鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院曹雷

一、報告摘要

作為海南自由貿(mào)易港建設(shè)的核心資金保障工具，地方政府專項債在海南省基礎(chǔ)設(shè)施升級、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)提質(zhì)等領(lǐng)域發(fā)揮著關(guān)鍵支撐作用。本報告基于2024-2025年最新政策文件與實證數(shù)據(jù)，系統(tǒng)剖析海南省專項債申請機(jī)制創(chuàng)新、資金投向特征、典型項目成效及現(xiàn)存挑戰(zhàn)，結(jié)合全島封關(guān)運(yùn)作、“五向圖強(qiáng)”戰(zhàn)略實施背景，提出全生命周期優(yōu)化路徑，為海南規(guī)范舉債用債、強(qiáng)化資金效能、防范債務(wù)風(fēng)險提供實踐指導(dǎo)，也為自貿(mào)港建設(shè)中的金融工具創(chuàng)新提供參考樣本。

二、海南省專項債申請機(jī)制與實踐特征

（一）申請規(guī)模與政策支撐

海南省專項債申請規(guī)模與自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)度深度綁定，2024年專項債資金重點(diǎn)支持905個省級重點(diǎn)項目建設(shè)，2025年進(jìn)一步通過“五位一體”項目謀劃機(jī)制擴(kuò)大儲備規(guī)模，力爭儲備項目總投資與新開工項目總投資之比達(dá)5:1。資金保障體系呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：一是中央政策傾斜，結(jié)合超長期特別國債、中央預(yù)算內(nèi)投資等政策協(xié)同發(fā)力；二是發(fā)行渠道多元，2025年成功在香港發(fā)行50億元離岸人民幣專項債，涵蓋可持續(xù)發(fā)展、藍(lán)色債券及全國首單航天主題債券等創(chuàng)新品種；三是使用規(guī)則明確，嚴(yán)格遵循《海南省專項債券管理辦法》要求，限定用于有收益的公益性項目，且收益需覆蓋債券本息。

（二）申請機(jī)制創(chuàng)新與流程規(guī)范

1. 分級儲備審核體系：建立“市縣上報-市級匯總-省級初審-專班聯(lián)審”四級流程，實行“常態(tài)化申報、按季度審核”機(jī)制，每年10月底前完成下一年度項目集中報送，次年分批次補(bǔ)充申報，每批次一個月內(nèi)完成審核反饋。

2. 自貿(mào)港特色申報導(dǎo)向：項目申報緊密對接“六通一排”、“六水共治”、現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系等自貿(mào)港重點(diǎn)任務(wù)，突出科技創(chuàng)新、綠色低碳、跨境聯(lián)通等領(lǐng)域項目儲備，2025年數(shù)字經(jīng)濟(jì)類項目申報占比已提升至35%。

3. 跨境發(fā)行機(jī)制突破：創(chuàng)新采用“離岸發(fā)行+EF賬戶交收”模式，2025年香港發(fā)行的專項債吸引歐洲、亞洲多元投資機(jī)構(gòu)參與，訂單峰值近230億元，認(rèn)購倍數(shù)達(dá)4.6倍，打通國際資本支持自貿(mào)港建設(shè)的通道。

4. 前期管理標(biāo)準(zhǔn)化：嚴(yán)格要求申報項目提供批復(fù)手續(xù)、“一案兩書”（實施方案、財務(wù)評估報告書、法律意見書）及完整前期手續(xù)，確保項目成熟度與合規(guī)性。

三、海南省專項債應(yīng)用現(xiàn)狀與典型案例

（一）資金投向結(jié)構(gòu)

專項債資金形成“三大聚焦”格局：一是聚焦基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，重點(diǎn)支持交通物流、口岸設(shè)施、城鄉(xiāng)管網(wǎng)等項目；二是聚焦自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)培育，傾斜商業(yè)航天、深?？萍肌⒕G色能源等新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域；三是聚焦生態(tài)民生保障，覆蓋海洋保護(hù)、民生工程、災(zāi)后重建等領(lǐng)域。2025年新增資金中，政策性金融工具聯(lián)動專項債投放達(dá)263億元，其中40%用于補(bǔ)充項目資本金，有效破解資金缺口難題。

（二）典型案例深度分析

案例1：三亞崖州灣科技城——“債貸結(jié)合”的產(chǎn)業(yè)集聚賦能樣本

項目背景：作為自貿(mào)港高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)核心載體，科技城建設(shè)面臨50億元總投資的資金周轉(zhuǎn)壓力，需兼顧基礎(chǔ)設(shè)施升級與產(chǎn)業(yè)招商培育雙重任務(wù)。

實施路徑：國家開發(fā)銀行海南分行創(chuàng)新“專項債+政策性貸款”組合模式，發(fā)行專項債券募集社會資本，同步提供低息政策性貸款，形成“1:3”杠桿效應(yīng)，10億元政策性資金撬動30億元社會資本參與。

