2025年9月，以“應(yīng)變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學(xué)術(shù)周在京開幕，在“創(chuàng)新生態(tài)·動能升級”主題論壇上，清華同衡副院長楊軍以《創(chuàng)新驅(qū)動未來：中國創(chuàng)新城市的戰(zhàn)略躍遷與本土實(shí)踐》為題作報告。他指出，中央城市工作會議將“創(chuàng)新城市”列為六大城市目標(biāo)之首，這不僅是一個政策標(biāo)簽，更是一場城市發(fā)展范式的深刻變革，并從內(nèi)涵解讀、時代必然、中國實(shí)踐與未來路徑四個方面進(jìn)行了分析解讀。

楊 軍

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 副院長

2025年中央城市工作會議將“創(chuàng)新城市”列為六大城市目標(biāo)之首，這不僅是一個政策標(biāo)簽，更是一場城市發(fā)展范式的深刻變革。如何理解“創(chuàng)新城市”的內(nèi)涵解讀及其時代必然性？我國在“創(chuàng)新城市”方面有哪些實(shí)踐？未來發(fā)展路徑如何？

內(nèi)涵解讀：重新定義創(chuàng)新城市

首先，什么是創(chuàng)新城市？從農(nóng)業(yè)城市、工業(yè)城市，到后工業(yè)時代的服務(wù)型城市，我們正邁入知識經(jīng)濟(jì)時代的創(chuàng)新城市。這絕非簡單線性演進(jìn)，而是一次根本性的范式變革：將“創(chuàng)新”作為城市發(fā)展的頂層邏輯與核心驅(qū)動力，用知識密度對抗傳統(tǒng)的資源密度，以網(wǎng)絡(luò)協(xié)同超越過去的規(guī)模擴(kuò)張，重新定義城市的價值創(chuàng)造方式。這里有三個關(guān)鍵認(rèn)知：

1.1 “創(chuàng)新”是衡量城市工作價值的根本標(biāo)尺

第一，創(chuàng)新不是發(fā)展的可選項(xiàng)，而是生存的必答題。“能否促進(jìn)創(chuàng)新”將成為衡量一切城市工作價值的根本標(biāo)尺。過去招商看重企業(yè)產(chǎn)值，如今更關(guān)注其對產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新能級與創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的提升作用，這要求我們必須破除唯GDP的短期思維，這在過去快速發(fā)展時代很難。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，沒有創(chuàng)新就沒有發(fā)展已經(jīng)形成一種倒逼機(jī)制。我們每位城市工作者都必須首先完成“創(chuàng)新是唯一正確路徑”的認(rèn)知升級，這是一切具體工作落地的起點(diǎn)。

1.2 創(chuàng)新城市是建立一種“新的生產(chǎn)函數(shù)”

第二，創(chuàng)新城市是全域、全要素的重組。它不僅是科技創(chuàng)新，更包括商業(yè)模式、流程服務(wù)、設(shè)計(jì)組織等各方面的革新。不僅是從0到1的原創(chuàng)，從1到N的改進(jìn)、迭代、微創(chuàng)新同樣關(guān)鍵。創(chuàng)新是對現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、空間、治理、社會等要素進(jìn)行前所未有的組合，從而構(gòu)建一種“新的生產(chǎn)函數(shù)”。諸如規(guī)劃領(lǐng)域的工業(yè)上樓、功能混合等實(shí)踐，都是創(chuàng)新城市建設(shè)的重要組成，各行各業(yè)皆可參與其中。

1.3 創(chuàng)新城市的終極目標(biāo)是人的全面發(fā)展

第三，創(chuàng)新城市的終極目標(biāo)是人的全面發(fā)展。提升全要素生產(chǎn)率是重要目標(biāo)，但更核心的是讓創(chuàng)新城市建設(shè)成果惠及所有居民：讓普通人更自由地創(chuàng)造、更便捷地協(xié)作、更體面地生活，這才是根本意義所在。

時代呼喚：創(chuàng)新城市上升為國家戰(zhàn)略的必然性

創(chuàng)新城市為何在此時上升為國家戰(zhàn)略？需要從“兩個大局”來理解。

2.1 創(chuàng)新城市是破解科技圍堵的根據(jù)地

首先是百年未有的國際競爭大局。面對西方技術(shù)封鎖，創(chuàng)新城市正是我們破解圍堵、自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略根據(jù)地。今年，世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布了《2025全球創(chuàng)新指數(shù)》，中國的深圳-香港-廣州城市集群首次超越東京-橫濱位列榜首。2024年，這三個城市的國際專利申請量占全國總量的27.5%，今年上半年仍然保持了同比30%的高速增長。創(chuàng)新不是憑空而來的，必須有城市這個載體。

