兔主席/tuzhuxi 20251221

2025年12月4日，美國(guó)白宮公布了《國(guó)家安全戰(zhàn)略》（NSS），全面闡述了特朗普政府第二任政府的國(guó)家安全愿景和全球戰(zhàn)略框架。這份文件對(duì)二戰(zhàn)后尤其是冷戰(zhàn)后美國(guó)奉行的美國(guó)地緣政治外交邏輯與戰(zhàn)略進(jìn)行了重大調(diào)整與重新定義，公開(kāi)批判了過(guò)去幾十年來(lái)美國(guó)外交精英的對(duì)外政策，強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”與“靈活的現(xiàn)實(shí)主義”原則，不再提及美國(guó)“規(guī)則主導(dǎo)的國(guó)際秩序”并摒棄了意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)，要求將美國(guó)全球戰(zhàn)略回撤至本土及主導(dǎo)西半球（特朗普對(duì)門(mén)羅主義的“推論/補(bǔ)充”）、強(qiáng)調(diào)將防務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)至盟友及伙伴身上、嚴(yán)厲批評(píng)歐洲（稱(chēng)歐洲走在“文明消亡”的路上），系統(tǒng)性淡化俄羅斯威脅，對(duì)中國(guó)的定調(diào)大幅降溫、不再提及意識(shí)形態(tài)與制度理念，回避正面沖突，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)與中國(guó)建立“互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，并將重心轉(zhuǎn)移到在更長(zhǎng)時(shí)期里與中國(guó)在全球（包括盟友、伙伴及南方國(guó)家）的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)（涵蓋產(chǎn)業(yè)、供應(yīng)鏈、科技、能源、軍工等）。在這一版NSS的框架下，特朗普政府所理解的國(guó)際秩序，是一種退回到一百多年前以國(guó)家為國(guó)際社會(huì)主要主體，強(qiáng)調(diào)大國(guó)權(quán)力制衡與“勢(shì)力范圍”邏輯的多極秩序。

美國(guó)的盟友與伙伴、對(duì)手、國(guó)際社會(huì)、市場(chǎng)、知識(shí)界及公眾都還在消化這版NSS。

時(shí)隔兩周，2025年12月18日，特朗普又簽署了國(guó)會(huì)通過(guò)的《2026財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》（NDAA），授權(quán)了約9,010億美元的國(guó)防支出。（NDAA是美國(guó)國(guó)會(huì)每年必須通過(guò)的一項(xiàng)核心國(guó)防立法。主要授權(quán)下一財(cái)年的國(guó)防預(yù)算總額，并對(duì)國(guó)防部的支出方向、軍事政策、部隊(duì)規(guī)模、武器采購(gòu)、盟友援助等做出詳細(xì)規(guī)定和限制。）

人們發(fā)現(xiàn)，NDAA的“畫(huà)風(fēng)”與NSS完全不同，再次回到了美國(guó)建制派、外交、軍工復(fù)合體精英的“全球主義”與“單極秩序”傾向，強(qiáng)調(diào)美國(guó)的全球布局與投入承諾，強(qiáng)調(diào)盟友優(yōu)先、強(qiáng)調(diào)對(duì)所謂威權(quán)制度/國(guó)家的威懾，維持美國(guó)對(duì)歐洲及烏克蘭的支援，強(qiáng)化對(duì)華對(duì)抗（包括授權(quán)臺(tái)灣安全合作倡議10億美元、加速科技與資本脫鉤等諸多事項(xiàng)）、擴(kuò)展太平洋威懾倡議，推動(dòng)印太盟友防務(wù)合作（如與印度軍事互動(dòng)、Quad框架等。除了在少數(shù)議題（如“反覺(jué)醒”、文化議題等），NDAA基本延續(xù)了美國(guó)傳統(tǒng)的地緣政治戰(zhàn)略框架，與特朗普NSS的“美國(guó)優(yōu)先”與孤立主義、大國(guó)多極秩序、全球戰(zhàn)略回撤、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)主義及去意識(shí)形態(tài)等存在明顯的差異，國(guó)會(huì)立法回到了華盛頓兩黨建制派、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、情報(bào)群體、軍工復(fù)合體及外交政策精英的傳統(tǒng)共識(shí)，似乎在給白宮“開(kāi)倒車(chē)”。

不少朋友來(lái)問(wèn)，希望有更多的分析。無(wú)非是幾方面的問(wèn)題，第一，NDAA和NSS到底有哪些更具體的差異；第二，如何理解這些差異的形成；它們會(huì)如何發(fā)生作用（例如，國(guó)會(huì)是否在制衡白宮）；第三，特朗普為什么要簽署這個(gè)法案；第四，到底哪個(gè)才能代表“美國(guó)”；美國(guó)未來(lái)國(guó)防外交安全戰(zhàn)略會(huì)朝著哪個(gè)方向發(fā)展；第五，對(duì)中國(guó)有何影響。

以下，我們做一個(gè)快速的點(diǎn)評(píng)分析。除非有特指，本文的NSS指特朗普政府2025年版的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》；NDAA指《2026財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》。

一、起草背景：行政權(quán)力與立法權(quán)力之間的博弈

NDAA與NSS兩份文件確實(shí)代表了美國(guó)政治體系中國(guó)會(huì)與白宮兩種核心權(quán)力的意志和議程，起草的背景，流程、權(quán)力基礎(chǔ)和影響存在很大的區(qū)別。

1.《國(guó)家安全戰(zhàn)略》（NSS）：更多代表白宮（行政部門(mén)）的戰(zhàn)略愿景與理念輸出

NSS由白宮牽頭起草，是總統(tǒng)對(duì)當(dāng)屆政府美國(guó)國(guó)家安全理念、框架、戰(zhàn)略、政策導(dǎo)向的全面闡述。它的內(nèi)容由白宮負(fù)責(zé)，可以盡情寫(xiě)作，因此功能上更像一個(gè)愿景陳述、價(jià)值表達(dá)、思路澄清與理念輸出。對(duì)內(nèi)，它可以起到對(duì) 行政部門(mén)內(nèi)部政策導(dǎo)向和優(yōu)先主次的戰(zhàn)略指引，對(duì)外，它可以對(duì)其他權(quán)力部門(mén)（聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)）乃至全體社會(huì)、市場(chǎng)、盟友及伙伴、國(guó)際社會(huì)傳遞信息，建立預(yù)期，并影響各方的行動(dòng)。但它不像國(guó)會(huì)立法一般擁有實(shí)實(shí)在在的法律地位與約束力，在具體執(zhí)行中，白宮的很多行動(dòng)需要獲得國(guó)會(huì)的資金授權(quán)和政策支持。舉例，總統(tǒng)可以將“國(guó)防部”更名為“戰(zhàn)爭(zhēng)部”，但要真的落實(shí)，需要在整個(gè)體系里更換招牌，調(diào)整系統(tǒng)。這是需要資金的。如果國(guó)會(huì)不提供資金，憑總統(tǒng)一己之力無(wú)法真的落地更名。這就是國(guó)會(huì)的制衡與掣肘。