應(yīng)用成效：項目推動科技城數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施全面升級，加速種業(yè)研發(fā)、深海科技等產(chǎn)業(yè)集聚，直接帶動區(qū)域GDP增長0.8%，成為“政府引導(dǎo)-金融賦能-產(chǎn)業(yè)升級”的典范，為自貿(mào)港重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)提供可復(fù)制的融資方案。

案例2：美蘭區(qū)排水管網(wǎng)改造——“專項債+供應(yīng)鏈金融”的民生保障創(chuàng)新

項目背景：海口市新埠島片區(qū)排水管網(wǎng)老化問題突出，改造項目需保障工程進(jìn)度與鏈上小微企業(yè)資金需求，避免因分包商融資難影響建設(shè)周期。

實施路徑：美蘭區(qū)政府聯(lián)合海南銀行，構(gòu)建“政府監(jiān)管+銀行授信+總包聯(lián)動”機(jī)制，以專項債項目為核心，為上游小微企業(yè)提供信用融資，依托專項債資金監(jiān)管賬戶建立“支付申請-多級審核-精準(zhǔn)撥付”閉環(huán)流程。

應(yīng)用成效：成功為參與項目的分包小微企業(yè)發(fā)放500萬元信用貸款，已精準(zhǔn)投放400萬元，不僅保障了管網(wǎng)改造工程順利推進(jìn)，還降低了小微企業(yè)融資成本，預(yù)計首階段惠及2-3個重點(diǎn)項目、數(shù)十家鏈上企業(yè)，實現(xiàn)民生改善與市場活力激發(fā)的雙贏。

案例3：商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施——全國首單航天主題專項債的標(biāo)桿實踐

項目背景：海南加快“向天圖強(qiáng)”戰(zhàn)略布局，商業(yè)航天發(fā)射場及配套科研設(shè)施建設(shè)需長期穩(wěn)定資金支持，且需對接國際資本市場融資需求。

實施路徑：2025年在香港發(fā)行10億元10年期航天主題專項債，利率僅2.1%，募集資金專項用于航天科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同步搭配國家開發(fā)銀行全流程融資支持，形成“境內(nèi)+境外”資金聯(lián)動格局。

應(yīng)用成效：填補(bǔ)了商業(yè)航天領(lǐng)域?qū)ｍ梻谫Y空白，為航天產(chǎn)業(yè)鏈升級提供穩(wěn)定資金流，推動海南成為全國商業(yè)航天重要實踐地，同時向國際市場展示了自貿(mào)港特色產(chǎn)業(yè)投資價值。

案例4：海發(fā)控國際陸港——“資本金+專項債”的交通樞紐融資方案

項目背景：作為西部陸海新通道重要節(jié)點(diǎn)，國際陸港項目存在15億元資本金缺口，傳統(tǒng)融資模式成本高、周期長。

實施路徑：中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行海南省分行聯(lián)合海發(fā)控，設(shè)計“政策性工具補(bǔ)充40%資本金+60%專項債融資”組合方案，精準(zhǔn)匹配項目建設(shè)資金需求。

應(yīng)用成效：項目融資成本降至2.5%，建設(shè)周期縮短6個月，預(yù)計年貨運(yùn)量提升30%，為海南打造“雙向雙樞紐”提供關(guān)鍵支撐，也為交通物流類重大項目破解資本金難題提供了實操樣本。

（三）應(yīng)用成效核心亮點(diǎn)

1. 撬動效應(yīng)顯著：專項債通過多種組合模式實現(xiàn)“1元帶動多元”，三亞崖州灣項目杠桿率達(dá)1:5，2025年政策性金融工具聯(lián)動專項債帶動總投資超700億元。

2. 產(chǎn)業(yè)賦能精準(zhǔn)：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值同比增長12.4%，商業(yè)航天、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域獲得持續(xù)資金注入，契合“五向圖強(qiáng)”戰(zhàn)略導(dǎo)向。

3. 開放特征鮮明：離岸發(fā)行專項債成為自貿(mào)港金融開放的重要實踐，成功對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，提升海南在全球資本市場的信用認(rèn)可度。

4. 民生保障有力：在城鄉(xiāng)管網(wǎng)、供水保障、災(zāi)后重建等領(lǐng)域的投入，有效補(bǔ)齊民生短板，助力“千萬工程”與“六水共治”落地見效。

四、當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)

1. 區(qū)域發(fā)展不平衡：東部地區(qū)項目成熟度高，專項債申報成功率超70%，而西部地區(qū)因項目儲備不足、前期手續(xù)不完善，申報成功率不足50%，資金配置效率有待優(yōu)化。

2. 配套政策尚不完善：財政貼息細(xì)則未明確，地方配套資金到位率僅65%，部分項目因配套資金滯后影響建設(shè)進(jìn)度，制約專項債效能發(fā)揮。

3. 項目收益可持續(xù)性不足：部分生態(tài)保護(hù)、民生類項目短期收益有限，收益核算與償債機(jī)制銜接不夠緊密，長期償債壓力需重點(diǎn)關(guān)注。