2.2 創(chuàng)新城市是突破發(fā)展瓶頸的新引擎

第二個大局是從國內(nèi)看，中華民族偉大復(fù)興也需要創(chuàng)新城市。去年，北京信息軟件業(yè)營收突破3萬億元，產(chǎn)業(yè)增加值占北京GDP比重超20%，全年各季度均居北京所有行業(yè)之首，是名副其實(shí)的北京第一支柱產(chǎn)業(yè)?？梢?，我國城市要突破自己的發(fā)展天花板也必須依靠創(chuàng)新。

2.3 創(chuàng)新城市是解決“城市病”的關(guān)鍵

城市自身問題，城市病的治理也亟需創(chuàng)新。智慧交通正顯著緩解城市擁堵：貴陽通過“互聯(lián)網(wǎng)+交通大數(shù)據(jù)”與AI信號優(yōu)化，重點(diǎn)道路車均延誤下降23%；北京亦莊257個路口動態(tài)優(yōu)化后，通行效率提升15%。隨著無人駕駛、低空經(jīng)濟(jì)等發(fā)展，城市擁堵將迎來根本性改善，創(chuàng)新讓城市回歸“以人為本”。

本土實(shí)踐：中國創(chuàng)新城市十七年的探索與演進(jìn)

第三部分，談?wù)勎覈凇皠?chuàng)新城市”的實(shí)踐。雖然創(chuàng)新城市今年才被明確為國家戰(zhàn)略，但我國已歷經(jīng)了17年“摸著石頭過河”的探索，形成清晰的演進(jìn)脈絡(luò)：

3.1 2008-2010 深圳試水：市場是創(chuàng)新主角

第一階段是2008年的“單點(diǎn)突破”。深圳成為全國首個國家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)，當(dāng)時共識是“創(chuàng)新城市的核心是企業(yè)創(chuàng)新”。深圳政府通過給高新企業(yè)減稅、建孵化器和加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推動高新企業(yè)從幾百家增至2010年的2000多家，國際專利申請量持續(xù)多年全國第一。這一階段摸清的規(guī)律是：市場是創(chuàng)新真正的主角。

3.2 2010-2016 多點(diǎn)探索：尋找城市基因

第二階段是2010–2016年的“多點(diǎn)探索”國家發(fā)改委將試點(diǎn)擴(kuò)大到大連、成都、合肥等16個城市。各地逐漸意識到無法照搬深圳，必須走差異化路線：北京依托中關(guān)村和高校搞原始創(chuàng)新；杭州借力阿里做數(shù)字經(jīng)濟(jì)；合肥以政府資本撬動產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型為新能源之都。這一階段的核心經(jīng)驗(yàn)是：城市必須找到自己的創(chuàng)新基因。

3.3 2016-至今 系統(tǒng)協(xié)同：梯隊(duì)發(fā)展格局

第三階段，是2016年中央出臺《建設(shè)創(chuàng)新型城市工作指引》，創(chuàng)新城市從試點(diǎn)走向“系統(tǒng)協(xié)同”。目前已有78個城市進(jìn)入建設(shè)名單，形成覆蓋東中西部的梯隊(duì)發(fā)展格局，培育了全國超過80%的高新技術(shù)企業(yè)。

3.4 中國特色創(chuàng)新城市建設(shè)模式

一路走來，中國初步探索出一種具有中國特色的多層次、非對稱的創(chuàng)新城市建設(shè)模式。中央政府提供頂層設(shè)計(jì)和政策帶寬；各城市則成為“創(chuàng)新試錯場”，進(jìn)行差異化探索；最終由市場機(jī)制完成篩選和驗(yàn)證。這種“中央驅(qū)動、地方競賽、市場選擇”的分層協(xié)同模式，其組織效率與規(guī)模效應(yīng)是西方單一市場模式難以復(fù)制的。

中國創(chuàng)新城市未來路徑：戰(zhàn)略錨定

第四，未來怎么做？可以總結(jié)為八個字：“戰(zhàn)略錨定、系統(tǒng)升維”。

“戰(zhàn)略錨定”是指每個城市都必須找到并構(gòu)建自己獨(dú)特的“創(chuàng)新生態(tài)位”，創(chuàng)新這條路沒有標(biāo)準(zhǔn)答案。中國城市這么多，資源稟賦千差萬別，一定要走差異化的破局路徑?？梢园殉鞘蟹殖扇齻€能級。

4.1 一線城市：全球創(chuàng)新策源地

第一級，是北上廣深這樣的一線城市，必須承擔(dān)起“全球創(chuàng)新策源地”的使命，戰(zhàn)略重心得從應(yīng)用創(chuàng)新轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新。最近我和中科院的朋友聊到“十五五”，他們普遍感覺，這一輪一些關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)目標(biāo)值的確定非常難。為什么？因?yàn)椤笆奈濉钡臅r候，我們還能對標(biāo)國外先進(jìn)水平，但經(jīng)過這五年的努力，很多領(lǐng)域我們已經(jīng)并跑甚至領(lǐng)跑，前面沒參照物了，進(jìn)入無人區(qū)了，這時候，一線城市必須站出來，為國家創(chuàng)新體系提供從0到1的源頭支撐。

