【作者】陳海嵩（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授、博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”青年學(xué)者，北大法律信息網(wǎng)簽約作者）；張高榕（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所博士研究生）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是落實(shí)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨行政區(qū)協(xié)同保護(hù)和整體監(jiān)管要求的重要工具。但實(shí)踐中其存在規(guī)范協(xié)同松散、微觀執(zhí)行供給不足、利益協(xié)調(diào)機(jī)制失靈等問題，嚴(yán)重制約了跨區(qū)生態(tài)環(huán)境整體性治理的實(shí)現(xiàn)。從制度功能視角出發(fā)，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法唯有采取深度協(xié)同的治理范式才可實(shí)現(xiàn)跨區(qū)生態(tài)環(huán)境整體治理，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要。在此基礎(chǔ)上，未來區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法需采取緊密型協(xié)同立法模式，明確將地方政府納入?yún)f(xié)同立法的主體范圍，并建立長效性、制度化的利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域生態(tài)環(huán)境；區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法；生態(tài)環(huán)境法典；整體治理

目次 一、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法：落實(shí)法典關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求以實(shí)現(xiàn)整體治理的立法工具 二、區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的系統(tǒng)性缺陷對跨區(qū)整體治理的阻礙 三、法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的應(yīng)然治理范式 四、法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的優(yōu)化進(jìn)路 五、結(jié)語

當(dāng)前，在我國區(qū)域一體化進(jìn)程不斷加速的大背景下，跨越行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日益突出，如流域污染、大氣污染的跨區(qū)蔓延等。從立法角度來看，以各自行政區(qū)劃為治理邊界的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境立法模式已難以解決跨行政區(qū)劃所帶來的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。針對這一問題，實(shí)踐中我國京津冀、長三角等區(qū)域率先探索了跨行政區(qū)劃性的環(huán)境協(xié)同立法。在頂層設(shè)計(jì)層面，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》[以下簡稱《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》]第二十一條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的保護(hù)措施。”這一規(guī)定為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的深度優(yōu)化提供了方向指引。從制度協(xié)同的角度來看，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是落實(shí)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨行政區(qū)協(xié)同保護(hù)和整體監(jiān)管要求的重要制度工具，其制度設(shè)計(jì)及具體實(shí)施效果直接關(guān)乎跨區(qū)整體治理能否有效實(shí)現(xiàn)。

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法這一新型立法實(shí)踐亦引起了我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注。就現(xiàn)有研究成果來說，學(xué)者們多集中于對我國某一區(qū)域的環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐進(jìn)行個(gè)案研究。個(gè)案研究雖揭示了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在某一區(qū)域的具體實(shí)施情況，但研究視野存在局限性，難以形成系統(tǒng)性的理論框架。部分學(xué)者雖在一定程度上開展了整體性研究，但卻未考慮生態(tài)環(huán)境法典編纂立法趨勢下，對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法理論范式的探究。本文擬立足于生態(tài)環(huán)境法典編纂這一大背景，對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的實(shí)踐問題、應(yīng)然理論范式進(jìn)行探究，在此基礎(chǔ)上對于未來應(yīng)如何優(yōu)化進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，以期為加快形成具有中國特色的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度體系建言獻(xiàn)策。

一

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法：落實(shí)法典關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求以實(shí)現(xiàn)整體治理的立法工具

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是以整體性治理為“靈魂”，通過在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等關(guān)鍵內(nèi)容上形成高度統(tǒng)一，以克服行政區(qū)劃壁壘、實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體治理?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條的規(guī)定直接指向了統(tǒng)一關(guān)鍵監(jiān)管措施下的區(qū)域整體治理目標(biāo)，同時(shí)，區(qū)域協(xié)同立法在統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等方面的制度追求高度契合并有效回應(yīng)了《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中的具體需要-通過整體監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體治理，二者之間形成了顯著的“需求一供給”耦合關(guān)系。

（一）《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管的規(guī)定

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條實(shí)質(zhì)上是對傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割治理模式下的“碎片化”治理困境的整體性回應(yīng)，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素的流動(dòng)性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性與行政管轄的屬地化之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，這種矛盾在流域污染、大氣污染等跨域環(huán)境問題中尤為突出。傳統(tǒng)“各掃門前雪”式的屬地化治理不僅難以應(yīng)對上述問題，還可能因地方監(jiān)管措施不一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差異而加劇治理困局，如導(dǎo)致地區(qū)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷外溢等。而《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條正是為解決上述核心矛盾而設(shè)計(jì)的，其深層意涵如下：第一，重構(gòu)治理單元，即超越單一行政區(qū)的邊界限制，將區(qū)域作為一 個(gè)整體治理單元；第二，重塑規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)施“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，旨在消除區(qū)域內(nèi)因標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致的治理割裂；第三，整合監(jiān)控體系，以此來打破信息孤島，為科學(xué)決策以及提高執(zhí)法精確度等提供依據(jù)：第四，統(tǒng)一保護(hù)措施，以此來克服因“條塊”職能分割導(dǎo)致的監(jiān)管碎片化，確保在污染防控、生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理效能的聚合。上述制度化設(shè)計(jì)有助于解決傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理模式下的生態(tài)治理“碎片化”困境，促進(jìn)權(quán)力配置從行政分權(quán)走向協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理理念及實(shí)踐上的根本轉(zhuǎn)變，即從屬地治理轉(zhuǎn)向區(qū)域整體治理。

（二）區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法對于區(qū)域整體治理的追求

就我國京津冀、長三角等主要區(qū)域所開展的環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐來說，無論是區(qū)域大氣污染防治還是區(qū)域水污染治理、水生態(tài)保護(hù)等，均是區(qū)域各方立法主體共同參與、協(xié)同制定相關(guān)規(guī)范條款。從立法層面審視，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是將區(qū)域生態(tài)環(huán)境視為一 個(gè)不可分割的整體性治理對象來設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)范條款。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十三條《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第十條第三款及第四十九條第三款的規(guī)定，并結(jié)合協(xié)同立法實(shí)踐來看，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的核心追求在于制度化地實(shí)現(xiàn)整體性治理，即以整體性治理理念為指引，強(qiáng)調(diào)環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)尊重生態(tài)環(huán)境“天生”具有的整體系統(tǒng)性“基因”，以協(xié)同的形式來應(yīng)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性特質(zhì)與行政區(qū)劃分割性之間的內(nèi)在矛盾，從而避免治理的碎片化。因此，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體性保護(hù)是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的核心價(jià)值追求，而有效化解上述結(jié)構(gòu)性矛盾并真正實(shí)現(xiàn)這一核心追求，必須在制度設(shè)計(jì)上深度契合區(qū)域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)整體性“基因”，即在區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等方面實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一。

（三）法典中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法間的“需求一供給”關(guān)系

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條明確要求建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一保護(hù)的措施，這些規(guī)定實(shí)際上是通過高度統(tǒng)一的整體性監(jiān)管體制以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體治理，而這一要求需具體的制度工具來加以落實(shí)。上文已述，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的開展必須立足于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性特質(zhì)，在區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等方面做到高度統(tǒng)一。由此可知，其對于整體性治理的追求高度契合《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)生態(tài)環(huán)境整體治理的具體要求。換言之，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是落實(shí)法典中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求以實(shí)現(xiàn)整體治理的關(guān)鍵立法工具，二者之間是“需求一供給”的高度耦合關(guān)系。

