葉志鵬

華東師范大學(xué)

公共管理學(xué)院

講師

李朔嚴(yán)

上海大學(xué)

社會(huì)學(xué)院

副教授

制度化的政商關(guān)系何以形成？

——基于M市的歷史性分析

來(lái)源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2023年第5期

作者 | 葉志鵬、李朔嚴(yán)

責(zé)任編輯 | 向靜林

探究制度化政商關(guān)系的形成機(jī)理，能夠?yàn)橹袊?guó)構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系提供可行路徑。本文通過(guò)對(duì)M市的歷史性分析發(fā)現(xiàn)，地區(qū)政商關(guān)系由庇護(hù)主義轉(zhuǎn)向制度化是特定產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、地方科層體系及其精神氣質(zhì)相互形塑的結(jié)果�；诶媾c信任機(jī)制的產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)和利益聯(lián)盟賦能商業(yè)團(tuán)體組織化參與政商互動(dòng)，并助推地方政府進(jìn)行自我限權(quán)、增強(qiáng)政企間的制度聯(lián)結(jié)。制度化政商關(guān)系有賴于地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的維系和地方科層體系精神氣質(zhì)的革新。

一、導(dǎo)論

作為蘇南模式的代表，M市改革開(kāi)放以來(lái)取得的經(jīng)濟(jì)成就得到廣泛關(guān)注�？焖俚慕�(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)當(dāng)?shù)貎?yōu)良的營(yíng)商環(huán)境。依據(jù)多個(gè)頗具影響力的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估報(bào)告，M市常年位居大陸縣市營(yíng)商環(huán)境榜首。事實(shí)上，很早就有學(xué)者注意到蘇南地區(qū)的政商關(guān)系相較于其他地區(qū)而言更加制度化，政商互動(dòng)具有更強(qiáng)的規(guī)則性和可預(yù)見(jiàn)性，不同于傳統(tǒng)庇護(hù)主義路徑下的人格化政商關(guān)系（張家銘、江圣哲,2007）。而M市正是其中的代表，這主要表現(xiàn)為企業(yè)往往通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)與政府互動(dòng)，同時(shí)政府更傾向于采取普惠式政策來(lái)解決企業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，在政商互動(dòng)中采取“一視同仁”的態(tài)度，且善于運(yùn)用制度規(guī)則來(lái)規(guī)范政商互動(dòng)。因此，分析M市制度化政商關(guān)系的形成路徑能夠?yàn)槌掷m(xù)優(yōu)化區(qū)域營(yíng)商環(huán)境、構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系提供有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

目前的中國(guó)政商關(guān)系研究主要關(guān)注政商關(guān)系的形態(tài)特征及其影響，而缺少對(duì)其動(dòng)態(tài)演變的分析(Zhang & Zhu，2018；聶輝華，2020；周黎安，2021)。很多研究指出，雖然中國(guó)的政商關(guān)系隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)而逐步正式化，但并未擺脫庇護(hù)主義，政府與企業(yè)之間難以建立穩(wěn)定的非人格化關(guān)系(Guthrie，1998；Tsai，2007；白重恩等，2021)。大企業(yè)通常會(huì)利用自身的規(guī)模優(yōu)勢(shì)而選擇直接與政府互動(dòng)，因此消解了企業(yè)組織化參與的社會(huì)基礎(chǔ)，并不利于政商關(guān)系的制度化(紀(jì)鶯鶯，2015)。這就需要引入新的理論視角來(lái)解釋政商關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程，尤其是中小企業(yè)組織化參與政商互動(dòng)的形成機(jī)制。

基于此，本文考察改革開(kāi)放以來(lái)M市政商關(guān)系的變化并發(fā)現(xiàn)，M市政商關(guān)系經(jīng)歷了從庇護(hù)主義向制度化的演變過(guò)程，這是特定產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、地方科層體系及其精神氣質(zhì)相互形塑的產(chǎn)物，具有十分重要的研究?jī)r(jià)值。本文考察M市政商關(guān)系的制度化實(shí)踐，以期實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是在學(xué)理上為中國(guó)的制度化政商關(guān)系演變提供微觀證據(jù)與個(gè)案經(jīng)驗(yàn)，從動(dòng)態(tài)視角剖析制度化政商關(guān)系的形成機(jī)制與發(fā)生條件，為政商關(guān)系的轉(zhuǎn)型研究貢獻(xiàn)知識(shí)增量。二是在實(shí)踐層面為我國(guó)加快構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系提供地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其就如何在政商互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)所有中小企業(yè)“一視同仁”歸納行之有效的典型做法。

二、文獻(xiàn)綜述：中國(guó)政商關(guān)系的形態(tài)及其發(fā)展

（一）庇護(hù)主義政商關(guān)系的根源及其特點(diǎn)

長(zhǎng)久以來(lái)，學(xué)術(shù)界傾向于認(rèn)為中國(guó)的政商關(guān)系是一種非正式的庇護(hù)主義形態(tài)(Wank，1999；Wang，2016；白重恩等，2021)，即政企之間主要基于私人關(guān)系進(jìn)行利益交換(Pearson，1997)。庇護(hù)主義政商關(guān)系大行其道有兩方面原因：一方面，中國(guó)采取的政府主導(dǎo)的漸進(jìn)主義市場(chǎng)改革模式，導(dǎo)致政府在資源分配中始終扮演重要角色(周黎安，2008；周飛舟，2012；Naughton & Tsai，2015)，因此企業(yè)會(huì)選擇與政府發(fā)展私人關(guān)系，以獲取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。另一方面，庇護(hù)主義的實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)外有別的特殊主義，深深植根于中國(guó)的關(guān)系文化。由于“家”在中華文明中占據(jù)總體性地位，庇護(hù)主義長(zhǎng)期存在于中國(guó)社會(huì)生活的方方面面(肖瑛，2020)。無(wú)論是費(fèi)孝通所歸納的差序格局（費(fèi)孝通，2006），還是韋伯筆下中國(guó)的家產(chǎn)官僚制(韋伯，2020)，抑或魏昂德關(guān)于單位制內(nèi)部人際關(guān)系的深刻洞察(Walder，1988)，均反映了庇護(hù)主義在各領(lǐng)域的滲透。

因此，庇護(hù)主義的政商關(guān)系在中國(guó)具有頑強(qiáng)的生命力，并具有如下特征。

第一，政府與企業(yè)之間是一種工具性友誼關(guān)系。庇護(hù)主義強(qiáng)調(diào)庇護(hù)者通過(guò)為被庇護(hù)者提供資源和保護(hù)來(lái)?yè)Q取被庇護(hù)者的支持。一方面，由于政府掌握大量資源，企業(yè)發(fā)展不得不依賴于政府(Naughton & Tsai，2015)。另一方面，改革開(kāi)放以后，地方政府越來(lái)越依賴于企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)績(jī)效(周飛舟，2012)。這種相互依賴使得政府與企業(yè)之間形成了互惠共生關(guān)系(Wank，1999；周黎安，2018)。正是這種關(guān)系促使地方政府扮演“扶持之手”角色，抑制了“掠奪”傾向，彌補(bǔ)了正式經(jīng)濟(jì)制度的不足。這正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奧秘所在(白重恩等，2021)。然而，這種基于功能性替代所構(gòu)建的政商關(guān)系并非制度化的政商關(guān)系，故此引出了庇護(hù)主義的第二個(gè)特點(diǎn)。

