【作者】王錫鋅（北京大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《比較法研究》2025年第6期。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：在對公共場所進(jìn)行視頻圖像監(jiān)控的場景中，私人主體扮演著重要角色，構(gòu)成“數(shù)治”系統(tǒng)的關(guān)鍵一環(huán)。私人監(jiān)控固然可彌補(bǔ)政府監(jiān)控的不足，但其對公民權(quán)利的侵害風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。應(yīng)對這一風(fēng)險(xiǎn)，不能局限于私法控制，而應(yīng)完善以憲法和行政法為核心的公法控制。這一控制框架以空間控制、目的控制、流程控制和責(zé)任控制為基本內(nèi)容。在空間上，根據(jù)物理空間公共性的不同，可將私人監(jiān)控劃分為完全公共場所、相對公共場所和完全私密場所的監(jiān)控，三類監(jiān)控的正當(dāng)性基礎(chǔ)呈現(xiàn)出梯度遞減的動態(tài)結(jié)構(gòu)。在目的上，“公共安全”應(yīng)是監(jiān)控的唯一合法目的，同時(shí)應(yīng)引入場景理論，結(jié)合最小必要原則分類規(guī)制監(jiān)控活動。在流程上，監(jiān)控信息的收集、存儲、使用與銷毀必須符合透明、安全和目的限定的要求。在責(zé)任上，應(yīng)依據(jù)監(jiān)控場景和主體的差異，構(gòu)建差異化的民事、行政與刑事責(zé)任體系。對私人監(jiān)控進(jìn)行公法控制，本質(zhì)上是為數(shù)字時(shí)代日益模糊的公私權(quán)力邊界確立規(guī)則，其根本目的是維護(hù)公共空間中公共安全與個(gè)人尊嚴(yán)和自由之間的平衡。

關(guān)鍵詞：視頻圖像監(jiān)控；公共場所；個(gè)人信息；隱私權(quán)；場景理論

目次

一、問題的提出

二、對私人監(jiān)控的空間控制

三、對私人監(jiān)控的目的控制

四、對私人監(jiān)控的流程控制

五、對私人監(jiān)控的責(zé)任控制

六、結(jié)語

一

問題的提出

在數(shù)字時(shí)代，作為數(shù)據(jù)采集和處理技術(shù)的視頻圖像監(jiān)控，廣泛應(yīng)用于各種公共場所。基于公共安全對公共場所進(jìn)行視頻圖像監(jiān)控，已成為監(jiān)控型治理的重要手段。但在公共場所的視頻圖像監(jiān)控中，大量監(jiān)控活動是由企業(yè)甚至個(gè)人等私人主體進(jìn)行的。私人監(jiān)控是現(xiàn)代公共管理的重要手段。當(dāng)今社會，數(shù)字技術(shù)和國家權(quán)力日益融合，催生出“監(jiān)控型社會”。在監(jiān)控型社會中，國家授權(quán)私營機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)控，私人通過視頻圖像監(jiān)控將被監(jiān)控對象固定化、數(shù)字化、數(shù)據(jù)化，國家再根據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行公共管理，這反映了“數(shù)治”（rule by data）這一新的國家治理理念。圍繞公共管理的諸多目標(biāo)，視頻監(jiān)控者將管理對象轉(zhuǎn)換為被支配、可消費(fèi)、能控制的數(shù)據(jù)，再在數(shù)據(jù)市場對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、去標(biāo)識化后，進(jìn)行最優(yōu)化配置，構(gòu)成政府運(yùn)用數(shù)字手段進(jìn)行公共管理的生動實(shí)踐。允許私人監(jiān)控實(shí)際上是授權(quán)私主體參與公共管理活動，這意味著私人監(jiān)控已成為數(shù)字化治理中的關(guān)鍵一環(huán)。公允地說，私人監(jiān)控可在一定程度上彌補(bǔ)政府監(jiān)控在覆蓋面、應(yīng)對效率和針對性等方面的不足，但私人監(jiān)控者處理被監(jiān)控者的生物信息、特定身份和行蹤軌跡等個(gè)人信息將給公民的人格尊嚴(yán)和基本權(quán)利帶來侵害風(fēng)險(xiǎn)，亟需予以有效的法律控制。

作為對上述問題的回應(yīng)，2025年4月1日起施行的《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》（以下簡稱“《視頻監(jiān)控條例》”）對單位和個(gè)人的視頻圖像監(jiān)控活動作出了規(guī)定。法學(xué)界對視頻圖像監(jiān)控問題也有較多關(guān)注。但現(xiàn)有討論存在一些不足：第一，研究對象的分類精細(xì)化程度不高。大部分研究既不區(qū)分政府監(jiān)控和私人監(jiān)控，也不區(qū)分私人監(jiān)控的不同類型。然而，私主體出于維護(hù)私益的需要而進(jìn)行的監(jiān)控屬于私權(quán)自治活動（private autonomy），而私主體為履行法定義務(wù)實(shí)施監(jiān)控是在行使公共管理職權(quán)，兩者存在根本性差異。同時(shí)，現(xiàn)有研究也沒有區(qū)分針對特定物理區(qū)域的監(jiān)控和平臺通過視頻進(jìn)行的監(jiān)控，前者一般針對小范圍的、個(gè)體的、本地化的物理空間進(jìn)行監(jiān)控，如商鋪、家庭和辦公室等，這種監(jiān)控具有獨(dú)立、分散化和局部性的特點(diǎn)，而后者通過視頻的播放量以及用戶的點(diǎn)擊、瀏覽、搜索和消費(fèi)等大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控，具有規(guī)模性，兩者不能一概而論。第二，研究視角單一和固化?，F(xiàn)有研究多從部門法視角看待公共視頻監(jiān)控問題。公法學(xué)者認(rèn)為視頻監(jiān)控的本質(zhì)是公權(quán)力無序擴(kuò)張對個(gè)人隱私的侵害，須通過劃定公共視頻的邊界馴服“數(shù)維坦”；民法學(xué)者習(xí)慣性地通過財(cái)產(chǎn)救濟(jì)和精神損害賠償來建構(gòu)視頻監(jiān)控的補(bǔ)償規(guī)則。但必須看到，私人監(jiān)控兼具公私法雙重面向，它既指向平等主體之間的侵害行為（私法），也涉及受政府授權(quán)進(jìn)行的私人監(jiān)控活動（公法），因此應(yīng)打破學(xué)科壁壘并尋找新視角研究私人監(jiān)控問題。第三，研究的體系化不足。已有的討論更多圍繞公共監(jiān)控的某一方面進(jìn)行論證，比如視頻監(jiān)控中的人臉識別、視頻監(jiān)控中的地方立法、視頻監(jiān)控和人工智能等，既有學(xué)術(shù)研究尚未對私人監(jiān)控的規(guī)制方案提出一套概念清晰、結(jié)構(gòu)整全、體例融貫的分析框架。

基于此，本文嘗試將私主體對公共場所的監(jiān)控納入憲法和行政法視野，構(gòu)建一個(gè)對私人監(jiān)控進(jìn)行合法性控制的公法分析框架。規(guī)制私人監(jiān)控活動，關(guān)鍵在于平衡公共安全和個(gè)人隱私兩種價(jià)值。在不同場景中，私人監(jiān)控的正當(dāng)性將隨著公共安全的內(nèi)涵和緊迫性發(fā)生動態(tài)變化，相應(yīng)地，對私人監(jiān)控的法律控制手段和規(guī)制強(qiáng)度也有所不同。依循這一邏輯，下文依次討論對私人監(jiān)控活動的空間控制、目的控制、流程控制和責(zé)任控制諸要素。

二

對私人監(jiān)控的空間控制

法國社會學(xué)家列斐伏爾（Henri Lefebvre）認(rèn)為，物理空間并非中性的容器，而是被社會關(guān)系填充和動態(tài)權(quán)力塑造的產(chǎn)物，空間本身承載并再現(xiàn)了統(tǒng)治與抵抗的模式。無論是勒沃（Le Vaux）的凡爾賽動物園，還是福柯的圓形監(jiān)獄，都是權(quán)力在空間中的直接投影。在“全景敞視”式（encyclopedic view）監(jiān)控空間中，監(jiān)控對象“一眼可見”，且由于其無法確定自己是否正被監(jiān)視，因而會產(chǎn)生自我規(guī)訓(xùn)效應(yīng)。由此可見，空間蘊(yùn)含了不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致公共性與個(gè)人隱私關(guān)系重心的位移，這對信息雙方的法律地位和信息處理能力都將產(chǎn)生重大影響。就視頻監(jiān)控而言，《視頻監(jiān)控條例》僅適用于公共場所，但不同場所的“公共性”有所差異，例如，城市的高速公路、機(jī)場和港口客運(yùn)站顯然比旅館、飯店和寫字樓的公共性更高?？臻g的公共性越高，意味著人群的流動性越強(qiáng)，聚集程度越密集，也就意味著公共安全風(fēng)險(xiǎn)越大，其所對應(yīng)的公共安全管理責(zé)任自然也就越重要。可以說，空間的公共性直接影響私人監(jiān)控的分類及其正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）公共場所和私人監(jiān)控的類型