具體而言，在需求側(cè)，法典中關(guān)于跨行政區(qū)統(tǒng)一整體監(jiān)管的具體需求體現(xiàn)為重構(gòu)治理單元、再造規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一關(guān)鍵監(jiān)督保護(hù)措施（如統(tǒng)一監(jiān)測）等，但由于這些均為原則性規(guī)定，尚需具體的制度加以跟進(jìn)落實(shí)。而區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法對此發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，即在供給側(cè)，其從區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性治理出發(fā)，以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范協(xié)同來消解標(biāo)準(zhǔn)間的沖突問題，以監(jiān)督保護(hù)措施的高度協(xié)同來破除碎片化管控、實(shí)現(xiàn)跨域治理效能聚合等。以統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為例，其既是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的基礎(chǔ)，也是區(qū)域公平司法的前提，還可避免傳統(tǒng)地方立法中出現(xiàn)因地方排污標(biāo)準(zhǔn)不一所帶來的“污染洼地”；再如關(guān)鍵保護(hù)措施的協(xié)同一致，其有助于克服傳統(tǒng)以行政區(qū)域?yàn)橹卫韱挝坏乃槠芸仞蠹?，彌合傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理體系中的“條塊”分割，破解地區(qū)間監(jiān)管措施不一、信息斷裂等問題，從而強(qiáng)化對具有跨域性、外溢性特征的地區(qū)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的共同應(yīng)對能力。

總之，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管保護(hù)措施、強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境責(zé)任等方面發(fā)揮的核心制度功效，實(shí)質(zhì)上是對《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第二十一條所提出的要求進(jìn)行直接、有效且精準(zhǔn)的制度化回應(yīng)和落實(shí)，二者之間是“需求一供給”的高度耦合關(guān)系。

二

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的系統(tǒng)性缺陷對跨區(qū)整體治理的阻礙

雖然區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法是落實(shí)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨行政區(qū)整體監(jiān)管要求以實(shí)現(xiàn)整體治理的關(guān)鍵工具，但我國當(dāng)前開展的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐以及相關(guān)制度的系統(tǒng)性缺陷嚴(yán)重阻礙了跨行政區(qū)整體治理的實(shí)現(xiàn)。

（一）規(guī)范協(xié)同松散化導(dǎo)致跨區(qū)整體治理乏力

在區(qū)域一體化進(jìn)程中，我國的主要區(qū)域雖然廣泛開展了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐，但多數(shù)協(xié)同立法成果難以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)整體監(jiān)管，原因在于現(xiàn)行區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法存在規(guī)范文本協(xié)同程度低、規(guī)則體系松散等問題。

第一，從宏觀層面來看，治理規(guī)則松散化供給下的“規(guī)范網(wǎng)”難以承載整體性治理。具體來說，我國京津冀區(qū)域和長三角區(qū)域長期開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，近年來川渝等區(qū)域也部分開展了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐，但上述立法實(shí)踐在關(guān)鍵制度要素上均存在覆蓋面不一、深度不夠的問題。例如，在京津冀大氣污染防治協(xié)同立法中，北京僅側(cè)重重大污染通報(bào)和技術(shù)共享，卻缺失定期協(xié)商、聯(lián)合溯源等深度協(xié)作機(jī)制，即與河北、天津的協(xié)同力度明顯不夠。長三角大氣污染防治協(xié)同立法中也存在類似問題。在川渝嘉陵江協(xié)同立法保護(hù)中，四川涵蓋了水、土壤、固體廢物污染等，重慶則僅聚焦水生態(tài)，導(dǎo)致“流域治理”背離了應(yīng)當(dāng)以流域這一復(fù)雜社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)為治理單元的初衷。上述松散化的規(guī)范協(xié)同使得區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法所構(gòu)建的規(guī)則體系難以支撐區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)。

第二，從微觀層面來看，不同地區(qū)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的差異化極易導(dǎo)致“污染洼地”與集體行動(dòng)困境，主要表現(xiàn)為核心環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法尺度（如處罰裁量基準(zhǔn)）在協(xié)同區(qū)域內(nèi)未能統(tǒng)一。在京津冀區(qū)域，針對企業(yè)篡改或者偽造大氣污染防治領(lǐng)域監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為，天津市的處罰幅度從十萬到一百萬元不等；河北省的處罰幅度則以兩萬元為起點(diǎn)，最高罰款為二十萬元。除此之外，這一區(qū)域在超標(biāo)排放污染物等行為的處罰梯度上也存在顯著差異。在長三角區(qū)域，其關(guān)于大氣污染防治領(lǐng)域的協(xié)同立法不僅在處罰標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制污染行為等方面存在差異，而且有權(quán)處罰的部門級別亦各不相同。比如對于秸稈焚燒等行為的規(guī)制，上海市、江蘇省、浙江省采取全面禁止的方式，而安徽省采取的卻是劃定區(qū)域禁止的方式。概言之，一方面，不同地區(qū)在環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異客觀上導(dǎo)致了差異化的“規(guī)制梯度”，為市場主體創(chuàng)造了“套利”空間。實(shí)踐中，污染企業(yè)往往傾向于向處罰力度較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移，由此便極易形成“污染洼地”。另一方面，執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一也必然造成“同事不同罰”以及跨區(qū)聯(lián)合執(zhí)法困難的問題，最終的結(jié)果便是加劇區(qū)域集體行動(dòng)困境。

（二）政府規(guī)章協(xié)同缺位導(dǎo)致微觀執(zhí)行供給嚴(yán)重不足

我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨的另一 個(gè)核心瓶頸在于地方政府規(guī)章協(xié)同被排除在法定框架之外，導(dǎo)致微觀執(zhí)行供給嚴(yán)重不足。依據(jù)《立法法》第八十三條、《地方組織法》第十條第三款及第四十九條第三款的規(guī)定可知，目前僅地方人大及其常委會(huì)被賦予制定協(xié)同性地方性法規(guī)的立法權(quán)，這樣的立法設(shè)計(jì)直接造成了微觀執(zhí)行層面的規(guī)范供給缺位。規(guī)章層面的協(xié)同立法權(quán)缺失意味著在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中連接宏觀法規(guī)與具體執(zhí)法行動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即統(tǒng)一、可操作的執(zhí)行性規(guī)則供給缺失，失去了制度化的協(xié)同路徑。面對地方政府環(huán)境規(guī)章協(xié)同缺位的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)踐中普遍采取的替代方案是依賴政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”。然而，這些非正式安排存在顯著的結(jié)構(gòu)性缺陷，非但無法彌補(bǔ)不足，反而滋生了新的問題。

第一，利益沖突下的執(zhí)行“脆弱性”。政府間的合作協(xié)議與“紅頭文件”的實(shí)施深度受制于地方財(cái)政、人事等行政資源，而區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的長期目標(biāo)與地方短期發(fā)展訴求（如短期財(cái)政收入的增加）之間存在根本性張力，故當(dāng)政府間合作協(xié)議的相關(guān)環(huán)保承諾與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益發(fā)生沖突時(shí)，由于地方政府對財(cái)政及人事等行政資源具有實(shí)質(zhì)控制權(quán)，理性選擇機(jī)制往往會(huì)驅(qū)使地區(qū)主體優(yōu)先滿足本行政區(qū)的即時(shí)需求。并且在現(xiàn)有考核體系下，相較于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)來說，經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)的政績顯示度往往更加引人注目，這樣的激勵(lì)結(jié)構(gòu)便可能會(huì)導(dǎo)致地方政府將環(huán)境領(lǐng)域的合作協(xié)議及“紅頭文件”中的具體承諾置于次要層級，最終導(dǎo)致這些環(huán)保承諾在實(shí)踐層面呈現(xiàn)出極強(qiáng)的執(zhí)行“脆弱性”。