第二，政企互動(dòng)遵循的不是制度化的程序與規(guī)則，而是因人而異，帶有強(qiáng)烈的人格化色彩。制度化的政商關(guān)系不僅意味著政府權(quán)力的限制，更強(qiáng)調(diào)一種普遍主義的精神，即政府對(duì)每一家企業(yè)都按照程序和規(guī)則平等對(duì)待。但正如上文所述，內(nèi)外有別的特殊主義是庇護(hù)主義的本質(zhì)，這意味著政府對(duì)待企業(yè)并非采取一視同仁的態(tài)度，而是會(huì)根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、利潤(rùn)乃至官商之間的私人關(guān)系來(lái)區(qū)別對(duì)待。從這一特點(diǎn)可推出下面的兩個(gè)附屬特點(diǎn)。

其一，對(duì)于那些更能為本地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)績(jī)效的企業(yè)，政府不僅會(huì)在用地、融資、財(cái)稅等方面給予選擇性扶持（江飛濤、李曉萍，2018），還會(huì)對(duì)其進(jìn)行政治吸納，使其具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(Dickson，2003；Truex，2014)。此外，這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)與政府官員之間建立更加緊密的私人聯(lián)系，當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇到困難時(shí)，更傾向于尋求特事特辦的方式解決問(wèn)題(紀(jì)鶯鶯、范曉光,2017)。無(wú)論是改革開(kāi)放初期政府對(duì)于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的保護(hù)，還是在后期招商引資過(guò)程中地方政府對(duì)大企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)的偏愛(ài)，都充分反映了這一點(diǎn)(Wank，1999；白重恩等，2021)。

其二，對(duì)于那些普通的小企業(yè)，由于政府與其缺乏強(qiáng)大的利益和情感聯(lián)系，權(quán)力往往難以被有效約束，“吃拿卡要”等行為屢屢發(fā)生(Hou，2019)。雖然近年來(lái)這類亂象已經(jīng)得到大力整治，但依然時(shí)常出現(xiàn)在公眾視野之中。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)小企業(yè)的服務(wù)意識(shí)普遍較為落后，導(dǎo)致小企業(yè)不得不通過(guò)抗?fàn)幾h價(jià)的方式來(lái)獲得自己的權(quán)益(紀(jì)鶯鶯、范曉光，2017)。相較于發(fā)達(dá)地區(qū)，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更為明顯，甚至一些與地方政府簽訂合同的企業(yè)有時(shí)也難免陷入被“關(guān)門打狗”的困境。

雖然庇護(hù)主義政商關(guān)系也可以克服一定的不確定性，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力，但其弊端也很明顯：人格化的特質(zhì)使其不具有穩(wěn)定性，還會(huì)為權(quán)力尋租和腐敗交易提供溫床，這顯然不利于“親”“清”政商關(guān)系的形成。同時(shí)，有研究表明，憑借庇護(hù)主義獲益的企業(yè)的收益基本都被其他企業(yè)承擔(dān)的成本所抵消，并不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展(Hallward-Driemeier & Pritchett，2015)。因此，很多學(xué)者都強(qiáng)調(diào)制度化的政商關(guān)系至關(guān)重要(Zhang & Zhu，2018；楊典，2017)。

（二）中國(guó)政商關(guān)系的演變及其解釋

近年來(lái)，有一些學(xué)者嘗試概括和歸納中國(guó)政商關(guān)系制度化的一面，其中最具代表性的是周黎安(2021)關(guān)于中國(guó)特色政商關(guān)系的論述(以下稱“周文”)。周文認(rèn)為，中國(guó)政商關(guān)系存在制度化的面向，并將這種制度化歸功于“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的雙重競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。地方官員的政績(jī)與轄區(qū)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效緊密聯(lián)系在一起，形成了“政績(jī)—業(yè)績(jī)”紐帶和地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟，這促使政商互動(dòng)呈現(xiàn)制度化的特征。這種制度化的政商關(guān)系主要以政商雙方簽訂清晰的、量化的正式協(xié)議或合同表現(xiàn)出來(lái)，是一種可衡量、可量化、可簽約的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

當(dāng)然，周文也強(qiáng)調(diào)了官員與企業(yè)家之間私人信任的重要性，但相較于以往研究，更突出中國(guó)政商關(guān)系制度化的一面。因此周文認(rèn)為，中國(guó)的政商關(guān)系帶有制度化和人格化的“混搭”特征，處于普遍主義與特殊主義之間的中間形態(tài)，體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色。這種混搭式的政商關(guān)系深深嵌入在“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，因而具有穩(wěn)定性。同時(shí)，正是不同區(qū)域“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的差異化組合導(dǎo)致政商關(guān)系的制度化與人格化的構(gòu)成存在差異。這項(xiàng)研究是對(duì)中國(guó)政商關(guān)系的一個(gè)整體性把握，極大地推進(jìn)了該領(lǐng)域的研究。

但本文認(rèn)為周文的這一理論依然存在兩方面不足。首先，該理論難以為政商關(guān)系的制度化提供一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史性解釋。周文更強(qiáng)調(diào)用“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的組合來(lái)解釋不同地區(qū)政商關(guān)系的截面差異，但無(wú)法解釋一個(gè)地區(qū)的政商關(guān)系的歷時(shí)性變化。本文關(guān)注的M市就是典型，其在20世紀(jì)90年代之后便一直處于“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，所面臨的政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)并未有太大變化，但其政商關(guān)系卻經(jīng)歷了從庇護(hù)主義向制度化的轉(zhuǎn)變。其次，該理論在強(qiáng)調(diào)制度影響政商關(guān)系的同時(shí)，忽略了政企主體在塑造政商關(guān)系過(guò)程中的能動(dòng)性。只有將政商雙方的互動(dòng)博弈納入分析，才能對(duì)政商關(guān)系的演變機(jī)制做出充分的因果說(shuō)明。周文將政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為一種塑造主體行為選擇的制度性力量，卻缺乏對(duì)主體特征、類型、在具體情景下的行動(dòng)策略以及關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)等因素的考量，因而忽視了政商主體本身的能動(dòng)性及其互動(dòng)過(guò)程的重要性。盡管周文已指出“只有在政府與企業(yè)達(dá)成某種平等和對(duì)稱的關(guān)系時(shí)，雙方的信任才是可能的”(周黎安，2021：25)，但尚未回答政企之間達(dá)成這一勢(shì)均力敵的動(dòng)態(tài)平衡所需要的條件。