依據(jù)空間要素及其公共性的不同，可以將私人監(jiān)控分為三類：（1）完全公共場所的私人監(jiān)控。此種監(jiān)控理應(yīng)由國家來進(jìn)行，但基于資源、技術(shù)、效率等考量，部分公共安全管理的職責(zé)被轉(zhuǎn)移到企業(yè)和個(gè)人。此種監(jiān)控表面上是私人行為，但在功能上應(yīng)屬于國家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)（公共安全）而收集、處理個(gè)人信息的活動；（2）相對公共場所的私人監(jiān)控或半公共場所的私人監(jiān)控。一些公共性較弱、公眾可進(jìn)入但人員相對固定的公共區(qū)域也存在私人監(jiān)控的情形。例如，私營企業(yè)對公司辦公區(qū)域、酒店客房走廊、小區(qū)內(nèi)部綠地、會員制健身房等進(jìn)行監(jiān)控，此種監(jiān)控并非僅基于狹義上公共安全需要，有可能同時(shí)也是為了本單位的內(nèi)部經(jīng)營管理秩序或人身財(cái)產(chǎn)安全，這就決定了此處的“公共安全”應(yīng)作類推解釋，擴(kuò)大為包括私營企業(yè)或組織為維護(hù)自身的財(cái)產(chǎn)和員工人身安全，或生產(chǎn)秩序而進(jìn)行的監(jiān)控。此類公共場所的公共性較弱，監(jiān)控目的也不局限于公共安全這一目的；（3）完全私密區(qū)域的私人監(jiān)控。私主體在無公共性的私密區(qū)域安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，目的是保障個(gè)人人身和財(cái)產(chǎn)安全，其依據(jù)民法典中相鄰關(guān)系和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)——私主體有權(quán)基于財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行監(jiān)控，例如為了防盜、監(jiān)控家政人員、看護(hù)老人和兒童等目的，而在私人住宅門口甚至屋內(nèi)安裝攝像頭進(jìn)行監(jiān)控。從個(gè)人和社會關(guān)系的視角觀察，針對個(gè)人生活和居住區(qū)域的私人監(jiān)控，也可能對他人權(quán)益產(chǎn)生外部性影響：一方面，私人監(jiān)控有助于提升社會的整體安全，此為“正外部性”；另一方面，這種監(jiān)控若超越必要的邊界又會侵?jǐn)_他人的自治空間，造成他人隱私和個(gè)人信息受侵害，甚至引發(fā)被監(jiān)控者心理上的恐懼和焦慮，這是“負(fù)外部性”。正因如此，即便是此類空間中的私人監(jiān)控，也不應(yīng)完全逃逸出公法規(guī)制框架。

比較上述三類監(jiān)控場所可知，隨著空間的公共性由強(qiáng)到弱，監(jiān)控的合目的性及正當(dāng)化理據(jù)也會相應(yīng)地發(fā)生變化：空間的公共性越強(qiáng)，目的就越單一（為了公共安全而監(jiān)控），正當(dāng)性也越強(qiáng)；反之，監(jiān)控空間的公共性越弱，監(jiān)控的目的就可能越多元，監(jiān)控的正當(dāng)性也越模糊?？臻g的公共性程度不但決定了私人監(jiān)控活動的法律屬性，也決定了私人監(jiān)控主體處理個(gè)人信息的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）公共場所和私人監(jiān)控的正當(dāng)性基礎(chǔ)

私營機(jī)構(gòu)和個(gè)人在監(jiān)控活動中處理大量個(gè)人信息，這涉及到私主體處理個(gè)人信息的正當(dāng)性基礎(chǔ)問題（legitimate basis）?！吨腥A人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡稱“《個(gè)人信息保護(hù)法》”）采“一體調(diào)整”的立法例，即無論政府還是私主體，只要處理個(gè)人信息，均統(tǒng)一適用《個(gè)人信息保護(hù)法》。信息處理者可以根據(jù)不同的場景在多元化的正當(dāng)性基礎(chǔ)之間選擇，而正當(dāng)性理由之間不是重疊適用而是選擇適用的關(guān)系，即任何一項(xiàng)事由均可使個(gè)人信息的處理正當(dāng)化，這意味著私人監(jiān)控者既可以依據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）也可以依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》來獲得處理個(gè)人信息的正當(dāng)性基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，前述三類不同空間中的私人監(jiān)控，所對應(yīng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)有所區(qū)別，下文分別進(jìn)行討論。

1.完全公共場所的私人監(jiān)控

對第一類完全公共場所的私人監(jiān)控，應(yīng)按照國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息來分析其正當(dāng)性基礎(chǔ)。根據(jù)《視頻監(jiān)控條例》的規(guī)定，對人員聚集場所、交通樞紐、公共交通工具和高速公路、國省干線的服務(wù)區(qū)這類公共場所，只能由對該場所“負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的單位”安裝監(jiān)控設(shè)備，且安裝的部位須由“縣級以上地方人民政府各有關(guān)部門按照職責(zé)分工指導(dǎo)確定”。這表明此處的監(jiān)控實(shí)質(zhì)上是通過立法授權(quán)，將公共安全監(jiān)控的職責(zé)轉(zhuǎn)移到私人主體，這種監(jiān)控本質(zhì)上屬于國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息，其信息處理的正當(dāng)性基礎(chǔ)可回溯到《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的“為履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需”。由于只有公權(quán)力機(jī)關(guān)才享有“法定職責(zé)”，非國家機(jī)關(guān)不能依據(jù)“履行法定職責(zé)所必需”來處理個(gè)人信息，因此論證私人監(jiān)控的正當(dāng)性基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于確定“法定義務(wù)”的內(nèi)涵和范圍。

首先，關(guān)于“法定”的范圍，本文認(rèn)為“法定”中的“法”應(yīng)限定為“法律、行政法規(guī)”，不包括規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件，這是因?yàn)椤秱€(gè)人信息保護(hù)法》第34條已明確“法定”的范圍限于法律和行政法規(guī)，否則很容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)任意授權(quán)私主體進(jìn)行監(jiān)控。誠然，我國規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件包含了大量關(guān)于視頻圖像監(jiān)控的規(guī)定，但存在未必合理，也不能根據(jù)目的而反推行為的正當(dāng)性。針對國務(wù)院《視頻監(jiān)控條例》頒布之前已存在的大量違反上位法的規(guī)范性文件，應(yīng)以《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》《視頻監(jiān)控條例》等法律、行政法規(guī)為基準(zhǔn)進(jìn)行審查，對授權(quán)內(nèi)容超越目的限定范圍、違反法定正當(dāng)程序的規(guī)范性文件及時(shí)清理。

其次，關(guān)于“義務(wù)”的內(nèi)容，本文認(rèn)為《視頻監(jiān)控條例》所規(guī)定的“經(jīng)營管理責(zé)任”和“安全防范義務(wù)”是《個(gè)人信息保護(hù)法》中“法定義務(wù)”的具體化。同時(shí)，由于監(jiān)控所獲得的信息必須在特定場景中才能實(shí)現(xiàn)其功能，所以應(yīng)結(jié)合不同法律規(guī)范的具體場景，來確定公共安全義務(wù)的內(nèi)容。以教育場景為例，私人監(jiān)控者處理個(gè)人信息的正當(dāng)性來源于維護(hù)公共安全的需要，而公共安全的內(nèi)涵則應(yīng)依據(jù)我國教育法、民辦教育促進(jìn)法、未成年人保護(hù)法等法律來確定，監(jiān)控所獲得的個(gè)人信息也只能用于維護(hù)校園場所公共秩序、保護(hù)教學(xué)人員和受教育者的人身安全、確保學(xué)校食品安全、防止校園欺凌和虐待等，而不能用于和公共安全無關(guān)的其他目的。由此，在討論完全公共場所私人監(jiān)控的正當(dāng)性時(shí)，應(yīng)從《個(gè)人信息保護(hù)法》的“履行法定義務(wù)”出發(fā)，結(jié)合不同的場景和相應(yīng)部門法具體化《視頻監(jiān)控條例》關(guān)于“公共安全”的規(guī)定，從而判定私人監(jiān)控者處理信息的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

2.相對公共場所的私人監(jiān)控

相對公共場所是公共場所的一種，但它一般是封閉或半封閉的，通過圍墻、隔欄和大門等區(qū)隔出的物理空間。相對公共場所的物理邊界較為清晰，進(jìn)入這些區(qū)域需要購票或辦理身份識別手續(xù)，因此這些場所的管理者和經(jīng)營者對空間具有較強(qiáng)的管控力，其公共性較弱而私人空間的屬性較強(qiáng)。正因?yàn)榇?，在諸如寫字樓、賓館、酒吧、健身房、居民小區(qū)和企業(yè)樓道這樣的相對公共空間，物業(yè)的所有人和管理者對這些區(qū)域負(fù)有安全保障義務(wù)和經(jīng)營管理責(zé)任。綜合來看，私人主體在相對公共場所進(jìn)行的視頻圖像監(jiān)控活動，其正當(dāng)性基礎(chǔ)來自于兩方面：一是《民法典》第1198條關(guān)于安全保障義務(wù)的規(guī)定，二是《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《民法典》第1198條的規(guī)定，經(jīng)營場所和公共場所的經(jīng)營者、管理者承擔(dān)安全保障義務(wù)。為履行這一義務(wù)，經(jīng)營者和管理者必須采取必要的、合理的安全防范措施，以預(yù)防和制止在其場所內(nèi)可能發(fā)生的盜竊、斗毆、故意毀損財(cái)物等突發(fā)事件，保障這些區(qū)域內(nèi)的人身和財(cái)產(chǎn)安全。視頻監(jiān)控是有效的安保措施之一，相對公共場所的經(jīng)營者有權(quán)在必要范圍內(nèi)安裝和使用視頻監(jiān)控設(shè)備；同時(shí)，也可援引《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條的規(guī)定證成監(jiān)控的正當(dāng)性基礎(chǔ)，具體可從以下四個(gè)方面分析：（1）“為訂立、履行合同所必需”或“按照依法制定的勞動規(guī)章制度和依法簽訂的集體合同實(shí)施人力資源管理所必需”；（2）“為履行法定義務(wù)所必需”；（3）“為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下為保護(hù)自然人的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全所必需”；（4）“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”。企業(yè)可以通過視頻監(jiān)控來保護(hù)員工的人身安全、自身的商業(yè)秘密和財(cái)產(chǎn)安全；酒吧、旅館的業(yè)主也可以通過視頻監(jiān)控來預(yù)防危險(xiǎn)，消除安全隱患以及事后查證、固定證據(jù)。