第二，穩(wěn)定性受制于“人治”因素。其一，政府層面的領(lǐng)導(dǎo)更替可能會(huì)引發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合作協(xié)議及“紅頭文件”的實(shí)施中斷。我國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（如省、市、縣的行政首長）平均任期往往不超過五年，多為所謂的“三年之政”，而生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政府間合作協(xié)議及“紅頭文件”的項(xiàng)目周期大多超過了三年，繼任者可能由于施政理念等差異常采取“新官重起爐灶”策略，由此便削弱了政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”的執(zhí)行資源投入等。其二，政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”的落實(shí)效果往往直接受制于地方領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人重視程度，亦即地方領(lǐng)導(dǎo)的注意力會(huì)直接影響相關(guān)合作協(xié)議及文件的執(zhí)行。具體來說，地方政府需同時(shí)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長、民生保障等多重目標(biāo)，行政首長的注意力成為最稀缺的資源。筆者在河南、湖北等多個(gè)省市調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力、民生保障任務(wù)等多重因素影響下，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的長期性協(xié)同事務(wù)在行政首長注意力“競爭”中便會(huì)受到明顯擠壓，此時(shí)該事務(wù)的具體落實(shí)便會(huì)受到影響，比如可能從早期的常委會(huì)督導(dǎo)、多部門協(xié)同到僅維持最低限度的人員配置等。而上述因素的疊加使得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”的實(shí)施效果缺乏穩(wěn)定性。

總之，將地方政府規(guī)章協(xié)同長期排除在法定協(xié)同立法框架之外，迫使實(shí)踐訴諸非正式性替代方案，非但無法彌合治理缺陷，反而加劇了微觀執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)一步碎片化的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管要求在微觀執(zhí)行層面難以落實(shí)。

（三）利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制載體虛置、主體單一與整合缺位引致共識系統(tǒng)失靈

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理相比其他領(lǐng)域治理實(shí)踐的一個(gè)顯著的特點(diǎn)在于，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本承擔(dān)與效益享有上存在錯(cuò)配矛盾，導(dǎo)致其在利益結(jié)構(gòu)上存在明顯的非對稱性，故實(shí)踐中開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法時(shí)往往面臨著非對稱性利益結(jié)構(gòu)下“零和博弈”的現(xiàn)實(shí)困境。因此，構(gòu)建高質(zhì)量的利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來化解地區(qū)間的利益沖突、凝聚集體共識尤為必要。然而，實(shí)踐中其在制度化建設(shè)上仍存在顯著短板。

第一，利益溝通協(xié)調(diào)載體虛置化導(dǎo)致難以發(fā)揮其實(shí)質(zhì)協(xié)調(diào)功能。在實(shí)踐中，我國多數(shù)地方采用地方人大立法聯(lián)席會(huì)的形式來開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，其中的重大利益溝通協(xié)調(diào)便是通過地方人大立法聯(lián)席會(huì)這一載體來進(jìn)行，如京津冀區(qū)域。然而，地方人大立法聯(lián)席會(huì)的地位模糊性、運(yùn)行規(guī)則缺失性、組織保障薄弱性缺陷導(dǎo)致了其實(shí)質(zhì)協(xié)調(diào)功能難以有效發(fā)揮。首先，地位模糊。實(shí)踐中我國地方人大立法聯(lián)席會(huì)的設(shè)置主要分為兩種：一是由地方人大以“框架協(xié)議”等形式確立；二是無“框架協(xié)議”背書，僅為了某一環(huán)境協(xié)同立法事項(xiàng)而被臨時(shí)性組建。顯然，這樣的“非法定性機(jī)構(gòu)”會(huì)導(dǎo)致其形成的共識性文件具有“軟法”性質(zhì)，只能依靠各個(gè)地方成員自覺執(zhí)行。其次，運(yùn)行規(guī)則缺失。實(shí)踐中的地方人大立法聯(lián)席會(huì)除了京津冀等區(qū)域外，多數(shù)區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)在議事流程以及公開透明機(jī)制（如會(huì)議記錄是否公開）等基礎(chǔ)性運(yùn)行規(guī)則上均無明確規(guī)定，而此類規(guī)則真空很容易導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)成為“清談會(huì)”。最后，組織保障薄弱。其主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)虛體化、財(cái)政無保障等，如多數(shù)聯(lián)席會(huì)無常設(shè)性機(jī)構(gòu)。上述缺陷會(huì)導(dǎo)致該載體的實(shí)質(zhì)協(xié)調(diào)功能難以發(fā)揮，無法有效應(yīng)對環(huán)境協(xié)同立法中的復(fù)雜利益博弈。

第二，利益溝通協(xié)調(diào)的參與主體單一化導(dǎo)致協(xié)同規(guī)范的民意基礎(chǔ)薄弱。具體來說，實(shí)踐中的利益溝通協(xié)調(diào)過程大多高度封閉于立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，公眾、企業(yè)、環(huán)保組織等相關(guān)主體則被“系統(tǒng)性”排除在外。然而，公眾的生態(tài)權(quán)益以及企業(yè)的排污治污與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法直接相關(guān)，故其具體訴求天然地應(yīng)當(dāng)被“嵌入”區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的目標(biāo)之中。顯然，目前把直接利害關(guān)系方“系統(tǒng)性”排除在外的做法不僅會(huì)導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法規(guī)范的民意基礎(chǔ)薄弱，還可能會(huì)使其立法目標(biāo)偏離真實(shí)的公眾需求，甚至可能削弱未來區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法規(guī)范具體執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)。

第三，利益溝通協(xié)調(diào)的具體整合主體欠缺明確規(guī)定，難以破解利益僵局。如有學(xué)者所言，區(qū)域內(nèi)不同立法主體在政治地位、經(jīng)濟(jì)體量、發(fā)展目標(biāo)、資源分布等方面的差異導(dǎo)致各方的立法需求不同，進(jìn)而在協(xié)同立法中不可避免地產(chǎn)生利益沖突，如一方可能追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而另一方更注重環(huán)境保護(hù)。在此背景下，一個(gè)關(guān)鍵性問題愈發(fā)凸顯：當(dāng)區(qū)域內(nèi)不同地方之間因上述差異而產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾時(shí)，究竟應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)主導(dǎo)協(xié)調(diào)以破解利益僵局？概言之，在頂層設(shè)計(jì)層面缺乏一 個(gè)“整合主體”或“協(xié)調(diào)中樞”來解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中的深層次利益僵局。

綜上，利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化建設(shè)不足的根源在于載體虛置化、主體單一化及整合機(jī)制空洞化，其極易使立法聯(lián)席會(huì)淪為“議事花瓶”，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體治理的共識構(gòu)建系統(tǒng)失靈。

三

法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的應(yīng)然治理范式

上文已述，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的困境導(dǎo)致了其難以落實(shí)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管的要求。那么，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)為何種“形態(tài)”？或者說何種范式的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法才可以落實(shí)這一要求？

就傳統(tǒng)“屬地化”行政區(qū)劃治理來說，其“個(gè)體主義”方法論窠臼正是導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行與治理碎片化問題的根源，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法正是為打破“個(gè)體主義”下的“屬地化”治理而在立法層面所進(jìn)行的實(shí)踐探索。從理論層面來看，系統(tǒng)論與協(xié)同論正是破解“個(gè)體主義”治理挑戰(zhàn)的關(guān)鍵理論，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的出現(xiàn)及開展也根源于系統(tǒng)論及協(xié)同論的理論“土壤”之中。系統(tǒng)論和協(xié)同論既為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的產(chǎn)生提供了根本性的理論支撐，也為其應(yīng)然實(shí)踐方向提供了方法論指導(dǎo)。從制度功能視角出發(fā)，以系統(tǒng)論及協(xié)同論來審視區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，欲有效實(shí)現(xiàn)法典中關(guān)于跨區(qū)整體監(jiān)管的要求，在治理范式的具體定位上應(yīng)當(dāng)采取深度協(xié)同的治理范式，即“廣協(xié)同”加“強(qiáng)協(xié)同”的治理范式。在功能范圍上，地方性法規(guī)的協(xié)同和地方政府規(guī)章的協(xié)同均應(yīng)被囊括其中，即“廣協(xié)同”；在功能強(qiáng)度上，應(yīng)當(dāng)形成高度制度化、富有約束力的協(xié)同成果，從而促使“1+1＞2”的整體效能躍升，即“強(qiáng)協(xié)同”。