區(qū)別于周文，本文著重探討制度化政商關(guān)系的形成路徑。為此，本文對(duì)制度化采取一種更加嚴(yán)格的定義，以期使整個(gè)制度化的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程更具有分析性。本文強(qiáng)調(diào)，政商關(guān)系制度化的實(shí)質(zhì)是一種普遍主義精神，與特殊主義邏輯的庇護(hù)主義政商關(guān)系形態(tài)相對(duì)應(yīng)，并具有三個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，政府對(duì)企業(yè)采取一視同仁的態(tài)度；第二，政商互動(dòng)過(guò)程中的人格化因素得到抑制；第三，政商互動(dòng)均須遵守穩(wěn)定的制度規(guī)則，權(quán)力的任意性受到約束。

基于對(duì)制度化政商關(guān)系的界定，本文將分析M市政商關(guān)系的制度化過(guò)程，尤其關(guān)注具體歷史情景中政商主體之間的互動(dòng)博弈。庇護(hù)主義政商關(guān)系的變遷和演化需要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不僅需要有外部的沖擊與相應(yīng)的制度建構(gòu)，更重要的是具備自我維持的內(nèi)生動(dòng)力。因此要理解M市政商關(guān)系的制度化過(guò)程，就必須采取歷史的視角來(lái)分析各個(gè)要素之間的互動(dòng)過(guò)程。

三、研究設(shè)計(jì)

本文將M市作為典型案例開(kāi)展歷史性分析，以便考察該地區(qū)政商關(guān)系的制度化過(guò)程。筆者對(duì)M市的實(shí)地調(diào)研始于2012年，自2015年起將其作為一個(gè)長(zhǎng)期觀察的田野對(duì)象。筆者對(duì)于M市政商關(guān)系制度化議題的認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程，起初是為了探究M市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成因，而后聚焦于地方政商互動(dòng)機(jī)制。在數(shù)據(jù)搜集方式上，一是采用滾雪球抽樣，利用在M市的親戚和師友的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源開(kāi)展田野調(diào)查，尤其是得益于當(dāng)?shù)匾晃煌诵莞刹孔鳛橹虚g人幫助入場(chǎng)、聯(lián)系訪談對(duì)象，并順藤摸瓜，聯(lián)系和訪談更多對(duì)象。二是采取追蹤式田野調(diào)查，聚焦政商互動(dòng)議題后，于2019至2023年多次返回M市開(kāi)展補(bǔ)充性調(diào)查，尤其是對(duì)重點(diǎn)研究對(duì)象進(jìn)行多輪訪談以確認(rèn)核心機(jī)制。三是開(kāi)展訪談，先是利用正式場(chǎng)合(如會(huì)議室)與半結(jié)構(gòu)式訪談提綱開(kāi)展焦點(diǎn)小組訪談，再利用非正式場(chǎng)合(如咖啡館、餐館、微信等)與非結(jié)構(gòu)式訪談法，對(duì)重點(diǎn)對(duì)象開(kāi)展深度訪談，以消除訪談場(chǎng)合的選擇和固定訪談提綱對(duì)信息搜集的影響。四是綜合使用多種類資料以形成論證的“證據(jù)三角”(Yin，2010)，包括多主體訪談資料、領(lǐng)導(dǎo)口述材料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及歷史檔案材料等。

截至2023年7月，筆者及研究團(tuán)隊(duì)已對(duì)M市市直機(jī)關(guān)、開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、退休領(lǐng)導(dǎo)干部、內(nèi)外資企業(yè)高管、各類行業(yè)協(xié)會(huì)及金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人開(kāi)展近十輪調(diào)研訪談，并獲得政府部門提供的一些內(nèi)部數(shù)據(jù)資料。受訪的對(duì)象涵蓋當(dāng)前參與各類經(jīng)濟(jì)政策制定和執(zhí)行的政府部門與領(lǐng)導(dǎo)干部。借助對(duì)多名退休領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談及領(lǐng)導(dǎo)干部口述史資料，并結(jié)合檔案館歷史政策文件的梳理，對(duì)M市20世紀(jì)80年代至2000年初期的政商互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行考證。此外，還參閱了歷年M市統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告以及二手文獻(xiàn)和媒體報(bào)道資料，綜合使用多種渠道來(lái)源的資料交叉驗(yàn)證以增強(qiáng)研究效度。完成數(shù)據(jù)搜集后，按照時(shí)間軸與資料類型進(jìn)行整理，利用開(kāi)放式編碼和主軸編碼對(duì)重要證據(jù)進(jìn)行范疇化，以厘清核心機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用理論建構(gòu)式過(guò)程追蹤法(Beach & Pedersen，2019)串聯(lián)起宏觀、中觀與微觀證據(jù)以開(kāi)展理論建構(gòu)，并通過(guò)與既有理論對(duì)話、對(duì)比新舊證據(jù)來(lái)排除競(jìng)爭(zhēng)性解釋，不斷逼近穩(wěn)健的因果鏈。

四、改革開(kāi)放后M市政商關(guān)系的歷史演變

（一）第一階段：庇護(hù)主義的政商關(guān)系形態(tài)

改革開(kāi)放初期，M市政府制定了對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)加速地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程。從20世紀(jì)80年代的依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對(duì)外橫向聯(lián)營(yíng)，到20世紀(jì)90年代依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)引進(jìn)外資企業(yè)，M市對(duì)外開(kāi)放的重點(diǎn)合作對(duì)象雖然發(fā)生了變化，但這一時(shí)期的政商關(guān)系表現(xiàn)出典型的庇護(hù)主義特征。

首先，私人關(guān)系在政商互動(dòng)過(guò)程中發(fā)揮重要作用。M市干部對(duì)投資者不僅“曉之以利”，還會(huì)“動(dòng)之以情”來(lái)推動(dòng)項(xiàng)目落地。一方面，借助血緣、地緣網(wǎng)絡(luò)，M市干部通過(guò)人脈關(guān)系說(shuō)服上海和“大三線”地區(qū)的國(guó)營(yíng)廠到M市投資辦廠。據(jù)一位退休領(lǐng)導(dǎo)回憶：“WLG經(jīng)常是白天頂著太陽(yáng)跑上�！械捻�(xiàng)目都是M市人自己找的，不是南京、蘇州帶來(lái)的”(退休領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0170829B)。時(shí)任M市政府領(lǐng)導(dǎo)人WLG十分重視利用地緣社會(huì)網(wǎng)絡(luò)助力招商引資和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在1984年連續(xù)召開(kāi)了兩次“家鄉(xiāng)建設(shè)座談會(huì)”，動(dòng)員在上海等地工作的M市籍鄉(xiāng)賢為M市介紹外商投資與合資項(xiàng)目。