一般而言，相比于對相對公共場所的監(jiān)控，對完全公共場所進(jìn)行監(jiān)控需要更強(qiáng)的正當(dāng)性理據(jù)。在監(jiān)控完全公共場所時(shí)，私主體應(yīng)是《個(gè)人信息保護(hù)法》第13條第3項(xiàng)所規(guī)定的履行“法定義務(wù)”的主體，即《視頻監(jiān)控條例》規(guī)定的對該場所負(fù)有“安全防范義務(wù)”的單位或者個(gè)人，其他任何主體不被允許進(jìn)行監(jiān)控。相較而言，在監(jiān)控相對公共區(qū)域時(shí)，私權(quán)主體的正當(dāng)化理由既可以是為履行合同所必需，也可以是因?yàn)槠髽I(yè)的勞動規(guī)章制度或所承擔(dān)的法定義務(wù)，還可以是法律法規(guī)的其他授權(quán)，比如《民法典》的安全保障義務(wù)。值得注意的是，此處的授權(quán)仍受法律保留原則約束。

3.完全私人場所的私人監(jiān)控

在完全私人區(qū)域的私人監(jiān)控，其正當(dāng)性基礎(chǔ)與前述公共場所完全不同。首先，《視頻監(jiān)控條例》是關(guān)于公共視頻監(jiān)控的行政法規(guī)，所謂公共視頻監(jiān)控，設(shè)備自然應(yīng)該是安裝在公共場所的。由于完全私密場并無公共性，因此在私密場所安裝監(jiān)控不受《視頻監(jiān)控條例》調(diào)整。其次，在完全私密區(qū)域，私人監(jiān)控的正當(dāng)性也不適用《個(gè)人信息保護(hù)法》下的“公共安全”、“法定義務(wù)”，因?yàn)椤秱€(gè)人信息保護(hù)法》第72條已明確將“自然人因個(gè)人或者家庭事務(wù)處理個(gè)人信息的”排除出了《個(gè)人信息保護(hù)法》的適用范圍。完全私密場所的私人監(jiān)控問題應(yīng)適用《民法典》關(guān)于物權(quán)和相鄰關(guān)系的規(guī)定。就物權(quán)法的規(guī)定而言，《民法典》賦予了財(cái)產(chǎn)所有者對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這便包括個(gè)人在其擁有的財(cái)產(chǎn)上安裝監(jiān)控設(shè)備的權(quán)利。因此，房主在自家不涉及他人的區(qū)域，如入戶門、院子、客廳等場所有權(quán)安裝攝像頭進(jìn)行監(jiān)控，這是基于房主對自身財(cái)產(chǎn)和安全保障所進(jìn)行的監(jiān)控。但從這些私人空間的外部性觀察，即便是在完全私人場所，一旦監(jiān)控行為涉及到到他人隱私，監(jiān)控的正當(dāng)性就將遭受挑戰(zhàn)。例如，《民法典》第282條規(guī)定，不動產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)該按照“有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理”的原則處理相鄰關(guān)系。按照這些要求，即便不動產(chǎn)權(quán)利人為保護(hù)財(cái)產(chǎn)和人身安全進(jìn)行監(jiān)控，若監(jiān)控活動涉及他人隱私權(quán)，將會發(fā)生權(quán)利沖突的情形,監(jiān)控行為的合法性將受到影響。

三

對私人監(jiān)控的目的控制

在公共場所監(jiān)控的場景中，公共安全是國家權(quán)力與個(gè)人隱私之競爭關(guān)系的關(guān)鍵變量?！兑曨l監(jiān)控條例》將公共安全明確為監(jiān)控者收集、使用和存儲視頻圖像信息的唯一合法目的。但公共安全并非一個(gè)清晰的、靜態(tài)的概念；并且公共安全與隱私的平衡還會受到監(jiān)控空間的“公共性強(qiáng)弱”和被監(jiān)控者的“隱私期待大小”的影響。例如，機(jī)場、港口和碼頭等交通樞紐和城市主干道公共性較強(qiáng)，人們在這些區(qū)域的隱私期待較弱，監(jiān)控正當(dāng)性就比較強(qiáng)；而當(dāng)場景變換為社區(qū)樓道、住宅周邊、單位的內(nèi)部區(qū)域等公共性較弱的物理空間時(shí)，監(jiān)控的必要性就需要更嚴(yán)格的檢驗(yàn)，這說明為公共安全而進(jìn)行的監(jiān)控，其正當(dāng)性、必要性將隨著空間私密性的增加而遞減，而個(gè)人的隱私期待則隨著空間公共性降低而增強(qiáng)。整體來看，在個(gè)人隱私與公共安全之間進(jìn)行利益權(quán)衡，需綜合考慮公共安全、合理隱私期待和監(jiān)控者信義義務(wù)等因素。

（一）公共安全與隱私保護(hù)的平衡

美國學(xué)者鮑德溫（David A. Baldwin）認(rèn)為，“公共安全”不是絕對的，而是一個(gè)相對的、情景化的、程度化的概念。公共安全包含多層次且可分解的目標(biāo)，這些目標(biāo)可以和隱私、自由、效率等其他價(jià)值進(jìn)行權(quán)衡。這意味著以“公共安全”為名進(jìn)行的監(jiān)控活動必須在價(jià)值衡量之中推進(jìn)，而在監(jiān)控語境中，最相關(guān)的價(jià)值便是隱私。借鑒美國法上合理隱私期待原則，可為分析監(jiān)控行為和隱私保護(hù)之間的平衡提供有益的分析工具。

1.合理隱私期待理論及其發(fā)展

“合理隱私期待原則”（reasonable expectation of privacy）是美國隱私權(quán)司法保障的核心標(biāo)準(zhǔn)，該原則最早確立于1967年卡茨案（Katz v. United States）。哈蘭（Harlan）大法官在該案的協(xié)同意見中指出，憲法第四修正案所保護(hù)的并非某種固定的“場所”，而是個(gè)人對隱私的合理期待。在此案中，被告雖在公共電話亭通話，但其關(guān)上電話亭門的舉動體現(xiàn)了主觀上的隱私期待，而社會大眾也普遍認(rèn)可通話內(nèi)容的私密性，所以法院認(rèn)定警方的監(jiān)聽行為侵犯了個(gè)人的合理隱私期待。由此可見，“合理隱私期待”包含兩方面的內(nèi)容：其一，當(dāng)事人主觀上是否存在保持私密的愿望或行為；其二，這種隱私期待是否為社會普遍認(rèn)可并具有合理性。這同時(shí)也表明，即使是在公共場所，如果存在合理的隱私預(yù)期，隱私應(yīng)受到保護(hù)。斯圖爾特（Stewart）大法官在卡茨案中指出，憲法第四修正案保護(hù)的是“人，而非場所”，這一意見提出了隱私權(quán)保護(hù)對象從“物理空間”向“人格活動”（隱私保護(hù)期待是一種人格利益）的轉(zhuǎn)變。

隨著通訊與數(shù)字科技的發(fā)展，合理隱私期待理論被賦予新內(nèi)涵。在1979年的史密斯案（Smith v. Maryland）中，法院首次明確提出“第三方原則”，認(rèn)為公民在撥打電話時(shí)已自愿將撥號信息交給電話公司，因此不再對該信息享有合理的隱私期待。此案顯示出法院對“合理”標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格限縮：一旦個(gè)人行為涉及主動或被動的信息披露，其隱私保護(hù)便可能失效。但進(jìn)入21世紀(jì)后，數(shù)字技術(shù)對隱私的侵蝕引發(fā)了司法反思。法院逐漸認(rèn)識到，現(xiàn)代人的信息行為往往并非出于自由選擇，而是權(quán)力結(jié)構(gòu)的壓制性結(jié)果。2012年的瓊斯案（United States v. Jones）和2014年的賴?yán)福≧iley v. California）標(biāo)志著“合理隱私期待”原則的數(shù)字化轉(zhuǎn)向。阿利托（Alito）大法官認(rèn)為，警方通過GPS設(shè)備長期追蹤個(gè)人行蹤構(gòu)成對隱私的系統(tǒng)性侵犯；羅伯茨（Roberts）大法官指出，現(xiàn)代手機(jī)不僅是通信工具，更是個(gè)人生活的“數(shù)字延伸”，其中存儲的信息能夠深度描摹人格特征，因此手機(jī)中的信息應(yīng)當(dāng)獲得更嚴(yán)格的隱私保護(hù)。在2018年的卡朋特案（Carpenter v. United States）中，法院認(rèn)定警方在無令狀的情況下從電信公司調(diào)取嫌疑人長達(dá)四個(gè)月的定位數(shù)據(jù)，構(gòu)成對隱私權(quán)的侵犯。羅伯茨在判決中強(qiáng)調(diào)，雖然用戶技術(shù)上“交付”了數(shù)據(jù)，但這種交付并非出于自愿，而是源自現(xiàn)代社會生活的必然要求。數(shù)字信息具有揭示個(gè)人生活全貌的能力，國家若據(jù)此長期監(jiān)控，將給被監(jiān)視者造成強(qiáng)烈的心理和精神壓力。