（一）系統(tǒng)論與協(xié)同論的理論適配性證成

1.系統(tǒng)論下的生態(tài)規(guī)律解析與環(huán)境立法轉(zhuǎn)化。系統(tǒng)論是關(guān)于系統(tǒng)的專門理論和科學(xué)，其以系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)變化的規(guī)律和屬性作為研究對象。路德維?！ゑT·貝塔朗菲是現(xiàn)代系統(tǒng)論的鼻祖，其強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)是處于相互聯(lián)系中的、與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各個(gè)組成成分的總體，應(yīng)當(dāng)把相關(guān)機(jī)體等當(dāng)作一個(gè)整體和系統(tǒng)來考察。系統(tǒng)理論的出現(xiàn)和成熟為全面分析理解復(fù)雜系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能等提供了科學(xué)的理論依據(jù)及方法論支撐。系統(tǒng)論作為公認(rèn)的揭示復(fù)雜系統(tǒng)規(guī)律的科學(xué)理論，以其為指導(dǎo)有助于完整全面“解析”區(qū)域生態(tài)環(huán)境這一復(fù)雜系統(tǒng)。環(huán)境領(lǐng)域立法相比于其他領(lǐng)域立法最為顯著的特點(diǎn)在于，其需要識別自然生態(tài)規(guī)律，然后賦予其法律化表達(dá)。具體到區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法，作為環(huán)境立法在跨區(qū)域治理層面的具體實(shí)踐，其規(guī)范及制度設(shè)計(jì)的根本依據(jù)在于對區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律的深刻把握，而系統(tǒng)論對復(fù)雜系統(tǒng)的強(qiáng)大“解析”能力使其天然成了構(gòu)建區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法科學(xué)基礎(chǔ)的核心理論工具。概言之，正是基于系統(tǒng)論對區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的強(qiáng)大“解析”能力，使得其成為指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐不可或缺的理論根基。

2.協(xié)同論與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法從“分”到“合”的契合性。協(xié)同論肇始于20世紀(jì)70年代，該理論是由赫爾曼·哈肯創(chuàng)立。協(xié)同論研究的核心是系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)如何通過相互作用在宏觀尺度上形成有序結(jié)構(gòu)，其核心概念原理包括序參量、支配原理等。就區(qū)域生態(tài)環(huán)境而言，其本身是一個(gè)典型的復(fù)雜系統(tǒng)，由分屬不同行政區(qū)的多個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)合子系統(tǒng)構(gòu)成。如上文所言，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中存在利益非對稱性矛盾，導(dǎo)致這些子系統(tǒng)在區(qū)域環(huán)境治理上往往存在矛盾沖突，而矛盾沖突的持續(xù)深化最終會(huì)導(dǎo)致整體的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理陷入無序甚至惡化狀態(tài)。協(xié)同論的序參量、支配原理等核心內(nèi)容正是研究如何讓多個(gè)子系統(tǒng)從“多”產(chǎn)生“一”、從“分”走向“合”的理論，即從混亂無序到協(xié)同有序。對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法而言，其核心目的就是促使分屬不同行政主體的“多”（子系統(tǒng)）圍繞共同的環(huán)境目標(biāo)“協(xié)同”起來，形成“一”個(gè)有效的區(qū)域治理規(guī)則體系與行動(dòng)框架，這恰好與協(xié)同論的研究內(nèi)容具有極強(qiáng)的契合度?？傊?，協(xié)同論所追求的實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)從混亂無序到協(xié)同有序的目的與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的具體任務(wù)——化解區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)主體間的矛盾沖突、構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)則體系-具有高度一致性，其核心機(jī)制（序參量、支配原理等）恰好為區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的科學(xué)設(shè)計(jì)提供了理論“抓手”。

（二）系統(tǒng)論下“廣協(xié)同”范式的制度供給邏輯

上文已述，系統(tǒng)論對復(fù)雜系統(tǒng)的強(qiáng)大“解析”能力使其天然成為構(gòu)建區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的核心理論工具。從系統(tǒng)論的視角來觀察，研究相關(guān)事物以及具體規(guī)律時(shí)應(yīng)當(dāng)采取以下四種思維方法。一是整體性思維方法。凡是系統(tǒng)均具有整體屬性、整體結(jié)構(gòu)、整體功能等，故從整體上認(rèn)識和處理問題是系統(tǒng)論的基本思維方法，而揭示系統(tǒng)的整體性也是系統(tǒng)論研究和解釋相關(guān)復(fù)雜性的出發(fā)點(diǎn)。二是關(guān)聯(lián)性思維。系統(tǒng)論的關(guān)聯(lián)性思維著重強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)聯(lián)，即一個(gè)系統(tǒng)的不同元素之間應(yīng)按照一定的方式相互聯(lián)系、相互作用，不存在與其他元素?zé)o任何關(guān)聯(lián)的孤立元素。三是有序性思維。系統(tǒng)作為一個(gè)整體，其各個(gè)要素的構(gòu)成及其關(guān)聯(lián)運(yùn)動(dòng)不是雜亂無章的，而是存在一定秩序的。四是動(dòng)態(tài)性思維。系統(tǒng)并非孤立、靜止的，而是可發(fā)展、轉(zhuǎn)化的，其具體發(fā)展、轉(zhuǎn)化要適應(yīng)整體大環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化過程。以系統(tǒng)論上述思維方法來審視區(qū)域生態(tài)環(huán)境這一復(fù)雜系統(tǒng)及其治理規(guī)則的系統(tǒng)性再造（即區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法），同時(shí)涵蓋地方性法規(guī)協(xié)同與地方政府規(guī)章協(xié)同，是最理想的選擇。

1.整體性思維“驅(qū)動(dòng)”立法層級完整。在整體性思維下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境本身是一個(gè)整體性系統(tǒng)，這一系統(tǒng)內(nèi)相互聯(lián)系的各部分有機(jī)組成了復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，其整體性特性決定了任何局部的治理失效都將影響到區(qū)域整體生態(tài)功能的發(fā)揮。對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法來說，只有通過“地方性法規(guī)協(xié)同+地方政府規(guī)章協(xié)同”構(gòu)建起層級完整的規(guī)則體系，才可以有效避免因規(guī)范供給不足而可能導(dǎo)致的局部治理失效。其原因在于，僅依靠地方性法規(guī)協(xié)同雖能確立宏觀目標(biāo)，但由于缺乏明確具體的執(zhí)行細(xì)則、程序等，將會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行環(huán)節(jié)“斷鏈”。若僅有地方政府規(guī)章協(xié)同，則權(quán)威性不足、治理根基不穩(wěn)。而“廣協(xié)同”覆蓋了地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，構(gòu)建了從價(jià)值目標(biāo)到執(zhí)行細(xì)則的完整制度鏈條，使治理系統(tǒng)的各個(gè)層級和環(huán)節(jié)均獲得穩(wěn)定的規(guī)范支撐，避免了因某一層級立法協(xié)同缺位造成制度“短板”，確保規(guī)則體系能真正覆蓋并支撐起整個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的全過程。