簡(jiǎn)言之，NSS更多的反映總統(tǒng)“想”干什么，“要”干什么，但不能完全反映“能”干什么，“會(huì)”干什么。

2.年度《國(guó)防授權(quán)法案》（NDAA）：國(guó)會(huì)的立法權(quán)力

《國(guó)防授權(quán)法案》是國(guó)會(huì)每個(gè)財(cái)政年度必須通過(guò)的年度立法，用以授權(quán)國(guó)防部的支出和制定國(guó)防政策。NDAA不僅規(guī)定了具體的資金額度，還通過(guò)詳細(xì)的條款對(duì)國(guó)防部的行動(dòng)進(jìn)行了明確的指導(dǎo)、要求和限制。作為國(guó)會(huì)主導(dǎo)的立法，就要遵循國(guó)會(huì)的程序：眾議院為簡(jiǎn)單多數(shù)決，參議院則需要60票以上，最終兩院通過(guò)同一個(gè)最終版本。這就決定了這樣的立法需要反映大多數(shù)國(guó)會(huì)議員的想法，其中當(dāng)然會(huì)包括多數(shù)黨——共和黨的想法，但也需要融合民主黨的想法——否則參議院不可能拿到60票。而大多數(shù)國(guó)會(huì)兩黨議員仍然是建制派政客（無(wú)論是建制左翼，還是建制右翼）。這就使得這樣的龐大立法非一人所能決定，必然更加遵循與依賴(lài)兩黨建制派及主流政客在國(guó)家安全、國(guó)防、外交等問(wèn)題上的長(zhǎng)期共識(shí)——尤其是美國(guó)主導(dǎo)的全球秩序、對(duì)俄羅斯的威脅評(píng)估、對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)定位，對(duì)歐洲及全球盟友承諾的維持等等。

簡(jiǎn)言之，NSS更多地反映了特朗普核心幕僚的意志，更具有前瞻性，可以幫助我們觀察美國(guó)戰(zhàn)略的趨勢(shì)變化。但個(gè)別總統(tǒng)可能是“流水的兵”，國(guó)會(huì)才是“鐵打的盤(pán)”。NDAA反映的是美國(guó)真正的共識(shí)，長(zhǎng)期的共識(shí)，不會(huì)因?yàn)橐蝗握难獊?lái)潮而改變。

那么NDAA的權(quán)力基礎(chǔ)在哪里？第一是法律基礎(chǔ)，作為成文法，它擁有更高的法律地位，有立法帶來(lái)的約束力，也有很強(qiáng)的儀式感。第二是“錢(qián)袋子”，它通過(guò)資金授權(quán)的方式，確保了國(guó)會(huì)對(duì)白宮及行政部門(mén)政策執(zhí)行擁有一定的制衡?；诖?，國(guó)會(huì)希望能夠決定白宮“能”干什么和“要”干什么。

當(dāng)然，這種制衡只是相對(duì)的，并不是絕對(duì)的，因?yàn)榭v使要對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，行政部門(mén)在具體執(zhí)行的方式和力度上仍然可以有很大的靈活度——尤其如果國(guó)會(huì)多數(shù)黨和自己隸屬同一政黨時(shí)。國(guó)會(huì)權(quán)力的發(fā)揮集中體現(xiàn)在法律成文的階段（前側(cè)），行政部門(mén)的權(quán)力則體現(xiàn)在執(zhí)行階段（后側(cè)）.

因此可見(jiàn)，通過(guò)NDAA和NSS，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)也在暗中較勁，爭(zhēng)奪對(duì)美國(guó)地緣政治、國(guó)家安全、軍事外交的話語(yǔ)權(quán)、影響力和主導(dǎo)權(quán)。

二、總體理念：特朗普政府的“美國(guó)優(yōu)先”vs建制派的“全球主義”

NSS與NDAA在頂層設(shè)計(jì)理念上存在顯著差異。顯然，這種差異根植于特朗普政府的MAGA民粹右翼價(jià)值觀，與華盛頓建制派（“沼澤”、“深層政府”）傳統(tǒng)世界觀之間的深刻分歧。

1.NSS的“美國(guó)優(yōu)先”理念

2025年的NSS是“美國(guó)優(yōu)先”和“讓美國(guó)再次偉大”（MAGA）理念的集中體現(xiàn)。它將國(guó)家安全重新定義為以本土為中心，優(yōu)先處理美國(guó)的外來(lái)移民、邊境安全和西半球事務(wù)，對(duì)多邊主義、國(guó)際組織和傳統(tǒng)盟友持嚴(yán)厲的批評(píng)態(tài)度，主張?jiān)趪?guó)際關(guān)系中采取更加現(xiàn)實(shí)和交易性的方法（“靈活的現(xiàn)實(shí)主義”）。NSS的核心目標(biāo)是讓美國(guó)從“永恒的戰(zhàn)爭(zhēng)”中抽身，將部署在全球的資源重新聚焦于美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁榮和本土安全，要求盟友承接在各地的防務(wù)責(zé)任，并優(yōu)化與美國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)實(shí)利益優(yōu)先，不再基于意識(shí)形態(tài)和政治體制決定對(duì)外關(guān)系，對(duì)各個(gè)軍事與經(jīng)濟(jì)大國(guó)都應(yīng)該保持務(wù)實(shí)合作關(guān)系，尊重各國(guó)的生態(tài)體系、影響力范圍（即“勢(shì)力范圍”）。要看到，NSS不僅懷疑美國(guó)冷戰(zhàn)后建立的單極秩序，而且對(duì)其采取公開(kāi)批判和顛覆的態(tài)度。特朗普所領(lǐng)導(dǎo)的MAGA民粹主義試圖改造美國(guó)政治，但選民對(duì)美國(guó)政治上層建筑的沖擊非一日之功。

2.NDAA的建制派全球主義議程

與革命性的NSS不同，總體上反映并延續(xù)了數(shù)十年來(lái)的兩黨建制派共識(shí)。它強(qiáng)調(diào)美國(guó)應(yīng)繼續(xù)扮演全球領(lǐng)導(dǎo)者角色要維持全球軍事存在、鞏固盟友體系、積極應(yīng)對(duì)來(lái)自俄羅斯和中國(guó)的挑戰(zhàn)，并為歐洲、印太等關(guān)鍵地區(qū)的安全承諾提供實(shí)質(zhì)性資源保障，因此實(shí)質(zhì)是“全球主義”導(dǎo)向，要盡可能維護(hù)美國(guó)自二戰(zhàn)尤其是冷戰(zhàn)以來(lái)建立的 “基于規(guī)則的國(guó)際秩序”、“美國(guó)治下太平”及“單極秩序”。大體認(rèn)同這一共識(shí)的“建制派”，包括美國(guó)的國(guó)會(huì)議員、外交政策精英（專(zhuān)家、智庫(kù)、官僚體系）、主流知識(shí)界及軍工復(fù)合體等。