另一方面，對(duì)于非血緣、地緣關(guān)系的潛在投資者，M市干部則秉持“生意不成友情在”的原則，在與投資者交朋友的同時(shí)，依靠私人情感說(shuō)服他們前來(lái)投資。M市政府利用“禮物經(jīng)濟(jì)”與外資企業(yè)建立私人聯(lián)結(jié)，以此增強(qiáng)政商互信。其中，“18只螃蟹的故事”常被地方干部所引用，它典型地反映了地方政府在急缺外來(lái)資本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期所采取的“私人聯(lián)結(jié)”(而非制度聯(lián)結(jié))策略。據(jù)一位退休干部介紹，“第一家臺(tái)資企業(yè)滬士電子是18只螃蟹引進(jìn)來(lái)的。當(dāng)時(shí)他們是去上海的，跑了一個(gè)多月，幾十個(gè)圖章才蓋了三分之一。當(dāng)時(shí)正好10月份，我們請(qǐng)他們到M市來(lái)吃螃蟹，走的時(shí)候每個(gè)人一只螃蟹，送到飛機(jī)上。老板很感動(dòng)，當(dāng)時(shí)就決定投資M市”(退休領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?01909120A)。這種“禮物經(jīng)濟(jì)”策略實(shí)際上正是莫斯所強(qiáng)調(diào)的通過(guò)禮物交換來(lái)構(gòu)建雙方的人情關(guān)系，讓企業(yè)家通過(guò)投資來(lái)回報(bào)之前欠下的人情(莫斯，2019)。

其次，政商互動(dòng)呈現(xiàn)特事特辦的非正式化特征。M市政府創(chuàng)設(shè)各類非正式制度為外資提供政務(wù)服務(wù)。這類服務(wù)往往無(wú)明文政策，一事一議。M市引進(jìn)的第一個(gè)外資項(xiàng)目(日本“蘇旺你”手套公司)，“由于是江蘇首家中外合資企業(yè)，簽約后關(guān)于投資比例、注冊(cè)登記、廠房建設(shè)等方面的審批過(guò)程異常復(fù)雜。M市有關(guān)部門果斷決定代替企業(yè)上南京、北京，跑了123次、敲了732個(gè)章”（胡宏偉、姚似璐，2019）。由于沒(méi)有明確的規(guī)章制度，項(xiàng)目審批與企業(yè)服務(wù)過(guò)程中往往伴隨著領(lǐng)導(dǎo)的“現(xiàn)場(chǎng)拍板”，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志發(fā)揮著十分重要的作用。當(dāng)時(shí)M市政府在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了外商投資服務(wù)中心，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)定期召開(kāi)會(huì)議，能解決的當(dāng)場(chǎng)拍板（吳克銓，2005：31）。

最后，對(duì)企業(yè)進(jìn)行選擇性扶持。尤其是20世紀(jì)90年代對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中，M市政府有意選擇扶持那些資本雄厚、規(guī)模大的外資企業(yè)。這一點(diǎn)在對(duì)臺(tái)商的態(tài)度上尤為明顯，首先是對(duì)龍頭企業(yè)，常以寬裕的土地供給作為吸引策略。“當(dāng)時(shí)臺(tái)資企業(yè)來(lái)M市，本來(lái)需要500畝地，我們就給它1000畝，其實(shí)根本用不了那么多的地”(退休干部訪談?dòng)涗?0210704A)。其次是在日常生產(chǎn)生活中將大企業(yè)家作為座上賓，建立密切的私人聯(lián)系，“一位臺(tái)商大佬的兒子，要坐火車趕快到南京去飛臺(tái)灣，我半天幫他搞定”(臺(tái)服機(jī)構(gòu)訪談?dòng)涗?0190919A)。

這一階段呈現(xiàn)的庇護(hù)主義政商關(guān)系，很大程度上滿足了后發(fā)地區(qū)加快推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程的制度需求。一方面，借助血緣、地緣等私人網(wǎng)絡(luò)有助于增強(qiáng)政企之間的信任，減少互動(dòng)成本，以便在吸引資本上拔得頭籌。另一方面，在制度轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，能否克服體制障礙就得靠地方政府“八仙過(guò)海，各顯神通”。這種建立在強(qiáng)烈私人信任基礎(chǔ)上的、未被制度化的政商關(guān)系雖然有助于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也可能使政府陷入權(quán)錢交易的陷阱。而M市的特殊性恰恰在于其在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中逐漸突破了庇護(hù)主義的政商關(guān)系形態(tài)。

（二）第二階段：制度化政商關(guān)系的初步形成

M市的政商關(guān)系形態(tài)于2000年前后發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，其重要表現(xiàn)是政商互動(dòng)從依賴于個(gè)體的庇護(hù)主義形態(tài)向依賴于團(tuán)體的組織化參與過(guò)渡。標(biāo)志性的事件是1998年臺(tái)協(xié)會(huì)的建立，這也是全國(guó)縣域中獲批的第一家。至20世紀(jì)90年代末，M市已集聚數(shù)百家臺(tái)資企業(yè)。2000年至2007年，2000多家臺(tái)企涌入M市，其中超過(guò)一半是IT制造企業(yè)。例如，2000年之后M市引進(jìn)了臺(tái)灣前十大筆記本電腦(PC)廠商中的六家，并集聚了1000多家上下游配套廠商。因此，臺(tái)協(xié)會(huì)的成立是對(duì)M市近千家臺(tái)資企業(yè)的響應(yīng)，同時(shí)又有利于充當(dāng)政企溝通的橋梁。關(guān)于M市的臺(tái)資經(jīng)濟(jì)，歷來(lái)有著“3456”的說(shuō)法，即GDP的30%、工業(yè)總產(chǎn)值的40%、利用外資的50%、進(jìn)出口總額的60%由臺(tái)資企業(yè)貢獻(xiàn)（經(jīng)信委訪談?dòng)涗?0160617A）。長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)協(xié)會(huì)在M市的政商互動(dòng)中扮演著舉足輕重的角色，被譽(yù)為M市的“第五套班子”。這一時(shí)期M市的政商互動(dòng)表現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

第一，對(duì)企業(yè)的服務(wù)逐漸從大企業(yè)擴(kuò)展至小企業(yè)。上一階段政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)主要聚焦在大企業(yè)，而這一階段政府通過(guò)臺(tái)協(xié)會(huì)開(kāi)始為臺(tái)資企業(yè)提供普惠式的公共服務(wù)。這些公共服務(wù)的提供不考慮企業(yè)規(guī)模，而是對(duì)所有會(huì)員企業(yè)敞開(kāi)，具有很強(qiáng)的普遍主義特征。臺(tái)協(xié)會(huì)提供的最重要的“公共物品”當(dāng)屬政企溝通，且相較于大企業(yè)而言，中小企業(yè)更能從行業(yè)協(xié)會(huì)中獲益，借助集體行動(dòng)與地方政府進(jìn)行政策溝通(張家銘、江圣哲，2007)。如2000年全國(guó)首個(gè)封關(guān)運(yùn)作的出口加工區(qū)就是臺(tái)商向M市政府建言后的政策創(chuàng)新(葉志鵬，2022)。