2.關(guān)聯(lián)性思維“賦能”規(guī)則耦合協(xié)同。以關(guān)聯(lián)性思維來審視區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，其系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)生態(tài)要素具有典型的跨介質(zhì)關(guān)聯(lián)性，如污染物在土壤、大氣介質(zhì)間遷移，而這種特性決定了開展區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法必須致力于規(guī)則體系的高度協(xié)同，以避免因規(guī)范沖突形成“摩擦點(diǎn)”。而協(xié)同地方性法規(guī)與非協(xié)同規(guī)章（或反之）之間極易產(chǎn)生規(guī)則沖突、標(biāo)準(zhǔn)差異。例如，協(xié)同地方性法規(guī)設(shè)定統(tǒng)一流域排放標(biāo)準(zhǔn)，但若各地規(guī)章在執(zhí)行主體、處罰標(biāo)準(zhǔn)上各行其是，協(xié)同效果便會(huì)大打折扣，進(jìn)而影響到區(qū)域整體性治理。而“廣協(xié)同”制度供給通過地方性法規(guī)與規(guī)章的耦合設(shè)計(jì)便可實(shí)現(xiàn)規(guī)則的有機(jī)統(tǒng)一，如通過法規(guī)設(shè)定區(qū)域環(huán)境核心標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)章細(xì)化執(zhí)行程序（如跨省聯(lián)合執(zhí)法程序）的有機(jī)統(tǒng)一，緊密關(guān)聯(lián)上下層級規(guī)范，確保下位執(zhí)行細(xì)則嚴(yán)格受上位規(guī)范的框架約束，上位規(guī)范的原則精神可以被下位執(zhí)行細(xì)則有效吸收落實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)則體系內(nèi)部的高度協(xié)同。

3.有序性思維下的治理傳導(dǎo)。以有序性思維來審視區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其管理，其具有“宏觀、中觀、微觀”的層級嵌套結(jié)構(gòu)?；诖耍瑓^(qū)域環(huán)境協(xié)同立法這一制度系統(tǒng)在治理目標(biāo)上的傳導(dǎo)作用就尤為關(guān)鍵，如中央“框架性立法”設(shè)定戰(zhàn)略目標(biāo)，地方性法規(guī)協(xié)同省際標(biāo)準(zhǔn)，地方政府聯(lián)合制定環(huán)境規(guī)章以落地操作細(xì)則?！皬V協(xié)同”的范式定位可以促使制度系統(tǒng)有效地完成治理傳導(dǎo)，從而彌合因規(guī)章協(xié)同缺位所導(dǎo)致的執(zhí)行斷層。

4.動(dòng)態(tài)性思維下的制度適應(yīng)能力。區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)并非“一成不變”，而是處在“變動(dòng)不居”之中，故區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理既需要穩(wěn)定性規(guī)范來引導(dǎo)長期行為，也需要兼具靈活性以應(yīng)對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化。地方性法規(guī)以其嚴(yán)格的審議程序所提供的高度穩(wěn)定性規(guī)范是長期治理框架的基石，地方政府規(guī)章則依托行政資源及效率優(yōu)勢高效制定環(huán)境技術(shù)細(xì)則、靈活調(diào)整相關(guān)管理措施等。概言之，“廣協(xié)同”將地方性法規(guī)的“剛性”框架與規(guī)章的“柔性”執(zhí)行有機(jī)結(jié)合，既保障了環(huán)境核心規(guī)則的跨區(qū)域統(tǒng)一性和長期穩(wěn)定性，又賦予區(qū)域治理系統(tǒng)在微觀執(zhí)行層面必要的靈活性和時(shí)效性，能夠有效回應(yīng)區(qū)域生態(tài)治理的即時(shí)需求。

綜上所述，以系統(tǒng)論為視角，唯有立足于“廣協(xié)同”的功能定位，才能構(gòu)建起一個(gè)層次完整、剛?cè)嵯酀?jì)的立法系統(tǒng)，使之與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)相匹配，破解“單協(xié)同”模式下因規(guī)范層級斷裂或規(guī)則沖突導(dǎo)致的治理碎片化困境，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基石。

（三）協(xié)同論下“強(qiáng)協(xié)同”范式的生成機(jī)制

上文已述，協(xié)同論追求的實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)從無序到協(xié)同有序的目的與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的具體任務(wù)具有高度的一致性。協(xié)同論的核心原理是：系統(tǒng)內(nèi)大量子系統(tǒng)的相互作用可通過非線性機(jī)制產(chǎn)生合作效應(yīng)，最終在宏觀尺度上形成穩(wěn)定有序的自組織結(jié)構(gòu)，這一過程的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力在于“序參量”。這些“慢變量”由子系統(tǒng)的集體行為所“役使”，又反過來支配著子系統(tǒng)的運(yùn)行模式，引導(dǎo)整個(gè)系統(tǒng)趨向特定的穩(wěn)定態(tài)。具體而言，其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以下積極作用：一是預(yù)防消減沖突，即通過相互的協(xié)同來消除沖突的發(fā)生和影響：二是形成協(xié)同效應(yīng)，即兩種或者兩種以上的成分或要素相加，所產(chǎn)生的作用大于各組成部分單獨(dú)應(yīng)用時(shí)所產(chǎn)生作用的總和，即所謂的“1+1＞2”效應(yīng)。

從協(xié)同論視角分析區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理這一復(fù)雜系統(tǒng)，其子系統(tǒng)可視為區(qū)域內(nèi)各地方行政單元及其治理體系（比如立法）。而區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨非對稱性利益結(jié)構(gòu)的困境，這使得區(qū)域內(nèi)各地區(qū)“天然”存在“搭便車”（享受生態(tài)效益卻不承擔(dān)成本）和“逐底競爭”（為局部經(jīng)濟(jì)利益放松環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)）的“強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)”。在此情況下，協(xié)作程度較低的“弱協(xié)同”注定是脆弱且低效的，極易陷入“奧爾森困境”—個(gè)體理性（追求本地利益最大化）導(dǎo)致集體非理性（區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體惡化），而“搭便車”“逐底競爭”等“無序”問題如同子系統(tǒng)間的相互掣肘，使區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)深陷高熵的混沌狀態(tài)，難以形成有效的區(qū)域生態(tài)治理秩序。

欲破解“搭便車”等“無序”問題，關(guān)鍵在于引入并強(qiáng)化能夠“役使”地方行為的“序參量”，而在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法語境下，“序參量”正是通過“強(qiáng)協(xié)同”立法構(gòu)建的具有高度約束力的統(tǒng)一制度規(guī)則體系，其作用機(jī)理在于以下兩個(gè)方面。一是役使原理與行為規(guī)整。即“強(qiáng)協(xié)同”通過創(chuàng)制具有強(qiáng)制力的、統(tǒng)一的核心環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則、執(zhí)行程序等，實(shí)質(zhì)上為區(qū)域內(nèi)各行政單元設(shè)定了共同的、剛性的行為邊界和目標(biāo)函數(shù)。這些規(guī)則如同強(qiáng)大的“序參量”，超越地方分散的、短視的利益考量，迫使各子系統(tǒng)調(diào)整自身行為模式，服從于區(qū)域生態(tài)整體利益最大化的宏觀秩序目標(biāo)，最終有助于抑制“逐底競爭”的動(dòng)機(jī)，消除利用規(guī)則差異進(jìn)行“區(qū)位套利”的空間等。二是催化協(xié)同效應(yīng)與效能躍升。當(dāng)統(tǒng)一、剛性的規(guī)則體系成功“役使”地方行為，子系統(tǒng)間的沖突與摩擦將顯著減少，合作與協(xié)同將成為主導(dǎo)模式。其直接結(jié)果便是“協(xié)同效應(yīng)”的“爆發(fā)”，比如跨區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控效率大幅提升（避免各自為戰(zhàn)、重復(fù)投入）、執(zhí)法威懾力增強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行成本因規(guī)模效應(yīng)而降低等，這些正是“1+1＞2”的集體效能躍升。