由此，NDAA所授權(quán)的9,010億美元國(guó)防支出中，有相當(dāng)大的比例被分配到了全球各地的軍事部署、盟友支持和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)對(duì)上，反映了國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)傳統(tǒng)全球戰(zhàn)略和承諾的堅(jiān)守。

3.文化議題上的共識(shí)（或妥協(xié)）：“反覺(jué)醒”

當(dāng)然，兩者也不是完全對(duì)立。在一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，即國(guó)內(nèi)文化議題，NDAA與NSS體現(xiàn)了較大的共識(shí)。NSS給人印象深刻的一個(gè)內(nèi)容是將民粹右翼/保守派在文化議題里的議程上升到了國(guó)家安全的高度，甚至以此要求盟友歐洲。具體而言，NSS明確要求“根除所謂DEI和其他歧視性實(shí)踐”，稱(chēng)這些左翼實(shí)踐在“貶低我們的機(jī)構(gòu)并阻礙我們前進(jìn)”。NDAA中包含了大量“反覺(jué)醒”（anti-woke）條款——例如消除國(guó)防部?jī)?nèi)部的“多樣性、公平與包容”（DEI）項(xiàng)目、恢復(fù)“戰(zhàn)士精神”、禁止展示某些“非批準(zhǔn)”旗幟（針對(duì)LGBTQ+驕傲旗）等。這些內(nèi)容直接呼應(yīng)了NSS中對(duì)“覺(jué)醒”的批判，相當(dāng)于通過(guò)立法的形式，為NSS的愿景和議程賦予了法律正當(dāng)性，提供了執(zhí)行力。

那么，為什么會(huì)在文化議題方面形成這種共識(shí)？原因可能有三。第一，“反覺(jué)醒”是共和黨建制派和特朗普政府/MAGA的基本共識(shí)；第二，在國(guó)防/安全部門(mén)推動(dòng)反“覺(jué)醒”，在美國(guó)有一定的群眾基礎(chǔ)。民主黨如果要逆向推動(dòng)“覺(jué)醒”，會(huì)給自己帶來(lái)政治失血；第三，民主黨建制派希望最終能夠出臺(tái)一個(gè)在全球戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)μ乩势照纬芍坪馀c掣肘的法案，因此也策略性地選擇在本來(lái)就不受歡迎的“覺(jué)醒”議題上妥協(xié)。（最終，這一版NDAA有足夠多的民主黨參議員支持，使其在參議院最終拿到了77票）。

這就是我們看到的情況：在國(guó)防領(lǐng)域“反覺(jué)醒”，成了各方唯一的共識(shí)。須知，在今日美國(guó)，尋找共識(shí)并不容易——連本來(lái)最有可能成為共識(shí)的反華議題，目前也成了分歧。

為了方便快速理解，特以表格形式總結(jié)了兩者在理念上的核心區(qū)別與共識(shí)：

以下，我們具體來(lái)比較一下幾個(gè)關(guān)鍵議題上NSS與NDAA的區(qū)別。

三、全球戰(zhàn)略與資源部署

在具體的全球戰(zhàn)略?xún)?yōu)先級(jí)和資源分配上，NSS展現(xiàn)的“革命性”戰(zhàn)略重塑與NDAA的維持既往傳統(tǒng)的保守做法形成了鮮明對(duì)比。

1.NSS：資源向西半球傾斜

NSS最重要的一個(gè)底層邏輯是，美國(guó)可部署在全球資源是有限的，因此應(yīng)當(dāng)“集中力量辦大事”，對(duì)全球戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，把關(guān)鍵資源回撤到少數(shù)最優(yōu)先的事項(xiàng)——本土和拉美。據(jù)此，NSS明確地提出戰(zhàn)略收縮的部署，要將資源從其認(rèn)為“相對(duì)重要性下降的區(qū)域”（如歐洲和中東）轉(zhuǎn)移出來(lái)，優(yōu)先投入到本土及西半球，并引入“特朗普對(duì)門(mén)羅主義的補(bǔ)充”（Trump corollary）這一關(guān)鍵概念作為理論支撐。

具體而言，美國(guó)的目標(biāo)有兩個(gè)，一是加強(qiáng)對(duì)南方邊境的管控，在西半球國(guó)家的協(xié)同配合下，集中力量打擊非法移民、販毒集團(tuán)等。這些都要求美國(guó)恢復(fù)在拉丁美洲和加勒比地區(qū)的軍事存在及“主導(dǎo)地位”

第二，經(jīng)濟(jì)與資源。其背后的邏輯是，“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”，那么西半球就是美國(guó)的“后院”，應(yīng)該成為美國(guó)戰(zhàn)略的首要關(guān)注點(diǎn)：美國(guó)應(yīng)當(dāng)把控半球所有的關(guān)鍵資源（包括礦產(chǎn)、資源、基礎(chǔ)設(shè)施），主導(dǎo)經(jīng)貿(mào)關(guān)系，將西半球作為美國(guó)“再工業(yè)化”“可靠的”供應(yīng)鏈基地。據(jù)此，NSS強(qiáng)調(diào)，美國(guó)應(yīng)當(dāng)排斥“非半球大國(guó)”（如中國(guó)、俄羅斯）在西半球的軍事定位、對(duì)關(guān)鍵資產(chǎn)的控制，以及經(jīng)濟(jì)影響力。

2.NDAA：維持全球平衡

NDAA則通過(guò)具體的資金授權(quán)，強(qiáng)制性地維持了美國(guó)在全球多個(gè)關(guān)鍵區(qū)域的資源投入，體現(xiàn)了國(guó)會(huì)對(duì)全球承諾的堅(jiān)守。法案不僅為印太地區(qū)的“太平洋威懾倡議”和對(duì)臺(tái)合作提供了大量資金，也為歐洲的“烏克蘭安全援助倡議”和“波羅的海安全倡議”鎖定了援助額度，同時(shí)還批準(zhǔn)了對(duì)中東地區(qū)（特別是以色列）的軍事支持。

具體而言，NDAA授權(quán)通過(guò)“烏克蘭安全援助倡議”（USAI）提供援助，支持烏克蘭；設(shè)立波羅的海安全倡議；授權(quán)“臺(tái)灣安全合作倡議”；延長(zhǎng)并強(qiáng)化太平洋威懾倡議，投資于綜合防空、預(yù)置彈藥和后勤網(wǎng)絡(luò)等；為以色列提供“前所未有水平”的導(dǎo)彈防御支持。