2.第三方原則的修正與信息信義義務(wù)

傳統(tǒng)上，當(dāng)個(gè)人將信息透露給第三方，便可能喪失隱私期待。例如在前引史密斯案中，布萊克蒙（Blackmun）大法官認(rèn)為被告打電話時(shí)“自愿”將信息交給了第三方便喪失了對該信息的合理隱私期待。但數(shù)字時(shí)代中的個(gè)人幾乎無法脫離第三方平臺生活，這就導(dǎo)致將信息交給第三方處理已經(jīng)不再是自由選擇，而是一種制度的結(jié)構(gòu)性壓制。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，2018年的卡朋特案揭示了現(xiàn)代社會隱私信息保護(hù)的困境：（1）現(xiàn)代社會信息披露經(jīng)常是非自愿的，個(gè)人缺乏真正選擇的可能；（2）監(jiān)控者可以匯集數(shù)據(jù)從而描摹個(gè)人生活的全景，面對個(gè)人數(shù)據(jù)處理行為，即便是極端理性之人也無法全面判斷其提供信息的風(fēng)險(xiǎn)；（3）國家、平臺、私人主體的數(shù)字化監(jiān)控日益融合，構(gòu)成監(jiān)控型社會的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。針對上述困境，美國法院修正了第三方原則，從“披露即放棄”的絕對規(guī)則轉(zhuǎn)向“有限披露仍受保護(hù)”的相對立場。

那么，被監(jiān)控者進(jìn)入安裝監(jiān)控設(shè)備的空間，是否意味著其放棄隱私期待？答案顯然是否定的。被監(jiān)控者是否喪失隱私保護(hù)取決于三重因素：一是被監(jiān)控者是否對隱私保護(hù)仍具有合理期待；二是監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)能否反映被監(jiān)控者完整的生活軌跡；三是監(jiān)控者是否對監(jiān)控信息的收集、儲存、使用、共享和披露等負(fù)有信義義務(wù)。正如“隱私困境”所揭示的，個(gè)人很難做出關(guān)于其個(gè)人信息和隱私保護(hù)的決策，因此除非有相反證據(jù)，否則不能認(rèn)為個(gè)人將信息交給第三方處理的行為等同于放棄隱私期待。事實(shí)上，被監(jiān)控者的隱私是否受保護(hù)的關(guān)鍵，在于是否存在“信息信義關(guān)系”。根據(jù)信義義務(wù)原理，個(gè)人進(jìn)入監(jiān)控空間相當(dāng)于將其信息委托給監(jiān)控者處理；而監(jiān)控主體基于信義義務(wù)，在收集、分析、使用和分發(fā)監(jiān)控信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)忠實(shí)、勤勉地保護(hù)個(gè)人信息主體的權(quán)益。在信義義務(wù)的指導(dǎo)下，監(jiān)控者應(yīng)秉承為個(gè)人最大利益服務(wù)的理念設(shè)置監(jiān)控設(shè)備和使用監(jiān)控信息。例如，學(xué)校管理者進(jìn)行監(jiān)控時(shí)所負(fù)擔(dān)的信義義務(wù)是，監(jiān)控目的在于保障學(xué)生的人身安全和維持正常的教學(xué)秩序，倘若將監(jiān)控所獲得的個(gè)人信息用于其他目的，或疏于對信息安全的保護(hù)，都可能構(gòu)成對信義義務(wù)的違反。

個(gè)人信息保護(hù)的“信義義務(wù)”旨在補(bǔ)強(qiáng)個(gè)人對其個(gè)人信息的控制能力。西方學(xué)界和我國部分學(xué)者認(rèn)識到，隱私權(quán)的界定并不關(guān)乎信息本身，而指向個(gè)人對其信息處理的自主權(quán)，當(dāng)私人為維護(hù)公共安全而收集和處理個(gè)人信息時(shí)，個(gè)人的信息自主權(quán)必然遭遇限縮。無處不在的監(jiān)控可以利用數(shù)字技術(shù)把散落在各處的微觀信息匯聚、關(guān)聯(lián)、分析、整理，描摹出精準(zhǔn)的個(gè)人“數(shù)字畫像”，使個(gè)人對其信息的掌控進(jìn)一步瓦解。在此過程中，有必要強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息處理主體的信義義務(wù)——忠實(shí)、勤勉地處理和利用個(gè)人信息。

（二）公共安全與私人監(jiān)控行為的分類規(guī)制

我國法律雖未直接采納美國法中的合理隱私期待和信息信義義務(wù)等理論，但從立法上看，我國已否定了“公共場所無隱私”的觀點(diǎn)?！睹穹ǖ洹贰秱€(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)建了隱私邊界體系，《視頻監(jiān)控條例》也明確，即便是在廣場、街道這樣的開放公共場所，不以公共安全為目的的監(jiān)控也是被禁止的。然而，我國法院卻長期拒絕承認(rèn)公共場保護(hù)隱私的必要。例如，在申某勇訴鄭州市公安局警察第十大隊(duì)公安交通處罰案中，原告主張?jiān)跊]有得到提前告知存在監(jiān)控的情況下，公路上監(jiān)控采集的材料不能作為處罰根據(jù)，但法院卻認(rèn)為由于“道路交通管理涉及公共安全，不同于一般的行政管理領(lǐng)域，道路交通管理機(jī)關(guān)在公共道路設(shè)置電子監(jiān)控設(shè)備，具有合理性。即便沒有立牌公示，由其取得的視頻照片也不能認(rèn)為是偷拍行為”。又如，在一起有關(guān)學(xué)校監(jiān)控的案件中，學(xué)校的視頻監(jiān)控拍攝到了中學(xué)生在教室后排的親吻舉動，學(xué)校為警示其他學(xué)生而在全校范圍內(nèi)公開播放視頻片段。涉事學(xué)生以侵害隱私為由將學(xué)校訴至法院，但法院卻以“在教室內(nèi)公開和不避忌地發(fā)生親昵舉動，已超越個(gè)人空間的領(lǐng)域因而不享有隱私權(quán)”為由，駁回了原告的請求。立法機(jī)關(guān)和法院對監(jiān)控問題的態(tài)度反差說明，公共安全作為唯一的監(jiān)控理由存在邊界模糊的問題。本文認(rèn)為，不同類型的私人監(jiān)控對應(yīng)著不同層級的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，具有不同的個(gè)人信息處理目的，也反映出被監(jiān)控者不同的隱私期待，因此需要結(jié)合不同類型的私人監(jiān)控進(jìn)行討論。

總體來看，在三類場所的監(jiān)控中，公共安全的目的呈現(xiàn)出梯度遞減的結(jié)構(gòu)，監(jiān)控的地理范圍、時(shí)間段和所收集信息的類型也有所差別：（1）在完全公共場所的私人監(jiān)控中，由于這類公共場合任何人都可自由出入，因此人員聚集程度高、流動性大，而個(gè)人對公共場合的隱私期待較低。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共安全的目的，私人監(jiān)控者收集監(jiān)控信息的力度最大，可以布置監(jiān)控設(shè)備的范圍較大，監(jiān)控的時(shí)間較長，所收集的信息類型較為多元，信息模糊化和匿名化的要求較低，信息披露和公眾參與的程度較高。（2）在相對公共場所的私人監(jiān)控中，由于這些區(qū)域具有半封閉性的特點(diǎn)，人員進(jìn)出受一定限制，因此公共安全的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)顯著降低，而被監(jiān)控者的隱私期待明顯升高，此時(shí)監(jiān)控的正當(dāng)性降低，監(jiān)控的范圍、時(shí)長、信息收集的種類等都受到嚴(yán)格限定；而信息的披露義務(wù)，以及公眾參與的程度也顯著降低。（3）對完全私密區(qū)域的私人監(jiān)控，由于所監(jiān)控的空間區(qū)域是私密性質(zhì)的，所以此時(shí)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)幾乎不存在，而個(gè)人對其隱私保護(hù)有最強(qiáng)的期待。在完全私密區(qū)域的私人監(jiān)控活動中，監(jiān)控的正當(dāng)性基礎(chǔ)源于個(gè)人對財(cái)產(chǎn)和人身安全的保護(hù)，監(jiān)控的范圍因而只能及于個(gè)人所屬的空間，超出必要的范圍將可能侵害他人隱私或人格等權(quán)益。

隨著公共安全屬性的遞減，監(jiān)控之目的呈現(xiàn)出更復(fù)雜的面向。（1）對完全公共場所的私人監(jiān)控來說，由于收集信息的范圍和強(qiáng)度極高，因此作為監(jiān)控合法性的公共安全應(yīng)被狹義解釋為僅限于監(jiān)控區(qū)域的安全事項(xiàng)，不允許對公共安全作擴(kuò)大化的解釋，否則將造成對個(gè)人信息和隱私的侵犯。（2）在相對公共場所的私人監(jiān)控中，私人監(jiān)控收集個(gè)人信息的目的呈現(xiàn)出相對多元化的態(tài)勢，“公共安全”的內(nèi)涵可以擴(kuò)大解釋為包含企業(yè)或組織對其財(cái)產(chǎn)安全、商業(yè)秘密和員工人身安全的保護(hù)，但私人監(jiān)控者不得將監(jiān)控所得信息用于牟利和其他商業(yè)目的。實(shí)踐中，有汽車銷售服務(wù)公司對其門店內(nèi)顧客的人臉進(jìn)行識別，統(tǒng)計(jì)進(jìn)店人數(shù)并分析男女比例、年齡和購買傾向，被法院判處侵害消費(fèi)者人格尊嚴(yán)、人身自由和消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)利。（3）在完全私密區(qū)域的私人監(jiān)控活動中，由于私人監(jiān)控者可以將所收集的信息用于更廣泛的目的，這種監(jiān)控行為應(yīng)事先告知被監(jiān)控者，且不得違背公序良俗和法律的強(qiáng)制性規(guī)定。

