近年來，伴隨社會經(jīng)濟(jì)的迅猛增長，城市人口持續(xù)攀升，城市化建設(shè)的規(guī)模亦不斷拓展。在這一進(jìn)程中，諸多問題逐漸凸顯。國家公路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼，旅游資源也得到大力開發(fā)利用。然而，農(nóng)村村莊規(guī)劃管理卻存在明顯不足。農(nóng)民占用耕地建房的現(xiàn)象時有發(fā)生，同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成本居高不下，導(dǎo)致大量農(nóng)民外出務(wù)工。由此，耕地撂荒、拋荒的情況十分突出。

土地開發(fā)方面，存在諸多弊端。一方面，土地開發(fā)質(zhì)量欠佳，耕種監(jiān)管力度不足；部分地區(qū)不惜投入高昂成本進(jìn)行開發(fā)，可開發(fā)后卻疏于監(jiān)管，使得耕地撂荒、拋荒問題依舊嚴(yán)峻。另一方面，土地整理工作多僅著眼于便利農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作，新增耕地面積寥寥，且利用程度較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法契合國家建設(shè)發(fā)展的需求。

上述種種狀況，致使耕地面積大幅縮減，生態(tài)環(huán)境日益惡化，進(jìn)而對全州整個國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展形成阻礙。

耕地的數(shù)量、質(zhì)量以及與之相關(guān)的生態(tài)管護(hù)和綜合治理工作，若監(jiān)管不到位，不僅會對全州整個國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展造成影響，更與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。部分地區(qū)在發(fā)展過程中，耕地周邊連帶廠區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致土壤重金屬超標(biāo)，使得原本的耕地喪失耕種功能；還有些地方出現(xiàn)地下水污染問題，致使農(nóng)作物受毒。這一系列令人憂心的狀況，著實(shí)引人深思。

在今年省兩會期間，九三學(xué)社楚雄州委提交的《關(guān)于高度重視耕地保護(hù)加強(qiáng)耕地監(jiān)管的提案》，再度引發(fā)了廣泛關(guān)注。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，楚雄州耕地總面積為549.55萬畝，規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地保有量需不低于437.70萬畝。其中，灌溉水田有192.22萬畝，水澆地為8.36萬畝，旱地達(dá)348.97萬畝。若按照耕地質(zhì)量進(jìn)行劃分，高產(chǎn)田面積為93.42萬畝，中產(chǎn)田面積是175.86萬畝，低產(chǎn)田面積則為280.27萬畝。全州基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到401.54萬畝，坡度在20度以下的陡坡耕地面積為247.29萬畝，僅占耕地總面積的45%，由此可見，全州耕地質(zhì)量明顯偏低。

倘若不能及時轉(zhuǎn)變建設(shè)用地方式，妥善處理好當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，以相對較少的耕地資源消耗來支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長，那么平壩地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地將會進(jìn)一步減少。因此，對于楚雄州而言，努力推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)，探尋一條可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)道路已勢在必行。

為有效遏制耕地保護(hù)面臨的不利態(tài)勢，近年來，楚雄州在發(fā)展進(jìn)程中高度重視引導(dǎo)“城鎮(zhèn)上山”以及工業(yè)項(xiàng)目向山坡布局。積極推動城鎮(zhèn)建設(shè)朝著山坡、丘陵區(qū)域拓展，盡可能多地利用荒山荒坡進(jìn)行建設(shè)，最大程度減少對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的占用，甚至做到不占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，全力達(dá)成“城鎮(zhèn)朝著山坡走、良田留給子孫耕”這一極具前瞻性與戰(zhàn)略性的目標(biāo)。

楚雄州積極整合國土資源，采取多種有效舉措，竭力實(shí)現(xiàn)對每一寸土地的節(jié)約集約利用，并取得了顯著成效。以楚雄州職教中心項(xiàng)目建設(shè)為例，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，始終秉持“能占用劣地，絕不占用好地”的原則，切實(shí)保護(hù)耕地資源，盡可能減少對耕地的占用。

在項(xiàng)目選址環(huán)節(jié)，經(jīng)過多方嚴(yán)謹(jǐn)論證，最終將項(xiàng)目選定在鹿城鎮(zhèn)下白廟村委會的荒山、荒坡上。該項(xiàng)目總用地面積達(dá)2000畝，其中耕地為861.52畝。值得注意的是，建設(shè)所占用的耕地中，有449畝是村民自發(fā)開荒所得，這些耕地耕作條件惡劣，缺乏灌溉水源保障，基本屬于輪歇地。