這些授權(quán)一方面延續(xù)了過(guò)往的傳統(tǒng)、路徑依靠、廣泛的既得利益、美國(guó)維護(hù)盟友關(guān)系的需要，同時(shí)也反映了國(guó)會(huì)的擔(dān)憂，即白宮/行政部門(mén)快速的戰(zhàn)略收縮可能會(huì)損害美國(guó)的全球信譽(yù)、威懾能力以及對(duì)舊秩序的維護(hù)。今天的國(guó)會(huì)議員雖然不敢或不便直接與白宮的戰(zhàn)略唱反調(diào)，但可以通過(guò)這些具體的資金授權(quán)和條款，維持原本的政策動(dòng)能和路徑，確保美國(guó)在全球關(guān)鍵地區(qū)的持續(xù)投入。

四、歐洲、烏克蘭及俄羅斯

在跨大西洋關(guān)系和如何應(yīng)對(duì)俄羅斯的問(wèn)題上，NSS與NDAA的分歧最為尖銳，可以說(shuō)是白宮“美國(guó)優(yōu)先”、多極秩序與國(guó)會(huì)建制派“全球主義”、冷戰(zhàn)秩序之間的正面沖突。

1.NSS：痛斥歐洲、結(jié)束俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)、緩和對(duì)俄戰(zhàn)略

NSS對(duì)歐洲盟友的描述異常無(wú)情，文件指責(zé)歐洲的移民政策可能導(dǎo)致二十年內(nèi)面目全非，低生育率、言論審查、政治反對(duì)派壓制、國(guó)家身份喪失將導(dǎo)致文明衰退甚至消亡。長(zhǎng)此以往，歐洲經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力衰退，將無(wú)法再作為美國(guó)可靠的盟友。NSS要求歐洲承擔(dān)防務(wù)責(zé)任，與美國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的再平衡，配合美國(guó)的經(jīng)濟(jì)與科技戰(zhàn)略（共同針對(duì)“對(duì)手國(guó)家”）。在對(duì)歐洲提出要求的同時(shí)，NSS公然提出要干預(yù)歐洲內(nèi)政，指出美國(guó)要在歐洲各國(guó)內(nèi)部培養(yǎng)對(duì)當(dāng)前政治的“抵抗”，支持“愛(ài)國(guó)主義歐洲政黨”（即類(lèi)似于MAGA的民粹右翼政黨）的崛起。這些提法極大破壞了歐洲政府（仍然為建制派把持）與美國(guó)的關(guān)系。

對(duì)于烏克蘭戰(zhàn)爭(zhēng)的情況更甚：NSS不提俄方責(zé)任，也不提美方責(zé)任，反而把矛盾引向了歐洲，暗示歐洲政府與精英對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)持有“不切實(shí)際的期望”，指出歐洲（錯(cuò)誤地）將俄羅斯視為存在威脅，要求快速結(jié)束俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)（暗示要以犧牲烏克蘭部分利益的方式達(dá)成交易），正式停止北約東擴(kuò)，防止沖突進(jìn)一步升級(jí)，重建與俄羅斯的“戰(zhàn)略穩(wěn)定”，同時(shí)美國(guó)應(yīng)從中“調(diào)解歐洲與俄羅斯”的關(guān)系。這都表明特朗普希望美國(guó)徹底從歐洲安全的事務(wù)中抽身，將資源回撤。

2.NDAA：支持烏克蘭、駐軍歐洲、制衡俄羅斯

與NSS直接對(duì)立的是，NDAA通過(guò)立法條款鎖定了美國(guó)對(duì)歐洲安全的承諾。法案授權(quán)向?yàn)蹩颂m提供8億美元的軍事援助（2026和2027財(cái)年各4億美元）。這些資金用于美國(guó)公司生產(chǎn)武器供烏克蘭使用，雖然只有2024年140億美元的零頭，但也算是美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)行插入的“底線支持”——因?yàn)樘乩势照饲安](méi)有請(qǐng)求此類(lèi)新資金，而是傾向于通過(guò)歐洲盟國(guó)間接銷(xiāo)售武器）。更重要的一個(gè)條款是，NDAA禁止國(guó)防部在未經(jīng)國(guó)會(huì)認(rèn)證的情況下，將駐歐美軍人數(shù)削減至76,000人以下（當(dāng)前歐洲美軍約85,000人）——除非國(guó)防部長(zhǎng)和歐洲司令部司令向國(guó)會(huì)認(rèn)證此舉符合美國(guó)國(guó)家安全利益，并已咨詢(xún)北約盟國(guó)。這個(gè)條款的用意當(dāng)然是防止美國(guó)從歐洲快速撤軍。

此外，法案還包含了一系列強(qiáng)化歐洲安全承諾的條款：禁止美國(guó)歐洲司令放棄其兼任的“北約最高盟軍司令”（SACEUR）頭銜，確保美國(guó)在北約的核心領(lǐng)導(dǎo)地位；設(shè)立波羅的海安全倡議，深化與波羅的海三國(guó)的安全合作；要求國(guó)防部提供年度報(bào)告評(píng)估俄羅斯軍事戰(zhàn)略及對(duì)北約盟國(guó)的威脅等，并明確將俄羅斯視為主要威脅；要求禁止使用資金承認(rèn)俄羅斯對(duì)烏克蘭領(lǐng)土的主權(quán)主張；支持歸還被俄羅斯帶走的烏克蘭孤兒等。這些政策完全是建制派方向，與特朗普政府及MAGA的對(duì)烏、對(duì)俄及對(duì)歐政策是對(duì)立的。

這些所謂的“護(hù)欄”條款已經(jīng)明確顯示，國(guó)會(huì)兩黨主流仍然將俄羅斯視為美國(guó)的主要威脅，并試圖阻止白宮單方面削弱對(duì)歐洲的承諾。看到NDAA后，歐洲人當(dāng)然會(huì)更加寬心。

五、對(duì)華與印太問(wèn)題

在對(duì)華政策上，NSS的“交易性”溫和立場(chǎng)與NDAA的“對(duì)抗性”強(qiáng)硬路線形成了顯著反差，凸顯了華盛頓內(nèi)部在如何應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)上的分歧。

1.NSS：聚焦經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，尋求“互利關(guān)系”

NSS認(rèn)可了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與韌性（“實(shí)力相當(dāng)”的大國(guó)），不再將中國(guó)視為首要的系統(tǒng)性或意識(shí)形態(tài)威脅。整體語(yǔ)調(diào)更偏向現(xiàn)實(shí)性、務(wù)實(shí)性、交易性，把中國(guó)主要定義為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，核心目標(biāo)是通過(guò)關(guān)稅和談判等手段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再平衡，讓中美之間達(dá)成“真正互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，同時(shí)在關(guān)鍵盟友和伙伴的支持下，尋求與中國(guó)在更加廣泛的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里（產(chǎn)業(yè)、資源、供應(yīng)鏈、科技等）進(jìn)行中長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)（包括在廣大南方國(guó)家的市場(chǎng)里）。