如果說(shuō)行業(yè)協(xié)會(huì)反映了企業(yè)尋求與地方政府建立制度聯(lián)結(jié)的訴求，M市成立的“馬上辦”機(jī)構(gòu)則反映了地方政府主動(dòng)服務(wù)快速集聚的商業(yè)群體的努力。2005年，M市政府聯(lián)合臺(tái)協(xié)會(huì)成立了“馬上辦”服務(wù)中心，實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制，兩問(wèn)終結(jié)制”，旨在幫助新來(lái)的臺(tái)商臺(tái)胞處理各項(xiàng)事務(wù)，而不僅限于先前對(duì)若干大企業(yè)的“特事特辦”，這反映了M市政府在對(duì)臺(tái)商提供政務(wù)服務(wù)上的一視同仁。正如一位干部所介紹的，“那時(shí)候千奇百怪的事情都有，包括酒駕、往生等。新臺(tái)商過(guò)來(lái)，對(duì)我們的服務(wù)和環(huán)境都不清楚，我們指點(diǎn)一下，他們可以少走彎路”(“馬上辦”訪談?dòng)涗?0190919A)。“馬上辦”很大程度上彌補(bǔ)了原有科層體系運(yùn)作在滿足臺(tái)商生產(chǎn)生活需求中的不足，進(jìn)而將優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)擴(kuò)展至更廣泛的、初來(lái)M市投資生活的新臺(tái)商群體。

第二，政商互動(dòng)遵循穩(wěn)定的、制度化的渠道。除少數(shù)龍頭企業(yè)能夠直接得到地方領(lǐng)導(dǎo)人“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的關(guān)愛(ài)之外，中小型臺(tái)資企業(yè)都可以借助臺(tái)協(xié)會(huì)的渠道反映政策需求。一方面，協(xié)會(huì)與M市各層級(jí)政府部門均建立了穩(wěn)定的聯(lián)絡(luò)渠道。市臺(tái)辦有協(xié)調(diào)各局委辦的臺(tái)服辦，直接與臺(tái)協(xié)會(huì)總會(huì)進(jìn)行對(duì)接；在各區(qū)鎮(zhèn)層級(jí)，M市各局委辦的臺(tái)服辦和臺(tái)協(xié)會(huì)的各分會(huì)之間進(jìn)行對(duì)接(臺(tái)協(xié)會(huì)訪談?dòng)涗?0190919C)。另一方面，臺(tái)協(xié)會(huì)與成員之間形成功能和區(qū)域委員會(huì)交錯(cuò)的渠道溝通政策需求。臺(tái)協(xié)會(huì)根據(jù)M市的區(qū)域劃分為13個(gè)分區(qū)委員會(huì)，同時(shí)按照不同功能劃分為11個(gè)分功能委員會(huì)。臺(tái)商及外商群體借助行業(yè)協(xié)會(huì)的政策溝通渠道與地方政府建立了良好合作伙伴關(guān)系�！埃∕市政府）每年要開(kāi)兩次外資座談會(huì)和臺(tái)資企業(yè)座談會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)就改進(jìn)。例如臺(tái)商說(shuō)M市沒(méi)有牙醫(yī)，便馬上設(shè)立‘綠卡辦’幫助就醫(yī)服務(wù)”(退休領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0170829B)。

不難看出，這一階段M市的政商關(guān)系開(kāi)始呈現(xiàn)法團(tuán)主義特征，即企業(yè)通過(guò)組織化的行業(yè)協(xié)會(huì)與政府進(jìn)行互動(dòng)(張靜,1998)。政府由為少數(shù)大企業(yè)提供私人物品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛩衅髽I(yè)提供公共物品，企業(yè)之間內(nèi)外有別的特殊主義邏輯開(kāi)始向普遍主義邏輯轉(zhuǎn)變。依托臺(tái)協(xié)會(huì)，企業(yè)更愿意通過(guò)組織化的方式向政府提出訴求，而政府則在此基礎(chǔ)上通過(guò)制度化的渠道吸納企業(yè)的集體訴求，與臺(tái)協(xié)會(huì)建立穩(wěn)定的、組織化聯(lián)系機(jī)制，推動(dòng)了政商互動(dòng)的制度化進(jìn)程。

當(dāng)然，M市在這一發(fā)展階段的制度化政商關(guān)系只能說(shuō)是初步形成，原因有兩點(diǎn)。一是政商關(guān)系的普遍主義主要集中在臺(tái)資企業(yè)內(nèi)部，在不同的企業(yè)群體之間依然存在特殊主義邏輯。二是政商互動(dòng)過(guò)程中的個(gè)人意志依然發(fā)揮作用，制度和規(guī)則的透明化有待加強(qiáng)。如上文提及的“馬上辦”的處理事件的方式和過(guò)程并無(wú)固定規(guī)則，往往依賴于處理者的個(gè)人特質(zhì)，這在很大程度上與當(dāng)時(shí)M市政府尚未在地方科層體系中建立起權(quán)責(zé)明晰的制度和流程有關(guān)。

（三）第三階段：制度化政商關(guān)系的強(qiáng)化

自2000年以來(lái)，M市加速融入經(jīng)濟(jì)全球化，地區(qū)產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)不斷演變，政商互動(dòng)的制度化和普遍主義色彩越來(lái)越濃，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是政商互動(dòng)的規(guī)則愈發(fā)清晰，標(biāo)準(zhǔn)化的程序弱化了領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志。這一階段部門間的權(quán)責(zé)更加明晰，政商互動(dòng)的流程更加標(biāo)準(zhǔn)化。以項(xiàng)目審批為例，整個(gè)過(guò)程基本實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)透明，對(duì)所有企業(yè)也是一視同仁。正如一位地方干部所介紹的，“(除了)大項(xiàng)目(如1000畝土地)直接由市長(zhǎng)辦公會(huì)來(lái)決定，其他項(xiàng)目則由18部門聯(lián)審會(huì)來(lái)決定�，F(xiàn)在都是公開(kāi)透明的”(前核心部門領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0210705A)。同樣，2014年“馬上辦”的撤銷也是政商互動(dòng)規(guī)范化的一個(gè)重要體現(xiàn)，原因在于“制度越來(lái)越透明，所有政府部門的權(quán)責(zé)都很清楚，法律邊緣地帶比較少”(臺(tái)協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0190919C)。很多事情已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)照章辦事，標(biāo)準(zhǔn)的程序減少了關(guān)系和權(quán)力發(fā)揮作用的空間。此外，M市政府還積極推動(dòng)地方立法為政商良性互動(dòng)提供法治保障，進(jìn)行自我權(quán)力約束。最典型的例子是2021年開(kāi)始實(shí)行的《M市深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)條例》，該條例由M市發(fā)起并經(jīng)江蘇省人大常委會(huì)審議表決通過(guò)，旨在為M市試驗(yàn)區(qū)(已覆蓋M市全境)在體制機(jī)制改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面的先行先試權(quán)限確立法治規(guī)則。