四

對私人監(jiān)控的流程控制

視頻圖像監(jiān)控系統(tǒng)全天候、不間斷地處理特定空間內(nèi)人員活動信息，同步完成記錄和存儲，是大規(guī)模、持續(xù)性處理個(gè)人信息的行為。私人監(jiān)控所引發(fā)的憂慮，不僅源于監(jiān)控行為本身，也源于對信息處理流程中的數(shù)據(jù)濫用和泄漏風(fēng)險(xiǎn)。例如，美國大多數(shù)的監(jiān)視行為以“防范恐怖主義”之名，實(shí)際上這些監(jiān)控也可能用于監(jiān)視國內(nèi)的環(huán)保和反戰(zhàn)組織、甚至侵害個(gè)人隱私；再如，勞動爭議中雇主單方面調(diào)取監(jiān)控記錄作為證據(jù)。這些案例表明，私人監(jiān)控信息一旦溢出邊界，將異化為侵害個(gè)人權(quán)利的工具。為控制信息濫用風(fēng)險(xiǎn)，需要高度重視對私人監(jiān)控信息處理進(jìn)行數(shù)據(jù)處理全流程控制。我國個(gè)人信息保護(hù)法對信息處理活動進(jìn)行了制度、組織體系建設(shè)，實(shí)質(zhì)上是在細(xì)化憲法對個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)范要求。以下結(jié)合具體場景對私人監(jiān)控活動的全流程控制進(jìn)行扼要討論。

（一）場景理論下私人監(jiān)控信息處理的法律原則

私人監(jiān)控信息的處理活動應(yīng)遵循《個(gè)人信息保護(hù)法》所確立的合法性、誠信、公開透明、質(zhì)量、必要性、目的限定及安全保障等原則。然而，當(dāng)我們將分析視角置于不同私人監(jiān)控場景時(shí)，會發(fā)現(xiàn)場景差異性與通用原則的要求之間存在張力。這種張力集中體現(xiàn)在目的限定、必要性與安全保障原則上。原因在于，這三項(xiàng)原則的具體內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)高度依賴具體場景的風(fēng)險(xiǎn)與目的。例如，采集信息的目的應(yīng)限定到何種程度、何為“必要”的信息處理范圍、需要采取何種級別的“安全保障”措施，這些問題都因場景不同而不同，難以一概而論。相較而言，合法性、誠信等原則作為基礎(chǔ)性底線要求，其核心意涵在不同場景中相對穩(wěn)定；而公開透明與質(zhì)量原則雖也受場景影響，但其調(diào)整更多體現(xiàn)在履行方式上，而非原則本身?；谶@些原因，場景理論打破了“個(gè)人信息受個(gè)人控制”的迷思，將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向個(gè)人信息的合理流動上，強(qiáng)調(diào)應(yīng)尊重個(gè)人信息收集時(shí)的初始場景，個(gè)人信息后續(xù)的流轉(zhuǎn)與利用不得溢出最初場景中的信息處理目的，這是一種動態(tài)過程判斷。在這一理論框架下，上述原則的適用程度并非一成不變，而是隨著監(jiān)控場景“公共性”的強(qiáng)弱變化呈現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)整。

1.目的限定原則

目的限定原則并非以全有或全無的狀態(tài)適用于私人監(jiān)控活動，這一原則的效力強(qiáng)度與不同場景的運(yùn)行邏輯及個(gè)人信息處理目的緊密關(guān)聯(lián)。不同私人監(jiān)控場景蘊(yùn)含不同的目的，因此目的限定原則的適用程度取決于個(gè)人信息處理行為是“場景內(nèi)循環(huán)”還是“跨場景溢出”。

在完全公共場所的私人監(jiān)控場景中，處理信息的初始場景目的被嚴(yán)格限定于公共安全。任何服務(wù)于公共安全預(yù)警、事件調(diào)查與秩序維持的信息處理均屬此類。例如為追訴犯罪嫌疑人而調(diào)取錄像便是典型的“場景內(nèi)循環(huán)”。此時(shí)，目的限定原則的適用體現(xiàn)為對循環(huán)過程的程序性記錄與內(nèi)部控制，其形式意義大于實(shí)質(zhì)限制。即使沒有獲得信息主體的明確同意，也不構(gòu)成對個(gè)人信息的非法利用，這能夠最大限度地確保信息的流轉(zhuǎn)。然而，如果將此類信息用于商業(yè)推廣或市場分析，意味著個(gè)人信息目的從公共安全變成了交易與營利。這種跨場景溢出徹底改變了私人監(jiān)控信息的最初目的，動搖了處理個(gè)人信息的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，目的限定原則在此必須得到嚴(yán)格適用。

在相對公共場所的私人監(jiān)控場景中，初始場景的邊界一般是單位的組織管理與運(yùn)營，公共安全的內(nèi)涵范圍此時(shí)應(yīng)該被允許擴(kuò)大到包含企業(yè)或組織對其商業(yè)秘密和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。因此，目的限定原則在此展現(xiàn)出一定的彈性。實(shí)踐中，企業(yè)將收集的員工門禁數(shù)據(jù)從最初的考勤管理目的，延伸用于監(jiān)視人員流動，以確保單位內(nèi)的人員和財(cái)產(chǎn)安全，以及保護(hù)企業(yè)的商業(yè)秘密，在這一過程中，個(gè)人信息仍發(fā)生在廣義的公共安全（企業(yè)財(cái)務(wù)安全和職工人身安全）的目的之內(nèi)，屬于一種合理的“場景內(nèi)循環(huán)”。在這里，目的限定原則要求企業(yè)通過內(nèi)部政策將這一目的延伸進(jìn)行明確告知，以在單位和員工之間建立信息委托處理的信義關(guān)系。反之，若雇主將同樣的門禁數(shù)據(jù)用于推斷員工的健康狀況，并以此決定員工的晉升、續(xù)聘和福利，個(gè)人信息就構(gòu)成了從職場管理向私人生活的“跨場景溢出”，逾越了信息收集時(shí)員工的合理預(yù)期，屬于非法處理行為。

在完全私密場所的私人監(jiān)控場景中，初始場景的合理性邊界最為脆弱，此時(shí)監(jiān)控者一般基于“私人住宅與財(cái)產(chǎn)的安全防護(hù)”而進(jìn)行監(jiān)控。在此邊界內(nèi)，信息處理者幾乎擁有了完全的自主權(quán)。戶主為守護(hù)家門而調(diào)看、存儲監(jiān)控錄像均是其私人場景內(nèi)的純粹“內(nèi)循環(huán)”行為，目的限定原則在此幾乎沒有介入的必要與空間。法律規(guī)制的焦點(diǎn)完全集中于監(jiān)控行為在物理上是否溢出私人領(lǐng)域的界限，即攝像頭所能攝錄的范圍是否越過財(cái)產(chǎn)邊界，延展到鄰居的庭院、窗戶或公共通道。若超越邊界，私人監(jiān)控問題的性質(zhì)已從“目的是否特定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袨槭欠駱?gòu)成侵權(quán)”，規(guī)制依據(jù)也從目的限定切換至《民法典》的侵權(quán)法框架。

2.必要性原則

當(dāng)必要性原則適用于私人監(jiān)控活動時(shí)，其核心并非是監(jiān)控手段選擇的單一比較，而是考慮不同場景下“侵害主體的類型和風(fēng)險(xiǎn)大小”，然后選擇與之強(qiáng)度相匹配的監(jiān)控手段。對監(jiān)控活動的審查從傳統(tǒng)的最小侵害判斷，變換為公共安全所采取的監(jiān)控手段與場景內(nèi)之風(fēng)險(xiǎn)是否“相稱”的評估。在完全公共場所的私人監(jiān)控場景中，監(jiān)控行為內(nèi)嵌了權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。此類監(jiān)控的潛在危害遠(yuǎn)不止于個(gè)人信息泄露，還包括變異為一種不受約束的社會控制和技術(shù)規(guī)訓(xùn)工具。因此，必要性原則在此的適用，表現(xiàn)為一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控型的嚴(yán)格審查。它要求在安裝監(jiān)控設(shè)備前，必須進(jìn)行前瞻性的“風(fēng)險(xiǎn)—收益”評估，證明該手段對防范某一具體、緊迫的公共安全威脅是不可或缺的，且其潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（如導(dǎo)致寒蟬效應(yīng)）是可控的。例如，在廣場部署普通監(jiān)控以應(yīng)對高發(fā)的治安問題可能被視為必要，但在同一區(qū)域未經(jīng)論證便貿(mào)然采用實(shí)時(shí)人臉識別技術(shù)來識別和追蹤特定人群，則會引發(fā)公民權(quán)利受損的擔(dān)憂，很難通過必要性審查。又如，在智慧警務(wù)場景中，安裝攝像頭的區(qū)域和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必須與所涉風(fēng)險(xiǎn)高低直接相關(guān)，不經(jīng)充分論證便在特定區(qū)域安裝高清攝像頭進(jìn)行監(jiān)控，會導(dǎo)致針對特定種族、性別等歧視風(fēng)險(xiǎn)。