雖然NSS也提到了臺(tái)海沖突的可能性，但指出美國(guó)只能在“理想情況下”（ideally）維持對(duì)中國(guó)大陸的軍事震懾，同時(shí)明確強(qiáng)調(diào)美國(guó)不可能通過(guò)一己之力解決問(wèn)題，而點(diǎn)名日本、韓國(guó)等盟友承接防務(wù)責(zé)任，表達(dá)出特朗普政府不愿兜底，希望將資源收縮回撤的想法?？傮w而言，美國(guó)的訴求是維護(hù)臺(tái)灣作為全球半導(dǎo)體主要生產(chǎn)基地的地緣政治穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)維持現(xiàn)狀，妥善管理對(duì)華關(guān)系，避免全面戰(zhàn)略對(duì)抗。這種思路體現(xiàn)在整個(gè)NSS文件里，即在絕大多數(shù)涉華問(wèn)題時(shí)，避免直接提及中國(guó)以激起不必要的矛盾。

2.NDAA：鎖定強(qiáng)硬對(duì)抗，強(qiáng)化軍事威懾

與NSS的畫(huà)風(fēng)不同，NDAA延續(xù)并強(qiáng)化了國(guó)會(huì)對(duì)華的鷹派共識(shí)，將中國(guó)明確列為“首要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”（central strategic competitor）。法案通過(guò)一系列具體條款來(lái)落實(shí)強(qiáng)硬路線：

臺(tái)灣支持：授權(quán)“臺(tái)灣安全合作倡議”10億美元（較2025年大幅增加），建立美臺(tái)聯(lián)合無(wú)人機(jī)/反無(wú)人機(jī)系統(tǒng)生產(chǎn)程序，支持臺(tái)灣參與環(huán)太平洋軍演（RIMPAC），要求評(píng)估臺(tái)灣數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施韌性（針對(duì)潛在入侵或封鎖），并擴(kuò)展臺(tái)灣防務(wù)能力現(xiàn)代化。

印太威懾：延長(zhǎng)并強(qiáng)化太平洋威懾倡議（Pacific Deterrence Initiative），投資于“前沿姿態(tài)”（forward posture）、綜合防空、預(yù)置彈藥和后勤網(wǎng)絡(luò)；要求制定五年印太多邊防御戰(zhàn)略，擴(kuò)大聯(lián)合演習(xí)，包括臺(tái)灣海峽和南海航行行動(dòng)；設(shè)立“印太工業(yè)韌性伙伴關(guān)系”（Partnership for Indo-Pacific Industrial Resilience），協(xié)調(diào)盟友產(chǎn)業(yè)鏈、緩解供應(yīng)鏈脆弱性、加速先進(jìn)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。

經(jīng)濟(jì)與技術(shù)限制：在NDAA里納入了之前國(guó)會(huì)醞釀但未完成立法的《BIOSECURE法案》（借機(jī)成為法律），禁止聯(lián)邦資金流向某些中國(guó)生物技術(shù)公司；限制對(duì)中國(guó)軍事公司投資，防止通過(guò)第三方國(guó)家規(guī)避；加強(qiáng)對(duì)中國(guó)影響行動(dòng)的報(bào)告要求；包含對(duì)外投資限制措施（如《FIGHT China法案》），針對(duì)各種敏感技術(shù)領(lǐng)域。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的內(nèi)容偏“消極”條款，主要針對(duì)在關(guān)鍵領(lǐng)域與中國(guó)戰(zhàn)略脫鉤，這一方面是美國(guó)兩黨從建制到民粹自上而下的最大共識(shí)，另一方面也是特朗普親自背書(shū)和認(rèn)可的（包括選舉時(shí)提出的對(duì)華政策，以及他在上任后簽署的《美國(guó)優(yōu)先投資備忘錄》。（NSS強(qiáng)調(diào)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)合作，但也指出與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作主要應(yīng)當(dāng)發(fā)生在“非敏感”領(lǐng)域）。

但綜合來(lái)看，美國(guó)國(guó)會(huì)顯然不信任特朗普白宮溫和的對(duì)華立場(chǎng)，試圖通過(guò)立法“鎖定”一種更具對(duì)抗性的威懾姿態(tài)。同時(shí)，這種姿態(tài)延續(xù)了美國(guó)對(duì)華政策的既有路徑，也反映了當(dāng)前美國(guó)真正的對(duì)華共識(shí)。

六、西半球問(wèn)題

西半球是NSS中被賦予最高優(yōu)先級(jí)的地區(qū)，與之形成鮮明反差的是，NDAA對(duì)此的關(guān)注度則相對(duì)較低，甚至表現(xiàn)出克制與掣肘姿態(tài)，反映了兩者在戰(zhàn)略上的重大差異。

1.NSS：恢復(fù)“主導(dǎo)地位”

NSS將西半球視為美國(guó)本土安全的延伸，其政策目標(biāo)極具進(jìn)攻性。NSS強(qiáng)調(diào)，美國(guó)應(yīng)該恢復(fù)在西半球的“主導(dǎo)地位”，排斥非半球大國(guó)（如中國(guó)、俄羅斯）的軍事定位、關(guān)鍵資產(chǎn)及精英影響力控制。這部分在本文前面已有所提及，不再贅述。

2.NDAA：合作導(dǎo)向，評(píng)估為主

NDAA雖然也支持邊境安全和反毒品合作，但其相關(guān)條款更加溫和，多以評(píng)估和合作為主。例如，法案要求評(píng)估擴(kuò)展伙伴關(guān)系打擊非法毒品貿(mào)易、人販網(wǎng)絡(luò)和腐??；要求深化與巴拿馬的網(wǎng)絡(luò)安全合作以保護(hù)運(yùn)河；要求行政部門(mén)報(bào)告古巴中俄情報(bào)活動(dòng)；評(píng)估與圭亞那的安全合作（針對(duì)委內(nèi)瑞拉威脅）；同時(shí)，授權(quán)發(fā)展金融公司（DFC）促進(jìn)拉美投資等。

NDAA并沒(méi)有包含NSS所暗示的大規(guī)模軍事資源轉(zhuǎn)移或直接干預(yù)的條款。這體現(xiàn)了國(guó)會(huì)在處理半球關(guān)系時(shí)更加謹(jǐn)慎，傾向于采取合作，而非單邊主導(dǎo)的方式。而如果單看NDAA與西半球相關(guān)的內(nèi)容，恐怕完全無(wú)法得出美國(guó)全球戰(zhàn)略正在轉(zhuǎn)向的跡象。

七、中東問(wèn)題

在中東地區(qū)，NSS認(rèn)為中東已不再具備戰(zhàn)略?xún)?yōu)先級(jí)，主張美國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，而NDAA則繼續(xù)維持對(duì)關(guān)鍵盟友（尤其是以色列）的強(qiáng)力支持，再次凸顯了兩邊的戰(zhàn)略與政策分歧。