二是建立了服務(wù)所有企業(yè)的制度化渠道和機(jī)制。一方面，M市政府取消了早年實(shí)施的諸如稅收減免等外資特惠政策，取而代之的普惠式政策是以優(yōu)異的政務(wù)服務(wù)對(duì)所有企業(yè)予以關(guān)照(退休領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0170829B)。比如在“馬上辦”組織撤銷之后，M市政府將其中的部分職能轉(zhuǎn)至企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，但后者已不再針對(duì)臺(tái)資企業(yè)，而是服務(wù)全市所有企業(yè)(臺(tái)辦訪談?dòng)涗?0210705B)。另一方面，M市政府吸收了臺(tái)協(xié)會(huì)的成熟經(jīng)驗(yàn)，并將這一模式擴(kuò)展至其他外資企業(yè)，使其他企業(yè)也可以通過(guò)制度化、組織化參與的方式來(lái)提出政策訴求。

三是建構(gòu)對(duì)所有資本一視同仁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。伴隨著制度化政商互動(dòng)渠道的完善，M市政府構(gòu)建普惠式產(chǎn)業(yè)政策體系以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2015年，M市政府整合了既有零散分布、碎片化的各類政策文件，制定實(shí)施“轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展六年行動(dòng)計(jì)劃”，進(jìn)一步將臺(tái)資企業(yè)在內(nèi)的外資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和科技創(chuàng)新需求納入政策議程，為轄區(qū)內(nèi)的內(nèi)外資企業(yè)提供系統(tǒng)性、普惠式的政策支持。自此以后，M市所有政策供給都圍繞該計(jì)劃而展開(kāi)，包括企業(yè)技術(shù)改造、金融扶持政策、企業(yè)上市等(金融辦訪談?dòng)涗?0170829E)，其重要特征是“所有企業(yè)一視同仁”(經(jīng)信委訪談?dòng)涗?0170828A)。

在這一階段，M市政商關(guān)系呈現(xiàn)典型的普遍主義特質(zhì)。一方面，政商互動(dòng)過(guò)程中的人格化因素被抑制，表現(xiàn)為所有企業(yè)無(wú)論類型和規(guī)模均通過(guò)制度化渠道與政府進(jìn)行規(guī)范的互動(dòng)，權(quán)錢交易的可能性大大減小，實(shí)現(xiàn)了政商關(guān)系的“清”。另一方面，政商之間的良性互動(dòng)關(guān)系建立在企業(yè)組織化參與的基礎(chǔ)上，因此政府會(huì)主動(dòng)對(duì)所有企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，由此實(shí)現(xiàn)了政商關(guān)系的“親”。正是這種“親”“清”政商關(guān)系的構(gòu)建形塑了M市獨(dú)樹一幟的營(yíng)商環(huán)境品牌。正如外界所觀察的那樣，“放眼于全國(guó)，M市建立起一種邊界清晰、權(quán)責(zé)明確但又相互依托推動(dòng)、共謀區(qū)域發(fā)展的新型政商關(guān)系”（胡宏偉、陸玫，2019）。

五、M市政商關(guān)系制度化的形成機(jī)制

M市制度化政商關(guān)系的形成是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中結(jié)構(gòu)性因素與政企行動(dòng)主體長(zhǎng)期作用的結(jié)果，主要依賴于三方面條件：一是建立在政企雙方勢(shì)均力敵的談判與協(xié)調(diào)能力之上；二是制度化政商關(guān)系的發(fā)展演變形成一種自我強(qiáng)化的路徑依賴；三是這種自我強(qiáng)化的發(fā)展對(duì)于整個(gè)科層體系精神氣質(zhì)的改造，為政商關(guān)系的制度化進(jìn)程提供了支持性的社會(huì)土壤。上述三方面條件分別以商業(yè)團(tuán)體、地方政府及地方干部群體為行動(dòng)主體，筆者借此來(lái)探究形成與維系制度化政商關(guān)系背后的特定產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、地方科層制度與地方科層文化。

（一）企業(yè)間集體行動(dòng)力量的形成與強(qiáng)化

政企雙方的相互依賴與勢(shì)均力敵是考察政商關(guān)系形態(tài)的重要切入點(diǎn)(Zhang & Zhu，2018；周黎安，2021)，亦是突破庇護(hù)主義政商關(guān)系的首要條件。尤其蘇南地區(qū)歷來(lái)以強(qiáng)政府著稱，這意味著強(qiáng)大商業(yè)力量及其集體行動(dòng)能力是達(dá)成穩(wěn)定政商關(guān)系的關(guān)鍵。已有一些研究指出了基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的信任機(jī)制和產(chǎn)業(yè)鏈分工與空間集聚的利益機(jī)制在其中的重要性(Gordon & McCann，2000；王振寰，2010：343)。而這兩個(gè)因素在M市案例中也同樣有所表現(xiàn)。一方面，臺(tái)商之間形成了以臺(tái)協(xié)會(huì)為中介的組織化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，這是M市區(qū)別于其他地區(qū)的一個(gè)顯著特點(diǎn)。臺(tái)商之間基于血緣、地緣的社會(huì)關(guān)系為他們克服集體行動(dòng)困境提供了情感支撐(信任機(jī)制)。另一方面，企業(yè)之間基于業(yè)緣的緊密合作關(guān)系的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步為不同規(guī)模乃至不同所有制的企業(yè)間聯(lián)合提供了利益基礎(chǔ)(利益機(jī)制)。由此，基于“三緣”社會(huì)關(guān)系的企業(yè)間信任機(jī)制與利益機(jī)制不斷形塑著M市較為獨(dú)特的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)。

1.企業(yè)家之間的關(guān)系型信任網(wǎng)絡(luò)

基于血緣、地緣的抱團(tuán)意識(shí)為臺(tái)資企業(yè)的聯(lián)合提供了強(qiáng)大的情感支持與信任基礎(chǔ)。臺(tái)商的創(chuàng)建深植于家族、親戚、朋友等人際網(wǎng)絡(luò)，對(duì)外投資歷來(lái)以抱團(tuán)著稱(王振寰，2010)，尤其是長(zhǎng)期緊密的產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系進(jìn)一步強(qiáng)化了臺(tái)商之間的信任程度(耿曙、林家煌，2008)。在面對(duì)外部環(huán)境時(shí)，這種信任使得他們?nèi)ψ觾?nèi)部的“自己人”展現(xiàn)出強(qiáng)烈的合作意識(shí)。如果有人僅僅為了自身利益而背叛圈子，則會(huì)被其他臺(tái)商所排斥。這種基于血緣和地緣的人格化商幫文化與關(guān)系型社會(huì)網(wǎng)絡(luò)近似于明清時(shí)期的徽商和晉商(蔡洪濱等，2008)，以及當(dāng)今的溫州商幫文化(鄭勇軍等，2015)。