4.2 區(qū)域中心城市：國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新樞紐

第二級，是像成都、武漢、南京這樣的區(qū)域中心城市。它們應(yīng)該做“國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新樞紐”，其底層邏輯是瞄準(zhǔn)一兩個新興產(chǎn)業(yè)賽道——比如芯片制造、合成生物——深耕下去，構(gòu)建具有全球競爭力、自主可控的產(chǎn)業(yè)集群。我們希望未來全世界一提具身智能就想到杭州，一說量子科技就想到合肥。這類城市的關(guān)鍵是“深而?！?，要做區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

4.3 中小城市：超級創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的特色節(jié)點(diǎn)

第三級，是數(shù)量龐大的中小城市。他們并非創(chuàng)新邊緣，他們需要主動融入更高能級城市創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，在產(chǎn)業(yè)鏈細(xì)分環(huán)節(jié)做專做精。太倉依托上海打造生物醫(yī)藥“研發(fā)飛地+制造基地”，惠州仲愷高新區(qū)借力深圳聚焦智能終端核心部件，紹興柯橋聯(lián)動杭州發(fā)展紡織新材料……它們都是在用自己方式融入國家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

4.4 國家韌性創(chuàng)新體系

重要的是，這三個能級并非割裂，而是共同構(gòu)成從全球策源、到區(qū)域轉(zhuǎn)化、到特色配套的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，提升國家創(chuàng)新體系整體韌性。

中國創(chuàng)新城市未來路徑：系統(tǒng)升維

接下來是第二點(diǎn)：“系統(tǒng)升維”。這意味著人才、資本、空間等等城市要素，都要全面升級。

5.1 人才：從“政策引才”到“環(huán)境適配”

首先從人才方面，當(dāng)前人才競爭已從“政策補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“環(huán)境適配”，核心是能不能留得住人。北京建設(shè)國際交往中心，想吸引華人海歸，給的條件很好，但調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，最大問題其實(shí)是“陌生感”。這些人雖然是華人，但他們在國外生活了很多年，小到交電費(fèi)，大到孩子上學(xué)，他們都知道怎么辦。到了國內(nèi)，上個學(xué)要劃分學(xué)區(qū)、各種補(bǔ)習(xí)班、各種證明……整個系統(tǒng)是陌生的，人天然對陌生環(huán)境是有恐懼感的，所以吸引他們得系統(tǒng)性解決這些“軟環(huán)境”問題。

5.2 資本：從“雨露均沾”到“雪中送炭”

資本層面，不僅要看有沒有，更要看能不能精準(zhǔn)地“雪中送炭”。創(chuàng)新最缺錢的階段是從技術(shù)原型跨越到工程化、從中試到商業(yè)化的死亡谷階段，而不是成長期。我們需要培育有產(chǎn)業(yè)洞見的本土風(fēng)險投資，構(gòu)建全周期的精準(zhǔn)資本配置體系——但這跟現(xiàn)在政府引導(dǎo)基金的考核邏輯不一樣，所以資本體系也要升維。

5.3 數(shù)據(jù)：從“沉睡資產(chǎn)”到“創(chuàng)新燃料”

數(shù)據(jù)層面，關(guān)鍵是從“沉睡資產(chǎn)”變成“創(chuàng)新燃料”。數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的核心基礎(chǔ)設(shè)施。現(xiàn)在大家都認(rèn)同數(shù)據(jù)是資產(chǎn)，但據(jù)我了解，國內(nèi)主流做數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的企業(yè)還沒有一家是盈利的。尤其現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)國家整體安全觀的大背景下，數(shù)據(jù)如何脫敏、共享、流通，都是巨大挑戰(zhàn)。

5.4 制度：從“紅燈思維”到“黃燈護(hù)航”

最后是制度升維。這里有一個核心悖論：制度追求穩(wěn)定，而創(chuàng)新需要冒險。因此，創(chuàng)新城市的首要任務(wù)不是設(shè)計(jì)藍(lán)圖，而是設(shè)計(jì)“允許意外發(fā)生的制度環(huán)境”。國際現(xiàn)在主流做法是搞“監(jiān)管沙盒”，其核心就是劃個安全區(qū)，在區(qū)內(nèi)對創(chuàng)新采取包容審慎監(jiān)管，允許試錯、建立容錯機(jī)制。先讓創(chuàng)新跑起來，制度跟著完善，而不是等所有規(guī)則都想好了再讓創(chuàng)新出門。這本質(zhì)是我國特區(qū)模式的國際應(yīng)用。

5.5 創(chuàng)新城市建設(shè)的最高境界

所以，創(chuàng)新城市建設(shè)的最高境界，正是讓城市本身成為一個開放、試錯、自我演化的生命體。未來不在我們預(yù)測之中，而在我們允許發(fā)生的可能性之中。

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編輯/排版｜王淑蕓

圖片｜盧風(fēng)、謝飛/云攝影

供稿｜清華同衡 詳細(xì)規(guī)劃與設(shè)計(jì)分院