1.NSS：降級(jí)處理，交易現(xiàn)實(shí)主義

NSS非常明確地將中東的戰(zhàn)略重要性降級(jí)，不再將其視為核心利益區(qū)。這和白宮認(rèn)為地區(qū)沖突降級(jí)有關(guān)，也和美國(guó)尋求能源主導(dǎo)、不再依賴(lài)中東石油有關(guān)。文件主張采取“交易現(xiàn)實(shí)主義”方法，接受地區(qū)“現(xiàn)狀”。在優(yōu)先保障以色列安全和能源通道的同時(shí)，NSS大幅減少美國(guó)的直接軍事介入，轉(zhuǎn)而依賴(lài)盟友（包括以色列、沙特、阿聯(lián)酋）來(lái)維持穩(wěn)定。

2.NDAA：強(qiáng)化對(duì)以色列支持，維持反伊朗姿態(tài)

與NSS的收縮姿態(tài)相反，NDAA批準(zhǔn)了前所未有水平的對(duì)以色列軍事支持，包括為“鐵穹”（Iron Dome）、“大衛(wèi)的彈弓”（David’s Sling）、“箭”（Arrow）等聯(lián)合導(dǎo)彈防御項(xiàng)目提供資金，反無(wú)人機(jī)/隧道合作、空間衛(wèi)星能力評(píng)估。此外，法案還快速轉(zhuǎn)移伊朗截獲的武器給盟友（潛在包括以色列），并包含了監(jiān)控伊朗核計(jì)劃和代理人活動(dòng)的條款，反映了國(guó)會(huì)建制派依然將伊朗視為該地區(qū)的主要威脅。

NSS的中東戰(zhàn)略更能反映美國(guó)民眾多年來(lái)的訴求，相比之下，NDAA的中東戰(zhàn)略則是典型的“全球主義”、“新保守主義”，并且很可能受到以色列游說(shuō)集團(tuán)的影響。對(duì)于特朗普政府來(lái)說(shuō)，他們?cè)谡紊蠜](méi)有意愿也沒(méi)有能力扭轉(zhuǎn)趨勢(shì)，因?yàn)闆](méi)有必要得罪以色列政治金主，只需順?biāo)浦?，將這些政策歸因于國(guó)會(huì)就可以。

八、國(guó)內(nèi)政策與文化議題的比較

在美國(guó)國(guó)內(nèi)政策（特別是國(guó)防部?jī)?nèi)部的社會(huì)、文化和意識(shí)形態(tài)議題）上，NDAA與NSS高度一致，幾無(wú)顯著分歧，反映了特朗普政府與共和黨建制派在“反覺(jué)醒”問(wèn)題上的共識(shí)，以及民主黨順應(yīng)政治潮流所做的妥協(xié)。

1.NSS的理念與方向

NSS將國(guó)內(nèi)意識(shí)形態(tài)和文化議題直接融入國(guó)家安全框架，強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部威脅”與外部競(jìng)爭(zhēng)同等重要。NSS明確要求“根除所謂’DEI’和其他歧視性實(shí)踐”，稱(chēng)這些實(shí)踐會(huì)“貶低我們的機(jī)構(gòu)并阻礙我們前進(jìn)”。NSS將恢復(fù)“能力文化”（culture of competence）視為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的關(guān)鍵手段。這些政策愿景能夠得到主流選民的支持。

2.NDAA的“去覺(jué)醒化”條款

NDAA包含了多項(xiàng)具體措施，旨在消除國(guó)防部?jī)?nèi)的“激進(jìn)意識(shí)形態(tài)”：

• DEI程序：明確消除或禁止國(guó)防部?jī)?nèi)的“多樣性、公平與包容”（DEI）相關(guān)法律規(guī)定和資金，包括凍結(jié)或削減DEI培訓(xùn)、職位和倡議

• 文化議題：禁止展示某些“非批準(zhǔn)”旗幟（針對(duì)LGBTQ+驕傲旗）、限制批判種族理論（CRT）相關(guān)內(nèi)容、削減與氣候變化相關(guān)的非核心支出等

• 軍事家庭與福利：提升軍人薪資（約3%加薪）、改善住房等

這些政策均由共和黨政客提出，并且得到了足夠多數(shù)的民主黨政客的默許或支持。這個(gè)轉(zhuǎn)變，也是美國(guó)民意和意識(shí)形態(tài)遷移真實(shí)作用下的結(jié)果。

九、國(guó)會(huì)對(duì)行政權(quán)力的制衡

下面我們來(lái)看看，國(guó)會(huì)NDAA對(duì)于白宮NSS，到底能夠發(fā)揮什么功能，起到什么作用。

NDAA的最終文本清晰地展示了美國(guó)國(guó)會(huì)作為立法機(jī)構(gòu)，通過(guò)其法定權(quán)力，對(duì)特朗普白宮和行政部門(mén)的政策議程進(jìn)行的引導(dǎo)、限制和制衡。雖然總統(tǒng)擁有制定國(guó)家安全戰(zhàn)略的主導(dǎo)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，但國(guó)會(huì)仍然可以通過(guò)年度預(yù)算授權(quán)（“錢(qián)袋子”），掌控、影響或限定政策的最終執(zhí)行力。

國(guó)會(huì)的技巧是在NDAA中設(shè)置各類(lèi)具體的“護(hù)欄”（guardrails）條款，以此阻止行政部門(mén)以更激進(jìn)、更具顛覆性的方式改變美國(guó)的外交與全球戰(zhàn)略。這些“護(hù)欄”包括：

資金鎖定：為特定項(xiàng)目（如烏克蘭援助、太平洋威懾倡議）授權(quán)固定金額，確保這些項(xiàng)目不會(huì)因行政部門(mén)的戰(zhàn)略調(diào)整而被削減。例如，即使特朗普政府從未發(fā)出請(qǐng)求，NDAA仍然明確授權(quán)了8億美元用于烏克蘭援助，是國(guó)會(huì)強(qiáng)行插入的“底線支持”。盡管金額不大，但對(duì)于外界來(lái)說(shuō)，仍然是一種很重要的姿態(tài)表達(dá)。

行動(dòng)限制：明確禁止某些行動(dòng)的實(shí)施，例如美國(guó)從歐洲大規(guī)模撤軍，或放棄北約領(lǐng)導(dǎo)職位——前提是滿足國(guó)會(huì)設(shè)定的嚴(yán)格條件。（如上文援引的例子，NDAA禁止將駐歐美軍人數(shù)削減至76,000人以下，除非國(guó)防部長(zhǎng)和歐洲司令部司令向國(guó)會(huì)認(rèn)證此舉符合美國(guó)國(guó)家安全利益。）