總之，系統(tǒng)論揭示了區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的生態(tài)規(guī)律特質(zhì)對“廣協(xié)同”（層級完整、無短板覆蓋）的制度需求，協(xié)同論則從系統(tǒng)演化的動(dòng)力學(xué)層面說明了尖銳的非對稱性利益結(jié)構(gòu)對“強(qiáng)協(xié)同”（約束剛性、形成支配性序參量）作為核心動(dòng)力機(jī)制的剛性要求，二者共同構(gòu)成了區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法深度協(xié)同治理范式的堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)。這一治理范式旨在通過構(gòu)建具有高度系統(tǒng)性（覆蓋治理全鏈條）和制度剛性（形成支配性序參量）的協(xié)同規(guī)范體系，徹底打破傳統(tǒng)“屬地化”治理的制度壁壘，最終實(shí)現(xiàn)從“行政區(qū)治理”轉(zhuǎn)向“區(qū)域生態(tài)整體治理”。

四

法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的優(yōu)化進(jìn)路

（一）立法模式轉(zhuǎn)型：從松散型協(xié)同走向緊密型協(xié)同

1.緊密型協(xié)同立法與松散型協(xié)同立法的引入與區(qū)分?；\統(tǒng)來講，以協(xié)同立法實(shí)踐過程中的聯(lián)系是否緊密為標(biāo)準(zhǔn)，可以將區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法分為緊密型協(xié)同立法與松散型協(xié)同立法。目前學(xué)界對于二者的界定與區(qū)分并未形成一致意見，存在標(biāo)準(zhǔn)泛化（如以立法項(xiàng)目的重要程度、立法信息的交流等作為標(biāo)準(zhǔn)）且混淆了立法輔助活動(dòng)與立法權(quán)行使的本質(zhì)差異的問題。鑒于既有分類標(biāo)準(zhǔn)在理論自洽性與實(shí)踐指導(dǎo)性上的局限，本文主張應(yīng)當(dāng)回歸立法權(quán)的規(guī)范創(chuàng)制這一本質(zhì)來重構(gòu)類型化基準(zhǔn)，即立法是創(chuàng)設(shè)一般性規(guī)范的行為，具體到協(xié)同立法，其核心是協(xié)同創(chuàng)設(shè)區(qū)域一般性規(guī)范的行為，最直接地體現(xiàn)為協(xié)同行為直接作用于規(guī)范的生成（如標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、責(zé)任配置等），最終具體化為規(guī)范文本創(chuàng)制過程中的協(xié)同。故筆者認(rèn)為，緊密型與松散型的根本分野可通過規(guī)范文本的協(xié)同程度來加以區(qū)分，前者規(guī)范文本的協(xié)同程度高，后者規(guī)范文本的協(xié)同程度低。

2.區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法適宜采取緊密型協(xié)同立法。只有采取緊密型協(xié)同立法才可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法深度協(xié)同的治理范式。其核心機(jī)理在于，緊密型協(xié)同可以“生成”剛性制度序參量，而剛性制度序參量能避免松散型協(xié)同的制度性失效。如上文所述，協(xié)同論揭示了系統(tǒng)從無序走向有序需依賴支配性序參量對子系統(tǒng)的“役使”。而在區(qū)域環(huán)境治理系統(tǒng)中，松散型協(xié)同極易出現(xiàn)差異化下的“碎片化”規(guī)定，比如上文論述的長三角等區(qū)域在大氣污染防治領(lǐng)域開展的協(xié)同立法，其普遍的缺點(diǎn)在于規(guī)范文本協(xié)同程度較為“松散”，各地對共同事項(xiàng)的協(xié)同程度規(guī)定不一致，在協(xié)作內(nèi)容與機(jī)制上存在差異化與立法空白，在污染來源、法律責(zé)任、執(zhí)法主體層面也缺乏統(tǒng)一。概言之，松散型協(xié)同下形成的弱約束規(guī)則毫無疑問是無法有效“役使”地方行為的，亦會(huì)導(dǎo)致子系統(tǒng)（地方行政單元）陷入“無序”狀態(tài)。而緊密型協(xié)同則可通過規(guī)范文本的高度協(xié)同來實(shí)現(xiàn)規(guī)則剛性化、執(zhí)行剛性化（聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制形成）等，其生成強(qiáng)大的制度序參量集群可通過相互作用，持續(xù)役使區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方行為持續(xù)保護(hù)“區(qū)域生態(tài)利益”，驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)從“碎片化”治理向區(qū)域生態(tài)整體治理的有序躍遷。

3.開展緊密型區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的“關(guān)鍵要點(diǎn)”。在實(shí)踐中，緊密型區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的制度化運(yùn)作框架尚缺乏清晰、統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)范式”，而實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境規(guī)范高度協(xié)同的核心是規(guī)范文本的高度協(xié)同?；谶@一核心目標(biāo)導(dǎo)向.緊密型區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在實(shí)踐中應(yīng)著力突破以下兩個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)。

其一，構(gòu)建體系化、長效化的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法工作機(jī)制。此機(jī)制可依據(jù)《立法法》第八十三條第二款關(guān)于協(xié)同立法的精神與授權(quán)來加以建立，其核心功能在于為跨行政區(qū)劃的立法主體搭建制度化的互動(dòng)平臺，通過該平臺，各方能夠進(jìn)行常態(tài)化的工作經(jīng)驗(yàn)互換與信息即時(shí)共享（如污染源數(shù)據(jù)、治理技術(shù)動(dòng)態(tài)、執(zhí)法難點(diǎn)），共享立法技術(shù)與知識資源（如條款設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)），并對具體的區(qū)域關(guān)鍵性環(huán)境立法議題（如跨境污染聯(lián)防聯(lián)治、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一）進(jìn)行高效會(huì)商與協(xié)調(diào)，從而系統(tǒng)性地提升立法工作的效率、精準(zhǔn)度和最終法案的協(xié)同質(zhì)量。機(jī)制化建設(shè)的核心在于共同設(shè)立一個(gè)擁有實(shí)質(zhì)職能的常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)，其具體建構(gòu)需協(xié)同各方細(xì)致商定運(yùn)行規(guī)則（如議事程序），合理配置人員組成（可吸納立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、專家代表并明確權(quán)限等），以及妥善安排經(jīng)費(fèi)來源與支出管理制度等。

其二，推動(dòng)立法全鏈條、多環(huán)節(jié)的深度融合協(xié)同。緊密型協(xié)同不僅要求機(jī)構(gòu)層面支撐，更需深入到立法的準(zhǔn)備、起草、論證、修改、審議乃至后續(xù)評估等全生命周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中來協(xié)同推進(jìn)，即在準(zhǔn)備階段可實(shí)施聯(lián)合調(diào)研、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評估及立項(xiàng)協(xié)同論證；起草階段組建跨區(qū)域聯(lián)合起草專班，共同擬訂文本框架與核心條款：論證階段組織覆蓋全區(qū)域的聯(lián)合論證會(huì)、聽證會(huì)等；關(guān)鍵的修改與審議階段則需建立高度協(xié)同的程序安排，如同步審議機(jī)制，即要求各成員在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成各自立法程序的審議，當(dāng)然未來也可探索聯(lián)合審議機(jī)制，確保各環(huán)節(jié)信息對稱、步調(diào)協(xié)調(diào)。這種深度的全流程協(xié)同有利于持續(xù)強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)各主體協(xié)同解決跨區(qū)復(fù)雜環(huán)境問題的意愿以及提升集體行動(dòng)的能力，進(jìn)而有助于構(gòu)建高度協(xié)同化的區(qū)域環(huán)境規(guī)范體系，最終為區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體治理提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（二）主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化：將地方政府納入環(huán)境協(xié)同立法的主體范圍