4. 全流程監(jiān)管仍需強(qiáng)化：對專項債形成的資產(chǎn)登記、運(yùn)營管理及跨境資金流動的監(jiān)管體系尚未完全健全，信息化監(jiān)測手段有待升級。

5. 社會資本聯(lián)動深度不夠：除重點(diǎn)園區(qū)與交通項目外，中小微企業(yè)參與專項債項目的渠道有限，供應(yīng)鏈金融模式的復(fù)制推廣力度不足。

五、前瞻性建議與實踐路徑

（一）優(yōu)化申請機(jī)制，強(qiáng)化項目儲備質(zhì)量

1. 建立區(qū)域均衡引導(dǎo)機(jī)制：對西部地區(qū)給予項目謀劃指導(dǎo)與前期手續(xù)辦理支持，設(shè)立專項培訓(xùn)計劃，提升市縣項目申報能力，縮小區(qū)域申報成功率差距。

2. 深化“自審自發(fā)”試點(diǎn)探索：結(jié)合自貿(mào)港政策優(yōu)勢，簡化跨境相關(guān)項目審核流程，建立“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項目綠色通道”，提高航天、深海、綠色能源等領(lǐng)域項目審批效率。

3. 完善項目動態(tài)管理：依托“五張清單”滾動發(fā)展格局，定期清理低效無效項目，將儲備庫與“十五五”規(guī)劃、封關(guān)運(yùn)作后續(xù)項目緊密對接，確保資金精準(zhǔn)投向。

（二）創(chuàng)新使用模式，提升資金撬動效能

1. 拓展組合融資場景：推廣“專項債+供應(yīng)鏈金融”“專項債+REITs”模式，將美蘭區(qū)經(jīng)驗復(fù)制至全省重點(diǎn)項目，擴(kuò)大對中小微企業(yè)的覆蓋范圍。

2. 優(yōu)化資金投向結(jié)構(gòu)：適度提高新質(zhì)生產(chǎn)力、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域資金占比，重點(diǎn)支持“5+4+2”現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系、智能網(wǎng)聯(lián)汽車“車路云一體化”等前瞻性項目。

3. 深化跨境融資創(chuàng)新：持續(xù)發(fā)行藍(lán)色債券、綠色債券等特色品種，探索與港澳資本市場的常態(tài)化合作機(jī)制，利用EF賬戶優(yōu)勢優(yōu)化資金跨境流動效率。

（三）健全風(fēng)控體系，筑牢債務(wù)安全底線

1. 構(gòu)建全生命周期監(jiān)測平臺：整合財政、發(fā)改、審計、金融監(jiān)管等部門數(shù)據(jù)，對專項債“申報-發(fā)行-使用-償債”全流程實施動態(tài)監(jiān)測，重點(diǎn)管控跨境資金風(fēng)險。

2. 強(qiáng)化收益平衡管理：對生態(tài)民生類項目建立跨年度收益核算機(jī)制，通過市場化運(yùn)營提升項目造血能力，確保償債資金來源穩(wěn)定。

3. 完善風(fēng)險分級管控：根據(jù)各市縣債務(wù)風(fēng)險等級與項目收益情況，實施差異化額度分配與監(jiān)管強(qiáng)度，堅決遏制新增隱性債務(wù)。

（四）強(qiáng)化協(xié)同保障，完善配套支撐體系

1. 加快配套政策落地：明確財政貼息、稅費(fèi)減免等支持政策，建立地方配套資金到位考核機(jī)制，將配套資金落實情況與下一年度額度分配掛鉤。

2. 構(gòu)建多元監(jiān)督格局：落實人大法定監(jiān)督職責(zé)，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展績效評價，公開專項債使用情況與項目成效，接受社會監(jiān)督。

3. 加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)：組建專項債管理專家咨詢庫，開展市縣政府、金融機(jī)構(gòu)、項目單位多維度培訓(xùn)，提升全鏈條管理專業(yè)化水平。

六、結(jié)論

海南省地方政府專項債在服務(wù)自貿(mào)港建設(shè)中實現(xiàn)了“規(guī)模增長、模式創(chuàng)新、效能提升”的三重突破，通過特色化申請機(jī)制、精準(zhǔn)化資金投向、多元化組合模式，為重大項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級與民生改善提供了堅實支撐。面對區(qū)域發(fā)展不平衡、配套政策滯后等挑戰(zhàn)，需以全島封關(guān)運(yùn)作為契機(jī)，進(jìn)一步深化“借、用、管、還”全鏈條改革，通過優(yōu)化項目儲備、創(chuàng)新使用模式、健全風(fēng)控體系、完善配套保障，推動專項債管理從“數(shù)量保障”向“質(zhì)量效益”轉(zhuǎn)型。未來，隨著自貿(mào)港金融開放持續(xù)深化，專項債有望成為鏈接國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要金融工具，為海南打造新質(zhì)生產(chǎn)力重要實踐地、引領(lǐng)新時代對外開放提供更強(qiáng)勁的資金保障，其創(chuàng)新經(jīng)驗也將為全國特殊區(qū)域?qū)ｍ梻芾硖峁氋F借鑒。

作者:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