報(bào)告要求：強(qiáng)制要求行政部門(mén)就特定議題（如俄羅斯和中國(guó)的軍事活動(dòng)）向國(guó)會(huì)提交定期報(bào)告，以保持透明度和國(guó)會(huì)監(jiān)督。例如，要求年度報(bào)告評(píng)估俄羅斯軍事戰(zhàn)略、對(duì)北約盟國(guó)的威脅，以及中國(guó)在全球的影響等。立法者的“高光時(shí)刻”往往在立法階段，立法之后即進(jìn)入執(zhí)行階段，立法者只能通過(guò)報(bào)告、聽(tīng)證會(huì)的形式去對(duì)行政部門(mén)問(wèn)責(zé)。如果白宮與國(guó)會(huì)隸屬同一黨派，這種問(wèn)責(zé)可能止于形式；但如果隸屬不同黨派，則國(guó)會(huì)確實(shí)可以給白宮制造麻煩。

通過(guò)這些機(jī)制，國(guó)會(huì)確保了美國(guó)國(guó)家安全政策能夠保有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對(duì)沖特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”議程可能帶來(lái)的劇烈波動(dòng)，維系美國(guó)二戰(zhàn)尤其是冷戰(zhàn)以后的“全球主義”路線，穩(wěn)定盟友伙伴及對(duì)手的信心以及管理對(duì)手的預(yù)期。

這也是美國(guó)立法機(jī)構(gòu)（國(guó)會(huì)）與行政部門(mén)（白宮）在外交政策上爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)、影響力的最主要形式之一。一直以來(lái)，對(duì)華政策又是國(guó)會(huì)與白宮爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)最激烈的舞臺(tái)——當(dāng)年的博弈就是，白宮拿出中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，國(guó)會(huì)拿出《臺(tái)灣關(guān)系法》，由于法律的政治地位更高，因此總統(tǒng)雖然能在短期搶占風(fēng)頭和注意力，但“鐵打的盤(pán)”還是國(guó)會(huì)。只有美國(guó)政治基礎(chǔ)與共識(shí)真正發(fā)生變化，才會(huì)改變國(guó)會(huì)議員的選擇。而這需要數(shù)十年時(shí)間，而非一任政府。在政治撕裂、社會(huì)分化、兩黨難以對(duì)話的今天，一切也都變得更加困難。

十、點(diǎn)評(píng)與展望

NSS與NDAA之間存在的差異可以幫助我們理解當(dāng)前美國(guó)政治的現(xiàn)實(shí)，也對(duì)未來(lái)美國(guó)的外交政策走向及其全球影響提供了重要的觀察切入點(diǎn)。以下是進(jìn)一步點(diǎn)評(píng)。

1.特朗普政府面臨的制約

NSS代表美國(guó)地緣政治、外交、安全理念的激進(jìn)革命。這份報(bào)告更像綱領(lǐng)，但由于缺乏約束力，只代表一任行政政府，因此其目標(biāo)在短期內(nèi)難以完全實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榇嬖趪?guó)會(huì)的掣肘。而NDAA的存在向世人表明，即使總統(tǒng)擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力，其政策執(zhí)行依然會(huì)受到立法部門(mén)的約束。

由于國(guó)會(huì)立法是一項(xiàng)龐大的工程，里面包含著無(wú)數(shù)的內(nèi)容和條款，涉及無(wú)數(shù)的利益與訴求，經(jīng)過(guò)異常復(fù)雜的協(xié)調(diào)和妥協(xié)才能讓一個(gè)文本最終獲得通過(guò)，而且還需要反對(duì)黨的配合。特朗普政府很難一竿子插到底去影響立法，因?yàn)閷?duì)任何內(nèi)容條款的修改意見(jiàn)都可能為立法流程帶來(lái)不確定性。因此，白宮的合理做法是接受?chē)?guó)會(huì)的立法與議程，同時(shí)試圖潛移默化地改變政客的想法與取向。顯然，這是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程：要改變建制派政客的想法，要顛覆美國(guó)數(shù)十年來(lái)的外交理念，絕非一日之功。

2.國(guó)會(huì)與白宮的爭(zhēng)權(quán)

一直以來(lái)，美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)（國(guó)會(huì)）與行政部門(mén)（白宮）都在外交政策上爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)和影響力。國(guó)會(huì)的工具很有限，基本依賴(lài)立法本身，以及有限的問(wèn)責(zé)手段?？偨y(tǒng)可以通過(guò)行政令，通過(guò)官僚體系在執(zhí)行上的靈活調(diào)整，通過(guò)國(guó)會(huì)內(nèi)本黨政客的配合，削弱國(guó)會(huì)的影響力。所以，這種博弈是一個(gè)長(zhǎng)期存在、永恒的持久戰(zhàn)。一直以來(lái)，對(duì)華政策是國(guó)會(huì)與白宮爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)最激烈的舞臺(tái)。最經(jīng)典的博弈就是，白宮拿出中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，國(guó)會(huì)拿出《臺(tái)灣關(guān)系法》?？偨y(tǒng)雖然能在短期內(nèi)搶占 風(fēng)頭和注意力，但由于法律的地位更高，因此在中長(zhǎng)期發(fā)生作用的最終還是國(guó)會(huì)。如果要做比喻，總統(tǒng)就是“流水的兵”，國(guó)會(huì)就是“鐵打的盤(pán)”；而如果說(shuō)總統(tǒng)是“孫猴子”，那么國(guó)會(huì)就是“如來(lái)佛”。總統(tǒng)是一個(gè)人，國(guó)會(huì)是數(shù)百人。

那么總統(tǒng)如何發(fā)揮作用呢？在美國(guó)，思想是分散的，即便在政黨之內(nèi)，也沒(méi)有自上而下統(tǒng)一思想和凝聚共識(shí)的過(guò)程。最終還需要有自下而上的過(guò)程——哪怕是總統(tǒng)要發(fā)揮作用。畢竟，老百姓對(duì)個(gè)別國(guó)會(huì)議員沒(méi)有興趣，對(duì)國(guó)會(huì)立法也沒(méi)有興趣，但他們?cè)敢怦雎?tīng)總統(tǒng)，總統(tǒng)對(duì)選民有不成比例的影響力。因此，總統(tǒng)的做法是，把自己作為臺(tái)前的聲音，不斷地宣講，做選民工作，主導(dǎo)輿論，影響民意，改變選民的傾向，并讓他們的選擇影響議員，由此自下而上地發(fā)生作用。這當(dāng)然非常取決于總統(tǒng)的魅力、聲譽(yù)、所提出理念本身的吸引力和可執(zhí)行性，包括其是否與民意本身契合。如果總統(tǒng)能夠捕捉并順應(yīng)潮流，影響足夠多的選民，就能自上而下影響國(guó)會(huì)。