1.地方政府環(huán)境規(guī)章協(xié)同的治理“賦能”。地方政府環(huán)境規(guī)章協(xié)同所帶來的效果有助于跨區(qū)整體治理在微觀層面的落實(shí)，避免微觀治理的碎片化。具體而言：第一，在系統(tǒng)論整體性與關(guān)聯(lián)性思維下，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)是層級完整且耦合協(xié)同的，故賦予地方政府規(guī)章協(xié)同制定權(quán)，可通過“剛性”嵌套結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)功能耦合，保障區(qū)域生態(tài)治理系統(tǒng)的整體效能輸出：第二，系統(tǒng)論的有序性要求治理規(guī)則完成治理傳導(dǎo)，即不能在執(zhí)行層斷層。相較于政府間的合作協(xié)議或“紅頭文件”，地方政府環(huán)境規(guī)章的制定程序更加規(guī)范、法定效力也較為明確，因此其在穩(wěn)定性、強(qiáng)制力等方面都顯著優(yōu)于政府間的合作協(xié)議及“紅頭文件”，可以有效地抵御領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，這便從源頭上規(guī)避了“紅頭文件”的“隨意性”問題，即通過程序剛性消解“熵增”。而動(dòng)態(tài)性思維下所要求的治理規(guī)則具備動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，由于相較于權(quán)力機(jī)關(guān)的委員會(huì)制，政府實(shí)行首長負(fù)責(zé)制具有更多的靈活性和快捷性，故可以較為快速地應(yīng)對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染事件，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的時(shí)效性。

2.具體納入路徑。將地方政府納入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)同立法主體范圍主要有兩條路徑：其一是通過修訂《立法法》和《地方組織法》來實(shí)現(xiàn)：其二是通過全國人大常委會(huì)的法律解釋來將其納入，具體依據(jù)為《立法法》第四十八條。對于第一條路徑來說，由于其需要經(jīng)過全國人大或者人大常委會(huì)的審議，修訂程序復(fù)雜且冗長，難以做到及時(shí)回應(yīng)。而相比較來說，由全國人大常委會(huì)通過法律解釋將其納入的路徑無須啟動(dòng)復(fù)雜的修法程序，可在降低立法成本的同時(shí)，短期內(nèi)回應(yīng)實(shí)踐需求，因此適宜采納這一路徑。具體而言，全國人大常委會(huì)依托《立法法》第四十八條第一款的規(guī)定，可針對《地方組織法》第八十條第一款中的政府“建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制”進(jìn)行具體的法律解釋，即“地方政府的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制包含政府規(guī)章制定權(quán)在內(nèi)的協(xié)同立法職能”。

3.完善協(xié)同規(guī)章制定的考核驅(qū)動(dòng)機(jī)制?；凇奥窂揭蕾嚒崩碚撘约皩?shí)踐中地方政府規(guī)章逐漸“休眠”的背景，政府間的合作協(xié)議以及“紅頭文件”代替政府規(guī)章層面的環(huán)境協(xié)同現(xiàn)象短期內(nèi)較難發(fā)生大的改變。對此，筆者認(rèn)為有必要在考核層面做出針對性設(shè)計(jì)，以此來激發(fā)地方政府開展環(huán)境規(guī)章層面協(xié)同的積極性。筆者通過在河南、湖北、湖南等省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2018年以來，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效已成為考評地方政府生態(tài)環(huán)境治理效果好壞的核心考評機(jī)制。故可以把地方政府規(guī)章層面的協(xié)同納入污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核之中。具體而言，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效的重要考核內(nèi)容之一是“生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法和監(jiān)督情況”，當(dāng)前主要聚焦于省市級人大及其常委會(huì)的立法與監(jiān)督效能，然而，地方政府規(guī)章因其執(zhí)行直接性特征，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中往往能發(fā)揮更直接的“指引”作用。因此，筆者建議增設(shè)以下量化指標(biāo)：一是“政府規(guī)章協(xié)同立法項(xiàng)目完成率”，即在具體考核周期內(nèi)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同規(guī)章的實(shí)際制定比例：二是“協(xié)同規(guī)章領(lǐng)域覆蓋率”，即按水、土壤等核心領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)已出臺規(guī)章的覆蓋情況。

（三）構(gòu)建制度化利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制：載體、主體與規(guī)則的協(xié)同“再造”

以往的《立法法》《地方組織法》等并未規(guī)定地方立法時(shí)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，但是區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法與以往的地方環(huán)境立法不同，其開展需要不同地區(qū)在立法職權(quán)等方面進(jìn)行橫向聯(lián)合，對于區(qū)域內(nèi)的其他地方往往會(huì)產(chǎn)生影響。針對這一情況，2023年3月修訂的《立法法》也做出了回應(yīng)，其第八十三條第二款明確規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。這一條款為建立長效的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制提供了規(guī)范上的支撐。

建立長效的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制必須輔之以必要的載體。筆者認(rèn)為可以以區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實(shí)踐中建立起來的地方人大立法聯(lián)席會(huì)作為溝通協(xié)商的具體載體，理由如下。一方面，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，是中央從建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)出發(fā)，在新的歷史起點(diǎn)上發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用中提出的一項(xiàng)重要制度要求。因此，對于區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中的利益溝通協(xié)調(diào)亦應(yīng)當(dāng)是人大居于主導(dǎo)地位。另一方面，京津冀區(qū)域以及長三角區(qū)域在將地方人大立法聯(lián)席會(huì)作為載體方面取得了一些實(shí)踐成果，證明了該溝通協(xié)調(diào)載體的可行性。而解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨的非對稱性利益結(jié)構(gòu)等問題，需要構(gòu)建制度化利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并從“機(jī)制載體一參與主體一整合規(guī)則”三個(gè)層面進(jìn)行協(xié)同“再造”。

1.法定化協(xié)調(diào)平臺的剛性構(gòu)建。如上文所述，因地方人大立法聯(lián)席會(huì)地位模糊等問題導(dǎo)致了其載體虛置化，故需要將其制度化、規(guī)范化才能保障長效運(yùn)轉(zhuǎn)。對此，可以通過修訂《地方立法條例》進(jìn)行完善。具體而言，我國各個(gè)省區(qū)的地方立法條例主要是依據(jù)《地方組織法》《立法法》制定的，而在《立法法》第八十三條、《地方組織法》第十條第三款及第四十九條第三款明確規(guī)定了地方可以開展協(xié)同立法的大背景下，可通過在各地區(qū)的地方立法條例中設(shè)立“區(qū)域協(xié)同立法”專章，并明確將地方人大立法聯(lián)席會(huì)作為法定協(xié)商平臺，即可規(guī)定“地方人大立法聯(lián)席會(huì)是協(xié)同立法溝通協(xié)商的常設(shè)性法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)商協(xié)同立法中的爭議條款等”。此外，還需要對其成員組成、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行設(shè)計(jì)，比如人員組成可以包括參與區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的人大常委會(huì)的分管副主任等，會(huì)議機(jī)制可采取常規(guī)會(huì)議加臨時(shí)協(xié)商等。