在相對公共場所的私人監(jiān)控場景中，監(jiān)控的核心風(fēng)險(xiǎn)在于組織化的權(quán)力對個(gè)體信息自主性的支配。監(jiān)控的目的雖為管理，但可能在不經(jīng)意間塑造一種壓抑、不信任的組織氛圍，并基于收集的數(shù)據(jù)對個(gè)體進(jìn)行不公正的算法評價(jià)。因此，必要性原則的適用應(yīng)當(dāng)聚焦于監(jiān)控的方式是否合理、程序是否公正和透明。它要求單位的監(jiān)控措施必須與一個(gè)公開、透明且經(jīng)過民主協(xié)商的管理目的掛鉤。例如，為提升工作效率，企業(yè)決定對核心研發(fā)區(qū)域的電腦操作進(jìn)行日志記錄可能確有必要，但若通過可隨時(shí)開啟的攝像頭對員工進(jìn)行不間斷的、無差別的視頻監(jiān)控，則因其構(gòu)成了對員工人格尊嚴(yán)的持續(xù)壓迫和潛在歧視風(fēng)險(xiǎn)，而缺乏正當(dāng)性。

在完全私密場所的監(jiān)控場景中，風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為對相鄰權(quán)益的偶發(fā)性侵害。由于不涉及公權(quán)力，此時(shí)監(jiān)控行為本身被視為私人自治的范疇，法律無須也不應(yīng)事前介入。僅在監(jiān)控行為實(shí)際產(chǎn)生了外部危害結(jié)果時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)才依據(jù)必要性原則對監(jiān)控行為進(jìn)行審查。此時(shí)，司法裁判在判定侵權(quán)責(zé)任的過程中，應(yīng)審查被告所采取的監(jiān)控手段是否超出了屋主保護(hù)其自身財(cái)產(chǎn)和人身安全這一合法目的的邊界。例如，如果安裝在入戶門口的攝像頭不可避免地覆蓋鄰居，則會對他人空間造成侵犯。在此，必要性原則不再是一項(xiàng)積極的規(guī)制工具，而是事后進(jìn)行責(zé)任劃分的裁判說理依據(jù)。

3.安全保障原則

私人監(jiān)控信息處理者作為處理個(gè)人信息的主體，應(yīng)承擔(dān)安全保障義務(wù)，以預(yù)防信息被濫用或泄露的風(fēng)險(xiǎn)，并在危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)采取必要措施減輕損害。例如，《人臉識別技術(shù)應(yīng)用安全管理辦法》設(shè)計(jì)了數(shù)據(jù)加密、安全審計(jì)、訪問控制、授權(quán)管理等一系列技術(shù)與管理程序。不同場景下，安全保障義務(wù)的履行強(qiáng)度與監(jiān)控者的信息處理能力，以及信息對公共安全的貢獻(xiàn)度呈現(xiàn)出梯度結(jié)構(gòu)。

在完全公共場所的監(jiān)控場景中，信息處理者通常是擁有專業(yè)技術(shù)和團(tuán)隊(duì)的公共機(jī)構(gòu)。能夠部署、運(yùn)行維護(hù)復(fù)雜的監(jiān)控系統(tǒng)，并建立專業(yè)的組織架構(gòu)和安全管理流程。同時(shí)，其處理的私人監(jiān)控個(gè)人信息直接服務(wù)于治安管理、反恐維穩(wěn)、應(yīng)急指揮等核心公共安全目的，對公共安全貢獻(xiàn)度極高。信息一旦被泄露或?yàn)E用，可能直接危及社會秩序與國家安全。故其責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)最高級別的安全保障義務(wù)。比如，《視頻監(jiān)控條例》對此類主體設(shè)置了嚴(yán)格的行為規(guī)范，并主要從三個(gè)層面構(gòu)建防護(hù)體系：一是人員管理。要求建立系統(tǒng)監(jiān)看、管理等重要崗位人員的入職審查、保密教育、崗位培訓(xùn)等管理制度；二是權(quán)限管理。要求采取授權(quán)管理、訪問控制等技術(shù)措施，嚴(yán)格規(guī)范內(nèi)部人員對視頻圖像信息的查閱、處理；三是組織管理。要求建立信息調(diào)用登記制度，如實(shí)記錄查閱、調(diào)取視頻圖像信息的事由、內(nèi)容及調(diào)用人員的單位、姓名等信息。有學(xué)者指出，要求個(gè)人信息處理者自行建立相應(yīng)的組織架構(gòu)與程序機(jī)制可以彌補(bǔ)法律明確性的不足，也可以在高風(fēng)險(xiǎn)處理活動中，強(qiáng)化保護(hù)力度。

在相對公共場所的私人監(jiān)控中，信息處理者如企業(yè)、工廠、學(xué)校具備一定的組織管理能力與資源，能夠建立內(nèi)部規(guī)章制度并配備相應(yīng)的資源。這些內(nèi)部規(guī)章應(yīng)主要服務(wù)于內(nèi)部運(yùn)營，其信息處理的核心功能在于提升組織內(nèi)部效率與安全，雖在特定情形下（如協(xié)助刑事偵查）可能間接貢獻(xiàn)于公共安全，但其常態(tài)化的運(yùn)轉(zhuǎn)對公共安全的貢獻(xiàn)度有限且間接。因此其主體履行安全義務(wù)水平需與職場管理、經(jīng)營自主權(quán)的內(nèi)在需求相平衡，重點(diǎn)在于建立完善的內(nèi)部訪問權(quán)限控制、操作日志審計(jì)制度，防范信息被內(nèi)部人員濫用或非授權(quán)訪問。

在完全的私密場所的監(jiān)控中，如果信息處理者是個(gè)人或家庭，則其監(jiān)控能力有限，通常僅能操作消費(fèi)級監(jiān)控設(shè)備，而且不具備專業(yè)的信息安全管理知識與資源，同時(shí)，監(jiān)控范圍嚴(yán)格限定于私人領(lǐng)域，所收集的信息純粹服務(wù)于個(gè)人事項(xiàng)。上述因素決定了完全私密場所的監(jiān)控與維護(hù)公共安全之目的相距甚遠(yuǎn)，因此，法律對其限制也較少。此處的監(jiān)控者原則上僅需遵循一般性的注意義務(wù)，以不侵害他人合法權(quán)益為底線，這體現(xiàn)“行使權(quán)利不得損害他人”的法理邏輯。

（二）私人監(jiān)控信息處理的制度設(shè)計(jì)和流程展開

《視頻監(jiān)控條例》針對公共視頻活動中個(gè)人信息收集、存儲、加工、傳輸、使用、公開等作出了規(guī)定。具體而言，《視頻監(jiān)控條例》明確了采集設(shè)備的安裝范圍、禁止區(qū)域和安裝主體；規(guī)定了視頻信息保存的最低期限（30日）和刪除義務(wù)；明令禁止非法刪除、修改、增加系統(tǒng)數(shù)據(jù)或應(yīng)用程序；要求網(wǎng)絡(luò)傳輸服務(wù)者保障傳輸安全；規(guī)范了內(nèi)部查閱、調(diào)取和使用行為，限制公開傳播，要求對敏感信息采取保護(hù)措施?！兑曨l監(jiān)控條例》對在不同場景下采取不同程度的全流程合規(guī)提供了原則性的指引。

1.信息收集與存儲的前期階段

在信息收集與存儲的前期階段，不同場景下的監(jiān)控設(shè)置應(yīng)嚴(yán)格遵循目的限定原則。在具有完全公共場所的監(jiān)控中，監(jiān)控設(shè)備的安裝位置與角度必須嚴(yán)格限定于維護(hù)公共安全所必需的公共區(qū)域，明確避開私密區(qū)域，并設(shè)置清晰、醒目的提示標(biāo)識，以履行告知義務(wù)。嚴(yán)禁在客房、更衣室、浴室、衛(wèi)生間等法律法規(guī)明令禁止的區(qū)域安裝任何攝像設(shè)備；在相對公共場所的私人監(jiān)控中，監(jiān)控范圍應(yīng)控制在實(shí)現(xiàn)安全管理目的所必需的最小范圍內(nèi)，如主要通道與出入口，避免覆蓋員工或?qū)W生的完全私人活動區(qū)域，并應(yīng)通過加注標(biāo)識的方式，明確告知監(jiān)控的存在、范圍及目的；在純粹私人場景下，監(jiān)控范圍應(yīng)嚴(yán)格限定于自有產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的空間，如入戶門、庭院等，不得攝錄鄰居的私密空間、公共區(qū)域的非必要部分，或他人的私密活動。

2.信息加工與傳輸?shù)闹衅谔幚黼A段

在信息加工與傳輸?shù)闹衅谔幚黼A段，各類主體均需采取相應(yīng)技術(shù)與管理措施以保障數(shù)據(jù)安全。對于完全公共場所的監(jiān)控活動而言，所收集的視頻信息保存期限原則上不少于30日，超出目的所需期限后應(yīng)及時(shí)刪除，同時(shí)須采取防篡改、防泄露、訪問控制等安全技術(shù)措施，確保信息的原始性與完整性。如委托網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商提供傳輸服務(wù)，應(yīng)確保其具備相應(yīng)的安全保障能力。實(shí)踐中，部分地方性法規(guī)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)為維護(hù)公共安全和社會治安秩序的需要，只需經(jīng)縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)即可無償接入或者直接使用相關(guān)單位的監(jiān)控信息，這顯然有違《視頻監(jiān)控條例》所規(guī)定的法定程序。在相對公共場所的私人監(jiān)控中，應(yīng)建立內(nèi)部信息訪問與調(diào)閱登記制度，防止無關(guān)人員隨意查閱。在非必要識別具體人員的場景下，應(yīng)對視頻信息進(jìn)行去標(biāo)識化或匿名化處理，以降低隱私泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。對于完全私密空間的監(jiān)控，個(gè)人對其存儲的監(jiān)控信息負(fù)有妥善保管義務(wù)，防止信息外泄，不得隨意對外傳播或公開涉及他人隱私的視頻內(nèi)容，否則可能構(gòu)成侵權(quán)。