這種非正式、關(guān)系型的信任網(wǎng)絡(luò)是臺(tái)商跨境集聚的重要?jiǎng)恿Α＠纾?989年，第一家臺(tái)資企業(yè)順昌紡織率先落戶開(kāi)發(fā)區(qū)，接著就有順隆、順豐、順發(fā)等一串‘順’字號(hào)臺(tái)資企業(yè)先后誕生”(吳克銓，2005)。臺(tái)商在投資目的地加速集聚過(guò)程中的利益共享又強(qiáng)化了臺(tái)商之間的信任關(guān)系，降低了集體行動(dòng)的成本�；贛市優(yōu)異的營(yíng)商環(huán)境，“臺(tái)灣商人重人脈、喜群聚的特性誘發(fā)了‘以臺(tái)引臺(tái)’的效應(yīng)，使M市迅速成為臺(tái)資企業(yè)的集聚區(qū)”（胡宏偉、徐益平，2019）。

基于特殊信任關(guān)系所組成的商業(yè)團(tuán)體也形塑并約束著地方政府行為。一方面，臺(tái)商的投資文化形塑了M市政府“以商引商”與全產(chǎn)業(yè)鏈招商策略。早在20世紀(jì)90年代，M市政府便提出了“以商引商”策略，這一策略立基于臺(tái)商間素有口碑相傳、“老帶新”的習(xí)慣（胡宏偉、陸玫，2019）。比如M市第一家臺(tái)資IT制造業(yè)企業(yè)滬士電子的入駐乃是因“順”字號(hào)臺(tái)商的口碑相傳而來(lái)。滬士電子落戶后，“公司創(chuàng)始人繼續(xù)發(fā)揚(yáng)M市以商引商的傳統(tǒng)，主動(dòng)做起招商義務(wù)推銷員。他常奔走于海峽兩岸，向臺(tái)商推介M市、帶臺(tái)商考察M市，引來(lái)了數(shù)十家臺(tái)企投資M市”（胡宏偉、陸玫，2019），其中的知名企業(yè)就包括捷安特。據(jù)媒體報(bào)道，僅捷安特帶來(lái)的臺(tái)灣自行車配套廠家就達(dá)到七八十家。此外，鑒于臺(tái)協(xié)會(huì)在臺(tái)商群體中所具有的平臺(tái)功能，M市政府順勢(shì)發(fā)揮臺(tái)協(xié)會(huì)的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢(shì)，幫助M市政府招商引資。

另一方面，臺(tái)商的關(guān)系型信任網(wǎng)絡(luò)還對(duì)M市的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)起著十分重要的外部約束作用。比如筆者在訪談中了解到，M市（在臺(tái)辦領(lǐng)導(dǎo)換屆時(shí)期）一度未重視“電電公會(huì)”每年發(fā)布的《中國(guó)大陸地區(qū)投資環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)查》報(bào)告，導(dǎo)致M市在該排行榜的位次迅速下降，給M市政府造成極大的外部壓力。此后，被調(diào)離的干部重新回到臺(tái)辦工作，對(duì)照該排行榜指標(biāo)體系為營(yíng)商環(huán)境“補(bǔ)短板”，從而幫助M市重回榜首。

2.企業(yè)間的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)

相較于企業(yè)家之間的非正式信任，企業(yè)間基于產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)對(duì)于形成組織化的社會(huì)力量更為重要。這種網(wǎng)絡(luò)起初局限于臺(tái)資內(nèi)部。以IT制造業(yè)為例，龍頭企業(yè)的入駐能吸引為其配套的上下游企業(yè)整體移動(dòng)，“牽一發(fā)而動(dòng)全身” (經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)訪談?dòng)涗?0160620A)。從事電子產(chǎn)品代工制造的臺(tái)資企業(yè)深度嵌入全球生產(chǎn)分工體系之中，并向戴爾、惠普、蘋果等國(guó)際大廠商供貨。而為了滿足國(guó)際品牌商的出貨要求，代工廠往往通過(guò)投資入股、簽訂長(zhǎng)期契約或者縱向一體化的方式與供應(yīng)鏈上下游廠商緊密合作，由此形成的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系如表1所示。王振寰(2010)將這種供應(yīng)鏈模式稱為“虛擬整合”(virtual integration)，這為產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)的形成創(chuàng)設(shè)了重要條件。亞洲金融危機(jī)之后，M市迅速集聚了1000多家圍繞臺(tái)資IT制造業(yè)龍頭企業(yè)的上下游配套廠商。這種緊密的產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)也被很多企業(yè)認(rèn)為是M市營(yíng)商環(huán)境的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

更重要的是，企業(yè)間聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈配套協(xié)作關(guān)系逐漸向本地企業(yè)擴(kuò)展。這主要是因?yàn)橥赓Y企業(yè)尤其是臺(tái)資企業(yè)的“在地化”轉(zhuǎn)型，促使其在本地布局完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，這便為本地企業(yè)參與配套協(xié)作提供了機(jī)會(huì)(經(jīng)信委訪談?dòng)涗?0160617A)。1997年，M市為外資企業(yè)提供外向配套的民營(yíng)企業(yè)有140多家，到2007年增加至1503家，同時(shí)出現(xiàn)了外資為民企配套的情況。例如，蘇杭集團(tuán)從外向型配套起家，到2008年已有18家外資為其配套。隨著M市產(chǎn)業(yè)鏈體系的不斷完善，基于“雙向配套”協(xié)作關(guān)系的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)日益壯大。例如，于2000年落戶M市的臺(tái)資企業(yè)耐落螺絲公司目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率已達(dá)到80%，不僅進(jìn)入了蘋果、華為、吉利、大疆等知名企業(yè)的供應(yīng)鏈，也與M市當(dāng)?shù)氐亩嗉移髽I(yè)形成了穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系。

這種產(chǎn)業(yè)鏈虛擬整合模式將大企業(yè)與小企業(yè)的利益緊密捆綁，為其組織聯(lián)合提供了利益基礎(chǔ)。這一過(guò)程也離不開(kāi)M市政府的助推角色：一是對(duì)行業(yè)龍頭企業(yè)的高度重視。與珠三角地區(qū)不同，M市政府在吸引外資尤其是臺(tái)商時(shí)十分注重龍頭企業(yè)的引進(jìn)，而非“漫無(wú)目的”的招商引資。二是M市政府較早意識(shí)到產(chǎn)業(yè)鏈招商和全產(chǎn)業(yè)鏈培育的重要性。一位干部用聞名遐邇的“拆筆記本電腦的故事”形象地介紹了產(chǎn)業(yè)鏈招商理念：“我們(開(kāi)發(fā)區(qū))當(dāng)時(shí)有一個(gè)副主任，帶領(lǐng)大家把電腦拆開(kāi)來(lái)，缺哪個(gè)就招哪個(gè)。比如光電產(chǎn)業(yè)，我們做了全國(guó)最完整的一條產(chǎn)業(yè)鏈”(經(jīng)開(kāi)區(qū)招商局訪談?dòng)涗?0190919B)。M市政府的招商選資策略無(wú)意中為企業(yè)基于產(chǎn)業(yè)鏈的組織聯(lián)合奠定了基礎(chǔ)。