通過選擇荒山、荒坡進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，一方面有效降低了建設(shè)成本，節(jié)約了寶貴的耕地資源；另一方面，能夠盤活處于城市中心的原有校區(qū)土地，將其作為商業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)，顯著提高了土地利用效率。這不僅有力拉動了城市建設(shè)，加速了城市化進(jìn)程，更為經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。

楚雄州積極轉(zhuǎn)變土地利用方式與經(jīng)濟(jì)增長方式，對土地利用、林地保護(hù)利用、城鄉(xiāng)建設(shè)以及工業(yè)園區(qū)這四個規(guī)劃進(jìn)行了科學(xué)調(diào)整與精心修編。同時，啟動了6個縣市、8個片區(qū)的低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)工作，為土地資源的高效利用與可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

楚雄市緊密圍繞“工業(yè)園區(qū)化、園區(qū)山地化”的發(fā)展思路，立足區(qū)域?qū)嶋H情況，充分挖掘并發(fā)揮低丘緩坡土地資源的獨(dú)特優(yōu)勢，全面推動低丘緩坡土地資源的開發(fā)利用�；诖嗽瓌t，近期規(guī)劃了10個“城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山”項(xiàng)目，分別為滇中大商匯、茶花谷、青少年高原足球訓(xùn)練基地、中本小團(tuán)山片區(qū)、“一校三基地”、高職教園區(qū)、新型建材園區(qū)、富民機(jī)電園區(qū)、情人谷旅游區(qū)以及蒼嶺工業(yè)園區(qū)。

目前，楚雄市已組織編制了一系列實(shí)施方案，包括《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用蒼嶺工業(yè)園區(qū)實(shí)施方案》《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用茶花谷山地城市新區(qū)實(shí)施方案》《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用楚雄工業(yè)園區(qū)富民片區(qū)實(shí)施方案》以及《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用中本小團(tuán)山片區(qū)實(shí)施方案》。

其中，《蒼嶺工業(yè)園區(qū)實(shí)施方案》項(xiàng)目區(qū)擬用地面積達(dá)2246.90公頃，涵蓋農(nóng)用地1713.09公頃、建設(shè)用地107.87公頃以及其他土地425.93公頃�！恫杌ü刃鲁菍�(shí)施方案》項(xiàng)目區(qū)占地總面積為548.66公頃，包含農(nóng)用地420.29公頃、建設(shè)用地73.1公頃以及其它土地55.27公頃�！陡幻窆I(yè)園區(qū)實(shí)施方案》項(xiàng)目區(qū)擬用地面積為185.17公頃，其中農(nóng)用地163.84公頃、建設(shè)用地17.23公頃、其他土地4.1公頃�！吨斜拘F(tuán)山片區(qū)實(shí)施方案》項(xiàng)目用地為135.61公頃，包括農(nóng)用地110.73公頃、建設(shè)用地13.77公頃以及其他土地11.11公頃。

在貫徹落實(shí)“工業(yè)上山”的總體部署進(jìn)程中，楚雄州迅速且精準(zhǔn)地推進(jìn)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃調(diào)整工作。目前，全州工業(yè)園區(qū)已成功調(diào)出基本農(nóng)田和林地，面積達(dá)116.62平方公里；同時，調(diào)增荒山荒坡面積至221.83平方公里。園區(qū)規(guī)劃總面積也由原本的237.92平方公里，顯著增加至343.13平方公里。

楚雄州人民政府高度重視耕地保護(hù)工作，將耕地保護(hù)政策措施的落實(shí)情況與成效，納入國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制的重要考核內(nèi)容。為確保國家耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策措施得以有效貫徹執(zhí)行，以及耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的各項(xiàng)內(nèi)容能夠切實(shí)落到實(shí)處，州政府嚴(yán)格依照耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，對全州每一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行全面考核。具體舉措如下：

其一，年初便向各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下達(dá)明確且具體的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積考核指標(biāo)。積極推動縣（市）人民政府與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與村民委員會及村民小組簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)考核責(zé)任書》，并嚴(yán)格要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依照《考核辦法》的規(guī)定，扎實(shí)開展相關(guān)工作。

其二，為確保圓滿達(dá)成耕地保護(hù)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，州政府定期與不定期相結(jié)合，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的政策貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。同時，將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果列為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府第一責(zé)任人考核的重要依據(jù)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。

其三，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度。將耕地保護(hù)置于首要位置，精準(zhǔn)落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)地塊，明確規(guī)定不得隨意調(diào)整現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的位置與范圍。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)施分片管理模式，嚴(yán)禁任何單位和個人擅自改變基本農(nóng)田的數(shù)量和布局。落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，建立健全監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對耕地和基本農(nóng)田的動態(tài)監(jiān)管。