2.公眾等相關(guān)利益主體的參與。當(dāng)前實(shí)踐中存在相關(guān)利益主體參與不充分的問題，故利益溝通協(xié)調(diào)的過程還應(yīng)將公眾、企業(yè)等相關(guān)利益主體“吸納”進(jìn)來，讓各方利益主體的利益訴求均可以充分表達(dá)。在具體的參與方式上，除了直接邀請公眾、企業(yè)等利益相關(guān)方參與利益溝通協(xié)調(diào)過程外，還可進(jìn)一步拓寬參與渠道，如在對區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法項(xiàng)目的選定上，既可以在人大網(wǎng)站上設(shè)置固定的信息收集處理平臺，通過地方協(xié)同公開征求立法項(xiàng)目、地方協(xié)同開展立法前調(diào)研等方式確定區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法項(xiàng)目，也可進(jìn)一步通過信息技術(shù)擴(kuò)大公眾參與環(huán)境協(xié)同立法的途徑，如在人大、政府官方網(wǎng)站設(shè)置評議專欄，接收公眾評議的電話、信函及電子郵件等。當(dāng)然，利益主體的利益表達(dá)訴求不一定全部合理，但是對于合理、正當(dāng)?shù)睦嫘枨?，立法人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)、合理采納，并向有關(guān)利益關(guān)系人做出反饋，以此強(qiáng)化對正當(dāng)利益的識別和合理性建議的吸納。

3.引入更高層次的利益整合主體破解利益僵局。如有學(xué)者所言，具體的溝通協(xié)調(diào)想要達(dá)成一致的共識，合作方數(shù)量的多少是直接的影響因素。合作方的數(shù)量越多，達(dá)成共識的概率就越低，而合作方的數(shù)量越少，達(dá)成共識的概率就越高，達(dá)成共識兼顧各方利益就越容易。區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法亦是如此，參與的主體越多，共識便越難以達(dá)成。地方人大立法聯(lián)席會(huì)可以有效協(xié)調(diào)各方利益自然是理想的結(jié)果，但毫無疑問，實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)各方利益無法有效協(xié)調(diào)的情況。結(jié)合我國地方合作協(xié)議的締結(jié)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，一般情況下均存在上級機(jī)關(guān)的參與，而沒有直接利害關(guān)系的上級機(jī)關(guān)參與協(xié)商，既有利于合作各方利益的平衡，又可以發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。因此，就區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法來說，當(dāng)?shù)胤饺舜罅⒎?lián)席會(huì)這一平臺無法有效調(diào)和各方的深層次利益沖突時(shí)，可引入更高層次的利益整合主體，通過其中立性與協(xié)調(diào)能力打破僵局，具體如下。

針對設(shè)區(qū)的市一級區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法僵局，若設(shè)區(qū)的市之間在環(huán)境協(xié)同立法的關(guān)鍵環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任分擔(dān)等議題上難以達(dá)成共識，可以引入省級人大常委會(huì)作為整合主體。省級層面的整合作用主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是啟動(dòng)協(xié)調(diào)與評估程序。即省級人大常委會(huì)可主動(dòng)啟動(dòng)或應(yīng)相關(guān)市人大或聯(lián)席會(huì)的請求啟動(dòng)協(xié)調(diào)與評估程序。省人大常委會(huì)在明晰相關(guān)方爭議焦點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可組織生態(tài)、法律等專家學(xué)者對爭議事項(xiàng)進(jìn)行評估，分析不同方案對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體影響。二是提出協(xié)調(diào)建議。即基于評估結(jié)果并立足于區(qū)域整體利益保護(hù)優(yōu)先的立場，省級人大常委會(huì)或相關(guān)專門委員會(huì)可向爭議各方提出協(xié)調(diào)建議書，該建議書應(yīng)包含推薦的解決爭端的具體方案。

針對省一級的區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法僵局，若省級單位之間在涉及區(qū)域重大生態(tài)功能區(qū)保護(hù)等核心議題上難以達(dá)成一致，則可嘗試引入國家立法機(jī)關(guān)的相關(guān)機(jī)構(gòu)介入整合，如可以考慮由全國人大環(huán)資委或全國人大常委會(huì)法工委發(fā)揮關(guān)鍵整合作用。具體整合作用體現(xiàn)在以下兩方面。一是啟動(dòng)協(xié)調(diào)與評估程序。全國人大環(huán)資委或全國人大常委會(huì)法工委可主動(dòng)啟動(dòng)或應(yīng)相關(guān)省人大或者聯(lián)席會(huì)請求啟動(dòng)協(xié)調(diào)和評估程序，即全國人大環(huán)資委或全國人大常委會(huì)法工委可牽頭組織相關(guān)省份的立法工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人開展協(xié)調(diào)會(huì)議，明晰各方的爭議焦點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上依托國家級生態(tài)、法律等科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行分析論證，評估不同方案對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的具體影響。二是提出協(xié)調(diào)建議。即基于評估結(jié)果并立足于區(qū)域整體利益保護(hù)優(yōu)先的立場，全國人大環(huán)資委或全國人大常委會(huì)法工委可向相關(guān)省份提出指導(dǎo)性意見，該意見應(yīng)明確國家在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題上的導(dǎo)向以及應(yīng)包含推薦的解決問題的具體方案。

五

結(jié)語

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法作為落實(shí)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》中關(guān)于跨區(qū)域協(xié)調(diào)要求以實(shí)現(xiàn)整體治理的立法工具，在具體治理范式的選擇上，應(yīng)當(dāng)采取深度協(xié)同的治理范式，唯有如此才可破解實(shí)踐中存在的規(guī)范協(xié)同松散、微觀執(zhí)行供給不足與利益協(xié)調(diào)機(jī)制失靈等問題，并真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體治理。當(dāng)然，由于當(dāng)前區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在規(guī)范適用范圍、具體拘束力等諸多方面與地方單獨(dú)立法均存在明顯差異，其顯然已經(jīng)是地方立法中的一個(gè)“特殊存在”。面對這一問題，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)作為《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》正式實(shí)施后的一個(gè)重點(diǎn)研究方向，其在推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化中必然具有廣闊的發(fā)展空間。

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《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2025年第6期目錄

【法治中國】

1.設(shè)區(qū)的市十年立法的回顧及研探

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2.法典化背景下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的理論范式與優(yōu)化進(jìn)路

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3.行政委托的內(nèi)外區(qū)分與司法審查

賈圣真（30）

【人工智能法學(xué)研究】

4.人工智能開源模型風(fēng)險(xiǎn)的制度治理

楊永興、謝珺（42）

5.人工智能大模型訓(xùn)練中已公開個(gè)人信息的合理保護(hù)

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8.股東出資加速到期的程序構(gòu)造

——債之實(shí)現(xiàn)法下的體系展開

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9.數(shù)智時(shí)代不完全勞動(dòng)關(guān)系的量化判斷路徑

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10.中斷磋商行為的私法規(guī)制之展開

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【紀(jì)檢監(jiān)察專欄】

11.檢察提前介入監(jiān)察的理論反思與功能優(yōu)化

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【法律文化】

12.如何在法律中安“家”？

——刑事法中的家戶保護(hù)模式之辯

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《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》是由河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)主辦的法學(xué)類專業(yè)學(xué)術(shù)期刊。1986年創(chuàng)刊，2012年由原《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》更名為《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》。本刊秉承“格物致知、明禮弘法”的辦刊理念，堅(jiān)持辦刊的學(xué)術(shù)性，追求學(xué)術(shù)創(chuàng)新，嚴(yán)守學(xué)術(shù)規(guī)范，關(guān)注法學(xué)理論和實(shí)踐中的前沿問題、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題及其背后的深層次法理研究，注重制度建設(shè)；包容不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和學(xué)術(shù)思想。

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