。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的桎梏。對(duì)于農(nóng)村資產(chǎn)而言，資產(chǎn)邊界不清晰比產(chǎn)權(quán)不完整產(chǎn)生的不確定性要大得多，由此帶來(lái)的資產(chǎn)資本化成本更高。一般來(lái)說(shuō)，只要產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，市場(chǎng)參與方就可能依據(jù)既有的約束條件締結(jié)合約，但是產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性，邊界不清晰，則會(huì)導(dǎo)致合約締結(jié)成本特稿，不確定極大。我國(guó)現(xiàn)有集體建設(shè)用地19萬(wàn)平方公里，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍多，其中70%以上為宅基地，而農(nóng)村目前常居人口不足40%，數(shù)千萬(wàn)畝宅基地長(zhǎng)期處于閑置或者低效利用狀態(tài)，農(nóng)村宅基地的低效率利用可見一斑。但是，至今為止，我國(guó)的農(nóng)村閑置宅基地、閑置房一直難以資本化，其根本原因就是農(nóng)村宅基地、閑置農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)邊界不清晰。2025年中央的一號(hào)文件，從政策層面對(duì)閑置宅基地、閑置農(nóng)房做出了規(guī)定，從而為其交易行為提供了參考系，為提高閑置宅基地、閑置農(nóng)房的流動(dòng)性提供了政策支持。

提高城鄉(xiāng)融合過(guò)程中農(nóng)村閑置宅基地與閑置農(nóng)房的流動(dòng)性，其核心要點(diǎn)就是通過(guò)金融技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)的資本化與證券化。在城鄉(xiāng)融合背景下，宅基地及其農(nóng)房作為農(nóng)村核心資產(chǎn)，其市場(chǎng)價(jià)值長(zhǎng)期被低估（Q<<1），即農(nóng)村宅基地及其農(nóng)房的市場(chǎng)價(jià)值與其重置成本的比率（Tobin's Q值）遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1。其根源在于非標(biāo)屬性強(qiáng)、流動(dòng)性差、交易成本高。政策引導(dǎo)的核心目標(biāo)是通過(guò)制度創(chuàng)新與數(shù)字技術(shù)，提升宅基地的市場(chǎng)價(jià)值（分子），降低重置成本（分母），推動(dòng)Q值趨近于1。

在數(shù)字技術(shù)條件下，如何提升農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的市場(chǎng)價(jià)值呢？依據(jù)托賓的Q理論，首先是要提高閑置宅基地、閑置農(nóng)戶的市場(chǎng)價(jià)值，即做大分子，其次則是降低其重置成本，將減小分母。我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，之所以缺乏流動(dòng)性，主要是兩個(gè)原因：（1）產(chǎn)權(quán)內(nèi)容殘缺，主體模糊。我國(guó)農(nóng)民只擁有宅基地的占有與使用權(quán)利，沒有收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。盡管《憲法》《民法通則》《土地管理法》等法律規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是“集體”如何界定、集體與農(nóng)民的關(guān)系如何界定并不明確，從而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)主體模糊。此外，由于宅基地等集體資產(chǎn)的交易以村社為邊界、集體成員準(zhǔn)入，以非正規(guī)交易和市場(chǎng)進(jìn)入受限為主要特征，因而其流動(dòng)性極低。（2）非標(biāo)屬性強(qiáng)，流動(dòng)性差。農(nóng)村閑置宅基地、閑置房產(chǎn)是典型的非標(biāo)資產(chǎn)。每一處房產(chǎn)都有其獨(dú)特的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)價(jià)值。如同農(nóng)村宅基地、閑置農(nóng)房等非標(biāo)資產(chǎn)，是由其資產(chǎn)稟賦所決定的。它們不具備標(biāo)準(zhǔn)化特征、難以在市場(chǎng)上公開交易或者流通的資產(chǎn)。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和公開市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地以及農(nóng)房資產(chǎn)的流動(dòng)性通常較低，交易成本較高。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，為農(nóng)房的流轉(zhuǎn)提供了制度前提。宅基地“三權(quán)分置”改革，一方面，扎實(shí)推進(jìn)了房地一體宅基地確權(quán)登記頒證工作，以法律形式保障農(nóng)民宅基地權(quán)益；另一方面，積極探索宅基地盤活利用途徑，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)出租、入股、合作等方式實(shí)現(xiàn)住房有效利用。托賓的Q理論由經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·托賓提出，定義為資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值與其重置成本的比率。如果Q>1，則資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值高于重置成本，這有利于激勵(lì)投資與創(chuàng)新；如果Q<1,資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值低于重置成本，抑制投資意愿。在城鄉(xiāng)融合背景下，宅基地作為農(nóng)村核心資產(chǎn)，其市場(chǎng)價(jià)值長(zhǎng)期被低估（Q<<1），根源在于非標(biāo)屬性強(qiáng)、流動(dòng)性差、交易成本高。政策引導(dǎo)的核心目標(biāo)是通過(guò)制度創(chuàng)新與數(shù)字技術(shù)，提升宅基地的市場(chǎng)價(jià)值（分子），降低重置成本（分母），推動(dòng)Q值趨近于1。