其四，全面落實(shí)耕地保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)責(zé)任制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度以及基本農(nóng)田監(jiān)督檢查管理制度。制定詳細(xì)且具體的耕地保護(hù)措施，明確各部門和各崗位的職責(zé)，規(guī)范耕地保護(hù)管理工作流程。

其五，認(rèn)真嚴(yán)格開展土地登記工作，堅持“持證用地、持證管地”原則，強(qiáng)化對土地使用和管理的責(zé)任監(jiān)管。通過嚴(yán)格的土地登記制度，確保土地使用的合法性和規(guī)范性，為耕地保護(hù)提供堅實(shí)的制度保障。

楚雄州的規(guī)劃匠心獨(dú)運(yùn)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域統(tǒng)籌為根本立足點(diǎn)，積極完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。重點(diǎn)聚焦楚雄、南華、祿豐三縣市，鼎力支持其率先發(fā)展，同時加快推動其他縣實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，全力促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向新高度。

科學(xué)謀劃州域、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖，大力推進(jìn)各縣城區(qū)、重點(diǎn)集鎮(zhèn)以及特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，高度重視集約節(jié)約用地，著力抓好城鎮(zhèn)綠化美化工作。積極投身創(chuàng)建優(yōu)秀旅游城鎮(zhèn)、生態(tài)園林城鎮(zhèn)和文明衛(wèi)生城鎮(zhèn)活動，致力于將楚雄打造成為滇中城市群中特色鮮明、競爭力強(qiáng)勁的區(qū)域性中心城市。迅速掀起新一輪縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱潮，全方位提升縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

秉持政府引導(dǎo)、政策扶持、農(nóng)民自愿的原則，有序推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。具體舉措如下：

一是嚴(yán)格把控供地標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)國土資源部《工業(yè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》以及工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照工業(yè)用地投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)核定工業(yè)用地規(guī)模。在功能分區(qū)方面，將行政辦公和專家樓等附屬設(shè)施用地嚴(yán)格控制在7%以內(nèi)，綠化率控制在35%以下，堅決杜絕建設(shè)花園式工廠以及擅自改變土地用途的行為。在簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》時，嚴(yán)謹(jǐn)約定土地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、綠地率、開竣工時間等土地使用條件，嚴(yán)格把守建設(shè)項(xiàng)目用地取得準(zhǔn)入關(guān)。對于未按合同約定建設(shè)的項(xiàng)目，嚴(yán)格依照出讓合同的約定追究違約責(zé)任，強(qiáng)化建設(shè)用地的批后監(jiān)管以及動態(tài)監(jiān)測。

二是強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)。堅守“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的理念，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)園區(qū)集中布局，從嚴(yán)管控工業(yè)園區(qū)以外的項(xiàng)目用地。精心做好工業(yè)園區(qū)土地利用功能分區(qū)，科學(xué)、合理地明確各地塊的用途，防止出現(xiàn)隨意布局和土地利用無序的狀況，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。

三是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)節(jié)地工程。遵循“科學(xué)規(guī)劃、操作規(guī)范、一戶一宅、拆舊建新、因地制宜、分類指導(dǎo)、以人為本、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，創(chuàng)新宅基地分配方式，分區(qū)域確定建房用地規(guī)模，加快推動農(nóng)村村民建房從零星分散向集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，切實(shí)解決農(nóng)村建房粗放式用地的問題。

四是穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。楚雄市先后實(shí)施了城區(qū)魯班閣農(nóng)貿(mào)市場（兆順第一城）及周邊舊村改造項(xiàng)目、新車站村三角地舊村改造項(xiàng)目，分別實(shí)現(xiàn)了3.3667公頃和1.38公頃土地的提升改造，顯著提高了土地利用效率。下一步，楚雄市還將推進(jìn)程家壩片區(qū)、白浦路農(nóng)貿(mào)市場、西園片區(qū)等城中村改造項(xiàng)目。

下一步，楚雄州發(fā)展的一條關(guān)鍵思路在于：以城鎮(zhèn)帶動為引擎，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域的協(xié)調(diào)共進(jìn)。堅定不移地走特色城鎮(zhèn)化之路，全力推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。秉持做優(yōu)州域中心城市、做強(qiáng)縣城、做特集鎮(zhèn)、做美鄉(xiāng)村的原則，積極且穩(wěn)健地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)共榮、區(qū)域協(xié)同的良好格局。韋 薇 報道

文章來源：《云南國土》雜志

作者單位：九三學(xué)社楚雄州委