3.信息使用、提供與公開的后期階段

私人監(jiān)控主體在處理監(jiān)控信息時(shí),必須嚴(yán)格遵守法律授權(quán)的原則。調(diào)取監(jiān)控信息除應(yīng)滿足我國數(shù)據(jù)安全法第35條的原則性規(guī)定外，還應(yīng)符合明確的法律授權(quán)和批準(zhǔn)程序，遵循審批層級，以及滿足數(shù)據(jù)全生命周期的保護(hù)機(jī)制。具體到三類私人監(jiān)控，在完全公共屬性的場景中，所收集的信息僅能用于維護(hù)公共安全之目的，不得用于商業(yè)營銷或其他無關(guān)分析。如因特殊原因確需公開傳播，必須對人臉、車牌等敏感信息采取嚴(yán)格保護(hù)措施；配合司法機(jī)關(guān)調(diào)取信息應(yīng)依法進(jìn)行，未經(jīng)許可不得向任何第三方提供。在相對公共場所的監(jiān)控中，嚴(yán)禁利用監(jiān)控信息對員工或?qū)W生進(jìn)行超出管理必要范圍的行為分析或效率監(jiān)控；除法律規(guī)定的情形外，未經(jīng)當(dāng)事人明確同意，不得將相關(guān)信息提供給第三方。在完全私密場所的監(jiān)控中，個(gè)人在公開或使用監(jiān)控信息時(shí)，不得損害他人對隱私的合理期待，也不得違反信息信義義務(wù)。例如，隨意將樓道中錄制的鄰里糾紛視頻上傳至網(wǎng)絡(luò)，很可能構(gòu)成對他人隱私權(quán)的侵害。

五

對私人監(jiān)控的責(zé)任控制

法律對私人監(jiān)控者的追責(zé)，不僅僅是因?yàn)楸O(jiān)控主體違反了法律法規(guī)明確列舉的義務(wù)，同時(shí)也因?yàn)樵诰唧w場景中，監(jiān)控者的信息處理活動悖離了被監(jiān)控者的期待和信任，破壞了信息信義關(guān)系。對私人監(jiān)控的責(zé)任控制機(jī)制旨在塑造良好的社會行為模式，維護(hù)監(jiān)控者和被監(jiān)控者之間的信任關(guān)系，保護(hù)被監(jiān)控者的隱私。歸根結(jié)底，私人監(jiān)控的法律責(zé)任體系應(yīng)該成為恢復(fù)并維持場景一致的調(diào)控工具。

在法律層面，民法和刑法分別規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。《個(gè)人信息保護(hù)法》作為專門立法，系統(tǒng)規(guī)定了信息處理活動的原則、規(guī)則和各主體的權(quán)利義務(wù)，具有統(tǒng)領(lǐng)地位。我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、電子商務(wù)法、未成年人保護(hù)法等法律，以及《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》《視頻監(jiān)控條例》等行政法規(guī)在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)Α秱€(gè)人信息保護(hù)法》形成了重要補(bǔ)充、銜接和支撐，上述法律法規(guī)共同構(gòu)建起了行政、民事、刑事三位一體的法律責(zé)任規(guī)范體系?？傮w來看，監(jiān)控者承擔(dān)的是多元多層次的責(zé)任：當(dāng)監(jiān)控主體行為失范時(shí)，其對監(jiān)管機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)）承擔(dān)的是行政責(zé)任；當(dāng)監(jiān)控主體侵犯隱私和個(gè)人信息權(quán)益時(shí)，其對被監(jiān)控者承擔(dān)的主要是民事責(zé)任。當(dāng)然，由于私人監(jiān)控場景并非完全相同，不同場景中信息處理者和被監(jiān)控者雙方的法律地位和信息處理能力也不同，這些因素決定了法律責(zé)任的類型與強(qiáng)度。因此，在發(fā)生個(gè)人信息濫用或泄露事件時(shí)，有必要根據(jù)不同場景下信息雙方法律地位的高低和信息處理能力的大小，來設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制。

（一）完全公共場所的私人監(jiān)控責(zé)任

在完全公共場所的監(jiān)控場景中，通過法律授權(quán)，私主體“為履行法定義務(wù)所必需”而實(shí)施監(jiān)控。由此，私主體承擔(dān)了原屬于國家的公共管理職能，并與被監(jiān)控對象形成權(quán)力支配關(guān)系。個(gè)人信息在這一場景中承載著“公共安全保障”功能，具有鮮明的公共屬性，因此私權(quán)主體在行使相關(guān)授權(quán)時(shí)也必須受到最嚴(yán)格的約束，以防止其逾越公共安全的控制邊界。以人臉信息為例，其核心功能在于社會身份認(rèn)證和公共秩序維護(hù)，任何濫用或疏漏都可能沖擊公共安全體系，減損公信力，因此私人監(jiān)控主體在此種責(zé)任體系中必須盡到最高標(biāo)準(zhǔn)的注意義務(wù)，在最狹義的公共安全目的范圍內(nèi)活動。

從行政法上的法律責(zé)任體系看，行政違法行為的法律責(zé)任包括行政內(nèi)部責(zé)任、行政外部責(zé)任和國家賠償責(zé)任。行政內(nèi)部責(zé)任的核心在于通過層級的監(jiān)督與問責(zé)確保義務(wù)的履行?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第68條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不履行本法規(guī)定的個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)的，由其上級機(jī)關(guān)或者履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！痹摋l針對國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的違法行為設(shè)置了專門的行政內(nèi)部責(zé)任。從形式上看，私營部門作為市場化主體，其組織結(jié)構(gòu)與國家機(jī)關(guān)存在本質(zhì)差異，因此需要對該條款作適應(yīng)性解釋才能適用于私人監(jiān)控活動。我們認(rèn)為，此處的“上級機(jī)關(guān)”應(yīng)等同于對私營部門負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的管理部門，“處分”則可以依據(jù)企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度對信息濫用負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主管人員及其他責(zé)任人員作出。

當(dāng)然，上述行政內(nèi)部責(zé)任主要著眼于組織系統(tǒng)內(nèi)部的糾偏與問責(zé)，其形式與力度往往無法完全覆蓋和彌補(bǔ)違法行為對社會公眾個(gè)體權(quán)益造成的實(shí)質(zhì)性侵害。因此，一個(gè)健全的法律責(zé)任體系還必須為權(quán)益受損的個(gè)體提供暢通的外部救濟(jì)途徑，這便引出了行政外部責(zé)任。如果個(gè)人認(rèn)為私主體違法處理其個(gè)人信息，并侵害了其個(gè)人信息權(quán)益，其外部救濟(jì)途徑是請求對私權(quán)主體負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門（公安機(jī)關(guān)）履行監(jiān)管職責(zé)。在完全公共空間的私人監(jiān)控場景中，監(jiān)控主體是作為公權(quán)力的延伸而存在的，其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)類似于行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督和糾正，對此，《視頻監(jiān)控條例》第24條明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)有關(guān)單位或者個(gè)人的舉報(bào)，針對違法安裝圖像采集設(shè)備及相關(guān)設(shè)施的行為，依法及時(shí)處理。如果個(gè)人信息受侵害者對處理結(jié)果不滿，可以針對公安機(jī)關(guān)處理行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

此外，私營部門因侵害公民個(gè)人信息，給當(dāng)事人造成物質(zhì)經(jīng)濟(jì)損失的，還必須承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)和賠禮道歉等民事責(zé)任，公民可以根據(jù)《民法典》關(guān)于侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成和人格權(quán)保護(hù)的基本規(guī)則向私營機(jī)構(gòu)主張民事權(quán)利；同時(shí)，應(yīng)在有利于受害人權(quán)益保護(hù)原則的指導(dǎo)下，考慮適用《中華人民共和國國家賠償法》彌補(bǔ)當(dāng)事人的損失在履行職責(zé)或者提供服務(wù)的過程中，如果私權(quán)主體將獲得的公民個(gè)人信息出售或者提供給他人構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依據(jù)刑法關(guān)于侵犯公民個(gè)人信息罪的規(guī)定定罪量刑。

（二）相對公共場所的私人監(jiān)控責(zé)任

《個(gè)人信息保護(hù)法》在規(guī)定國家機(jī)關(guān)法律責(zé)任的同時(shí)，也對一般信息處理者設(shè)定了相應(yīng)的責(zé)任。其中，第66條規(guī)定了對違法處理個(gè)人信息行為的行政處罰，根據(jù)情節(jié)輕重分為兩類，措施包括警告、罰款、責(zé)令暫停服務(wù)、停業(yè)整頓，直至吊銷執(zhí)照，并對直接責(zé)任人員處以罰款和從業(yè)禁止；第67條確立了信用監(jiān)管機(jī)制，規(guī)定將違法行為記入信用檔案并予以公示；第69條確立了侵權(quán)賠償責(zé)任，實(shí)行過錯(cuò)推定原則?，F(xiàn)行法對“一般信息處理者”適用同一責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，未作進(jìn)一步類型化區(qū)分，但在相對公共場所的私人監(jiān)控中，單位憑借其管理地位和對資源的調(diào)控能力，與信息主體之間形成一種非對稱的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上取得了一定的“支配性權(quán)力”。這種權(quán)力是通過類似于“發(fā)包制”治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。國家在私人監(jiān)控發(fā)展過程中允許單位在運(yùn)營和管理上擁有一定的彈性空間，將日常的治理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)成本“發(fā)包”給了各單位，由單位自我管理。