結(jié) 語(yǔ)

如何提高農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房的流動(dòng)性呢？這需要通過(guò)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新金融合約，提升農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房的市場(chǎng)價(jià)值，降低農(nóng)村閑置宅基地、閑置農(nóng)房的成本。而提高閑置宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，關(guān)鍵是清晰的界定宅基地的交易邊界，減少其市場(chǎng)締約、履約中的不確定，2025年中央1號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定，特別是“兩個(gè)不允許”，則進(jìn)一步夯實(shí)了農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，為農(nóng)民在其資本化財(cái)富效益中，獲得了利益保障。其次，則是為農(nóng)房的流轉(zhuǎn)提供了政策支持，明確了租賃、合股、合作與有償退出的流轉(zhuǎn)機(jī)制，從而為其市場(chǎng)合約創(chuàng)新奠定了政策基礎(chǔ)。農(nóng)房是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，其市場(chǎng)化與貨幣化，是提高農(nóng)民財(cái)富水平的重要手段，通過(guò)農(nóng)房的資本化、證券化，可以將農(nóng)村土地、農(nóng)房資源的財(cái)富效應(yīng)轉(zhuǎn)換為農(nóng)民的財(cái)富收益。例如，將宅基地使用權(quán)分割為標(biāo)準(zhǔn)化通證（如NFT或ERC-20），降低投資門檻（如1000元起投），吸引城市小額資本；將租金、分紅等現(xiàn)金流打包為REITs（房地產(chǎn)投資信托基金），對(duì)接資本市場(chǎng)。也可以通過(guò)旅居聯(lián)盟將閑置農(nóng)房通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)行RWA，是其資產(chǎn)通證化，從而將其權(quán)利予以活化。第三，要降低資產(chǎn)流動(dòng)成本。其關(guān)鍵是利用數(shù)字技術(shù)，降低確權(quán)成本，提高確權(quán)效率。例如，通過(guò)衛(wèi)星遙感+物聯(lián)網(wǎng)測(cè)繪生成宅基地?cái)?shù)字孿生體，權(quán)屬信息上鏈存證；基于AI算法（輸入?yún)?shù)：區(qū)位、交通、生態(tài)等200+維度），實(shí)時(shí)更新宅基地市場(chǎng)價(jià)值。通過(guò)智能合約分賬技術(shù)，降低人為干預(yù)，從而減少博弈成本。

總之，“宅基地新規(guī)”不是簡(jiǎn)單的資源盤活，而是一場(chǎng)以金融為杠桿的產(chǎn)權(quán)革命。唯有以制度創(chuàng)新容納技術(shù)變量，以市場(chǎng)邏輯重構(gòu)鄉(xiāng)土價(jià)值，方能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)從‘物理連接’到‘有機(jī)融合’的質(zhì)變?！?/p>

作者系長(zhǎng)沙理工大學(xué)金融研究所所長(zhǎng)、教授; 來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年5期