這個(gè)事情實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了，在一部分選民的支持下，特朗普被推上白宮寶座。相當(dāng)于MAGA在行政部門(mén)里安插了自己的首領(lǐng)。但要更進(jìn)一步地改造華盛頓，還需要更多的努力，更長(zhǎng)時(shí)間。

而只有美國(guó)政治基礎(chǔ)與共識(shí)真正發(fā)生變化了，才會(huì)改變國(guó)會(huì)議員的結(jié)構(gòu)，改變他們的選擇。這需要更長(zhǎng)時(shí)間，非一任政府。在政治撕裂、社會(huì)分化、兩黨難以對(duì)話的今天，一切也都變得更加困難。

可見(jiàn)，一個(gè)政治運(yùn)動(dòng)可能需要幾任總統(tǒng)聯(lián)手完成（例如特朗普+JD·萬(wàn)斯），短期內(nèi)，更多的是更加微觀的權(quán)力博弈。白宮畢竟掌握著真實(shí)、具體的行政權(quán)，可以應(yīng)對(duì)國(guó)會(huì)的掣肘；而國(guó)會(huì)的約束雖然局限，但可以延緩或阻止最激進(jìn)的政策轉(zhuǎn)向。

3.特朗普/白宮的甩鍋

這種國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的爭(zhēng)權(quán)會(huì)給外部帶來(lái)困擾，因?yàn)橥馊瞬恢雷罱K“誰(shuí)說(shuō)了算”。總統(tǒng)往往也可以利用這種白宮-國(guó)會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)與沖突，將一些棘手問(wèn)題（例如對(duì)盟友的承諾）或一些有爭(zhēng)議的政策“甩鍋”給國(guó)會(huì)，并將其作為其外交談判的籌碼。例如，特朗普可以向中國(guó)表示，他本人給予中國(guó)更多的支持，提供更加寬松的環(huán)境，但受到國(guó)會(huì)的限制，只能被動(dòng)行事。通過(guò)這個(gè)，他可以尋求為美國(guó)的政府行為免責(zé)，并試圖在談判中獲得更多杠桿。這是美國(guó)政府一貫的操作策略，并非只有特朗普。

而對(duì)于特朗普來(lái)說(shuō)，他實(shí)際上不希望被任何東西約束——無(wú)論是白宮自己提出來(lái)的戰(zhàn)略，還是國(guó)會(huì)立法。他希望完全按照自己的意志，想怎么樣就怎么樣，不希望被束縛。這也解釋了為什么無(wú)論是NSS還是NDAA，特朗普都只低調(diào)推出，不配合宣傳。

4.盟友體系的不確定性增加

同時(shí)，美國(guó)的國(guó)內(nèi)政治分歧也給盟友帶來(lái)巨大的不確定性。例如，歐洲建制派看到NDAA后，可能會(huì)對(duì)跨大西洋關(guān)系和舊秩序重燃（不切實(shí)際的）希望，試圖挽回特朗普政府，并繼續(xù)調(diào)動(dòng)資源做這方面的努力；同時(shí)，對(duì)于那些主張歐洲自主自立，擺脫對(duì)美依賴(lài)的政治力量來(lái)說(shuō)，他們樂(lè)見(jiàn)的是NSS帶來(lái)的倒逼作用，不希望看到NDAA帶來(lái)的反復(fù)。結(jié)果，這種白宮與國(guó)會(huì)之間的政策“撕裂”和反復(fù)，使得盟友在內(nèi)部之間難以形成一致和連貫的對(duì)美戰(zhàn)略，最終讓自己淪為美國(guó)國(guó)內(nèi)政治鐘擺的追隨者。

從根本上，還是要看清楚，到底哪個(gè)更能代表美國(guó)的中長(zhǎng)期趨勢(shì)。是特朗普“美國(guó)優(yōu)先”NSS，還是國(guó)會(huì)“全球主義”的NDAA。本文的作者當(dāng)然認(rèn)為，特朗普的NSS更能代表美國(guó)的中長(zhǎng)期趨勢(shì)。但既然是“中長(zhǎng)期”，就不是即期，也不是短期，只能假以時(shí)日，更長(zhǎng)的時(shí)期發(fā)生作用。

5.對(duì)華政策前景及展望

最后落到中國(guó)。如果說(shuō)NDAA代表美國(guó)建制派的理念、戰(zhàn)略、議程的話，那通過(guò)這份文件我們可以看到:

第一，反華仍然是當(dāng)前美國(guó)建制派的最大共識(shí)。建制派包括兩黨政客、外交政策精英、官僚體系、專(zhuān)業(yè)人士、知識(shí)界、主流媒體、占投票基礎(chǔ)多數(shù)的選民。如果說(shuō)他們?cè)谥袞|問(wèn)題、歐洲問(wèn)題、貿(mào)易問(wèn)題上存在分歧的話，在對(duì)華問(wèn)題上看法比較一致。特朗普是“最不反華的政客”，他對(duì)待中國(guó)的態(tài)度，并不反映美國(guó)的主流，甚至未必反映MAGA的主流觀點(diǎn)。

第二，尋求在敏感領(lǐng)域與中國(guó)脫鉤是美國(guó)兩黨建制派、特朗普幕僚群體、MAGA基本盤(pán)等等對(duì)華政策的最大共識(shí)（但未必代表特朗普本人的觀點(diǎn)）。敏感領(lǐng)域包括關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵資源、關(guān)鍵供應(yīng)鏈等)。即便在特朗普之后，與中國(guó)的戰(zhàn)略脫鉤也會(huì)成為美國(guó)主流政策。區(qū)別可能只在于：美國(guó)應(yīng)當(dāng)在多大程度上與中國(guó)在非敏感領(lǐng)域合作。

第三，但這也不改變特朗普政府2025年版NSS所代表的大方向：在方向上和趨勢(shì)上，美國(guó)正在從“全球主義”退回到“美國(guó)優(yōu)先”，從“單極秩序”退回到“多極秩序”，從全面的“軍事-意識(shí)形態(tài)-科技-經(jīng)濟(jì)對(duì)抗”退回到“科技-經(jīng)濟(jì)”對(duì)抗。也許特朗普的NSS過(guò)去激進(jìn)，但在未來(lái)的美國(guó)地緣政治里，始終都會(huì)包括“美國(guó)優(yōu)先”的元素，這也是本文作者一貫的觀點(diǎn)：任何一個(gè)“改良版的美國(guó)治下太平2.0”，都會(huì)包含“美國(guó)優(yōu)先”這個(gè)元素：特朗普已經(jīng)將這個(gè)元素永久性地植入了美國(guó)的對(duì)外政策里。

對(duì)于中國(guó)而言，當(dāng)下要做的，是持續(xù)關(guān)注美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的演變，各種力量關(guān)系的對(duì)比與變化，提前研究并布局準(zhǔn)備“后特朗普時(shí)代”，為更長(zhǎng)期的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)做好準(zhǔn)備。

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