此類主體的法律責(zé)任并不源于其擁有私人監(jiān)控的個(gè)人信息，而源于其運(yùn)營的組織系統(tǒng)所享有的社會關(guān)鍵資源配置功能，并在單位管理的領(lǐng)域內(nèi)形成了具有準(zhǔn)公共性的秩序空間。這意味著，單位監(jiān)控行為不僅是私人自治范疇內(nèi)的信息處理，更是一種嵌入社會管理架構(gòu)、能夠?qū)嵸|(zhì)性影響個(gè)體權(quán)益的權(quán)力行使行為。正如前文所討論的，此時(shí)不應(yīng)再局限于《個(gè)人信息保護(hù)法》或《視頻監(jiān)控條例》提供的統(tǒng)一分析框架，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)與監(jiān)控所處的具體場景相關(guān)的法律規(guī)范來確定法律責(zé)任。此時(shí)，通過引入與該場景對應(yīng)的法律法規(guī)，形成《個(gè)人信息保護(hù)法》與不同領(lǐng)域法規(guī)范的銜接、互補(bǔ)的規(guī)范體系，并在規(guī)范體系內(nèi)落實(shí)監(jiān)控者的法律責(zé)任。例如，除適用《個(gè)人信息保護(hù)法》《視頻監(jiān)控條例》外，學(xué)校、醫(yī)院和商場可以在不同場景中分別適用《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》、《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》（第92條）、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》來確定法律責(zé)任。當(dāng)然，適用單行法確定監(jiān)控者責(zé)任的前提，是這些法律對個(gè)人信息處理活動作出了明確規(guī)定，否則不能盲目適用部門法的責(zé)任規(guī)定。值得注意的是，從《個(gè)人信息保護(hù)法》到單行法的責(zé)任路徑選擇，應(yīng)實(shí)現(xiàn)動態(tài)適配而非統(tǒng)一適用。例如，教學(xué)輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)為防范安全事故而實(shí)施私人監(jiān)控，必然涉及對學(xué)生個(gè)人信息的收集與處理，若其行為超出合理邊界，則首先構(gòu)成對《個(gè)人信息保護(hù)法》一般性規(guī)定的違反；在此基礎(chǔ)上，如果該場景下監(jiān)控對象是未成年人，還可以根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則優(yōu)先適用《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》確定專門的責(zé)任，這是針對未成年人群體的特殊性而設(shè)計(jì)的加重法律責(zé)任。

（三）完全私密場所的私人監(jiān)控責(zé)任

在完全私人監(jiān)控場景中，信息處理者與信息主體是平等民事主體之間的關(guān)系。私人監(jiān)控的安裝是為了保障私人利益，通常不涉及公共安全利益，在確定純粹私人監(jiān)控場景中的民事責(zé)任時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮兩方面的情況：一方面，只有當(dāng)私人監(jiān)控行為溢出場景邊界，對他人的生活安寧與私密空間造成物理性侵入和持續(xù)性窺探的情況下，才面臨矯正負(fù)外部性的問題。在確定溢出場景的監(jiān)控責(zé)任時(shí)，應(yīng)判斷私人監(jiān)控者是否構(gòu)成侵權(quán)，這將高度依賴其所處的具體物理與社會環(huán)境——監(jiān)控設(shè)備的安裝位置、攝錄范圍、視覺覆蓋區(qū)域以及是否涉及他人日常通行路徑或私密活動空間等因素，均成為判斷侵權(quán)責(zé)任成立與否的關(guān)鍵變量。在我國的司法實(shí)踐中，如私人監(jiān)控只監(jiān)控到公共區(qū)域的，隱私侵權(quán)并不必然成立，只有當(dāng)攝像頭同時(shí)還可以監(jiān)控到他人的必經(jīng)通道，或他人的窗戶、陽臺、院內(nèi)等隱私區(qū)域的情形下，隱私侵權(quán)才能成立?？梢?，司法實(shí)踐通過對“場景”要素的細(xì)致辨析，實(shí)現(xiàn)了對監(jiān)控行為邊界的動態(tài)認(rèn)定和個(gè)性化規(guī)制。另一方面，該場景下私人監(jiān)控個(gè)人信息的目的，屬于典型的私益導(dǎo)向。基于這一屬性，在規(guī)制路徑上應(yīng)突出私法救濟(jì)的優(yōu)先地位，可援引《民法典》關(guān)于隱私權(quán)和相鄰權(quán)的有關(guān)規(guī)定確定侵權(quán)人的私法責(zé)任。私法責(zé)任以民事責(zé)任為主要形式，只有當(dāng)私人監(jiān)控者的活動涉及偷窺、偷拍、竊聽、散布他人隱私，或在未經(jīng)許可的公共區(qū)域監(jiān)控，又或是非法傳播監(jiān)控信息時(shí)，才可能面臨罰款、拘留等行政責(zé)任；如果情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，監(jiān)控者還應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。

六

結(jié)語

面對監(jiān)控技術(shù)在當(dāng)代國家治理實(shí)踐中廣泛而深入的應(yīng)用，杰克·巴爾金曾充滿憂慮地指出：“問題的關(guān)鍵不在于我們未來是否會成為監(jiān)控型國家，而在于我們將成為何種監(jiān)控型國家?！彼饺艘曨l圖像監(jiān)控已成為數(shù)字行政和社會治理場景中無處不在、無時(shí)不在的治理技術(shù)。私人監(jiān)控在優(yōu)化公共管理、提升社會安全治理效能的同時(shí)，也內(nèi)嵌了侵害個(gè)人隱私、身體規(guī)訓(xùn)、國家權(quán)力與社會權(quán)力融合的法律風(fēng)險(xiǎn)，急需納入法律控制的框架。

私人監(jiān)控雖然是由私人主體實(shí)施的行為，但其監(jiān)控范圍集中于公共場所，其目的和功能與公共安全高度相關(guān)，因此，私人監(jiān)控具有高度的公共性。這一公共性因素，意味著對私人監(jiān)控行為的法律控制不能局限于私法技術(shù)，而必須引入以憲法和行政法為核心的公法控制機(jī)制。事實(shí)上，無論法學(xué)界還是立法者，都已經(jīng)意識到將私人主體的監(jiān)控活動納入公法控制框架的必要性。在這一背景下，探討針對私人監(jiān)控公法控制的體系化框架，不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，也具有重大的理論價(jià)值。以空間的“公共性”和“公共安全”強(qiáng)度差異為邏輯起點(diǎn)，從私人監(jiān)控的正當(dāng)性基礎(chǔ)入手，以監(jiān)控流程前段的采集（空間與目的限定）、中端的流轉(zhuǎn)（流程控制）到后端的救濟(jì)（責(zé)任控制）為節(jié)點(diǎn)，可提煉一個(gè)對私人監(jiān)控的公法控制框架。這一框架一方面可鼓勵(lì)私主體在國家治理中有序發(fā)揮協(xié)同作用，另一方面，或許也更為重要的是，防范和控制監(jiān)控技術(shù)和手段濫用的風(fēng)險(xiǎn)，避免已深度嵌入空間和社會場景之中的大規(guī)模、持續(xù)性監(jiān)控所帶來的“全景敞視”效應(yīng)。

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《比較法研究》2025年第6期目錄

【中國自主法學(xué)知識體系】

1.私人監(jiān)控的公法規(guī)制

王錫鋅

2.全球人工智能立法的重要關(guān)切與未來趨向

支振鋒

3.輕微犯罪記錄封存：內(nèi)在邏輯、制度盲點(diǎn)與機(jī)制展開

李思遠(yuǎn)

【專題研討】

4.股權(quán)回購規(guī)則的體系化建構(gòu)

——基于利益衡量思路的展開

岳萬兵

5.為公司利益提供財(cái)務(wù)資助例外規(guī)范的法理與裁判邏輯

劉道遠(yuǎn)

【論文】

6.預(yù)期違約法律效果的理論選擇與體系整合

王洪亮

7.體系視角下的債務(wù)加入人追償權(quán)

夏昊晗

8.保全擔(dān)保功能定位下訴訟保全保險(xiǎn)的體系性重詮

武亦文

9.中國傳統(tǒng)丁憂制度的形成及其南北異趣

蘇亦工

10.標(biāo)準(zhǔn)必要專利禁訴令的制度困境與治理路徑

——以WTODS611裁決為視角

宋建立

11.物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品范圍的界定及其對民事責(zé)任的影響

周學(xué)峰

12.風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)區(qū)分下的人工智能治理

林洹民

13.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的反壟斷規(guī)制

鐘穎

14.“內(nèi)卷式”競爭的行為邏輯與監(jiān)管應(yīng)對

石超

《比較法研究》是由中華人民共和國教育部主管、中國政法大學(xué)主辦、中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院編輯的法學(xué)期刊，為雙月刊，逢單月25日出版發(fā)行?！侗容^法研究》是純學(xué)術(shù)性法學(xué)期刊，主要刊載比較法學(xué)研究的學(xué)術(shù)論文，現(xiàn)設(shè)有“論文”、“專題研討”、“法政時(shí)評”、“法學(xué)譯介”等欄目。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

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