由此，M市政商關(guān)系的制度化典型地呈現(xiàn)為政商互動(dòng)的參與主體由大企業(yè)向臺(tái)資企業(yè)、更廣泛的內(nèi)外資供應(yīng)鏈企業(yè)不斷擴(kuò)展，政商互動(dòng)由個(gè)人化和特惠式轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織化和普惠式。隨著M市產(chǎn)業(yè)鏈分工網(wǎng)絡(luò)的不斷重塑，企業(yè)間聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)及企業(yè)組織化參與能力逐漸增強(qiáng)。而恰是這一持續(xù)增強(qiáng)的企業(yè)組織化參與能力進(jìn)一步惠及更廣泛的工商業(yè)群體，推動(dòng)了營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。

（二）地區(qū)政商增長(zhǎng)聯(lián)盟的正向反饋機(jī)制

當(dāng)制度化的政商關(guān)系初步形成后，其釋放出的經(jīng)濟(jì)紅利又進(jìn)一步讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到制度化政商關(guān)系的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，由此表現(xiàn)出典型的“官場(chǎng)+市場(chǎng)”雙向互動(dòng)(周黎安，2018)。這種地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的形成為政商關(guān)系的制度化創(chuàng)設(shè)了正向反饋機(jī)制，使制度化變革得以不斷深化，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，這種正向反饋源于制度化政商關(guān)系所引致的財(cái)政和晉升收益。鑒于M市企業(yè)高度緊密的產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，地方政府難以承受放棄普惠模式所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果，因而具有維系制度化政商關(guān)系的動(dòng)力。地方干部談道，“M市的領(lǐng)導(dǎo)干部一直以來(lái)都重視臺(tái)資企業(yè)發(fā)展。一不重視臺(tái)資企業(yè)，指標(biāo)就噌噌噌往下掉，立馬又重視臺(tái)資企業(yè)”(前核心部門領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0210705A)。同時(shí)，主政M市的領(lǐng)導(dǎo)人幾乎都能得到快速升遷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1984—2018年，前后十任主政M市的市委書記中已有六位官至省部級(jí)。

其次，這種正向反饋機(jī)制還來(lái)源于“官場(chǎng)+市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)壓力下的政策連續(xù)性。在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)與政治激勵(lì)面前，M市的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到制度化政商互動(dòng)的重要性，因而在政策上表現(xiàn)出高度的連續(xù)性。在中國(guó)的干部管理制度下，“一屆領(lǐng)導(dǎo)一屆思路”的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。但M市則不同，“M市政策連續(xù)性強(qiáng)，歷任領(lǐng)導(dǎo)一直都推動(dòng)和維護(hù)外向型經(jīng)濟(jì)，在政府內(nèi)部形成了氛圍，以至于沒(méi)人會(huì)打破這種氛圍，一直延續(xù)下來(lái)”(退休干部訪談?dòng)涗?0190919D)。

最后，正向反饋機(jī)制還建立在地方領(lǐng)導(dǎo)人更替的穩(wěn)定性與連續(xù)性之上，但這一因素帶有M市的特殊性。筆者發(fā)現(xiàn)，M市的高度政策連續(xù)性不僅是歷屆主政官員的刻意履職，還與一方政界的官員良性流動(dòng)有關(guān)。正如一位前領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)，“M市經(jīng)驗(yàn)有一條：江蘇省、T市（地級(jí)市）的政策放得開(kāi)，對(duì)M市比較愛(ài)護(hù)，充分調(diào)動(dòng)M市干部的積極性。下派的每一任領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有否定以前，政策連續(xù)性很強(qiáng)。都是覺(jué)得外向型經(jīng)濟(jì)對(duì)，差不多都是市長(zhǎng)接替書記，長(zhǎng)時(shí)間參與政策。上級(jí)政府下派干部，沒(méi)有把M市官員分為兩派”(退休領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0170829B)。

由此可見(jiàn)，地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的正向反饋機(jī)制為M市政商關(guān)系的制度化提供了內(nèi)生動(dòng)力。M市較早形成了制度化的政商關(guān)系，獲得了發(fā)展優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)紅利。而這一紅利進(jìn)一步為政商關(guān)系的制度化提供了推動(dòng)力，從而逐漸形成了自我強(qiáng)化的制度路徑依賴，不斷激勵(lì)M市政府優(yōu)化地區(qū)營(yíng)商環(huán)境。

（三）地方科層體系精氣神的革新

政商關(guān)系的制度化不僅有賴于商業(yè)群體的組織化參與能力，更是對(duì)地方科層體系提出了極高要求。發(fā)展型國(guó)家理論研究中的嵌入型自主性理論也強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建政商制度化互動(dòng)渠道、改造科層體制以及凝聚政府官員發(fā)展共識(shí)的重要性(Evans，1995)。對(duì)于M市這樣的后發(fā)地區(qū)而言同樣如此，它一方面要求政府組織實(shí)現(xiàn)向韋伯筆下理性科層制的轉(zhuǎn)型(韋伯,2020)，能夠做到照章辦事；另一方面，它還要求地方科層體系的運(yùn)作能夠擺脫“理性的牢籠”，持續(xù)推動(dòng)制度變革與政策創(chuàng)新，從而滿足企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展需求。通過(guò)對(duì)M市案例的觀察，可以發(fā)現(xiàn)M市地方科層體系運(yùn)作中所具備的這兩方面精神氣質(zhì)。

其一，按規(guī)章辦事、高效規(guī)范的工作態(tài)度。M市的干部由于受政策環(huán)境的長(zhǎng)期影響，逐漸形成了高效廉潔的工作作風(fēng)，對(duì)待企業(yè)采取“一視同仁”的態(tài)度。比如在招商引資環(huán)節(jié)，目前已完全依托“18部門聯(lián)審制度”運(yùn)行，“早年間隨意給外資企業(yè)大量土地的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返”(退休干部訪談?dòng)涗?0210704A)。即使對(duì)M市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大的臺(tái)資企業(yè)，“也沒(méi)有特殊政策照顧，全部照法律法規(guī)來(lái)談”(退休領(lǐng)導(dǎo)訪談?dòng)涗?0190920A)。伴隨著“馬上辦”的撤銷及一系列組織調(diào)整，政商互動(dòng)中的非正式運(yùn)作空間已越來(lái)越小，取而代之的是成體系、全覆蓋的政務(wù)服務(wù)渠道�！拔以贛市已經(jīng)15年了，現(xiàn)在制度已經(jīng)越來(lái)越規(guī)范，可操作空間也在變小”(臺(tái)商訪談?dòng)涗?0210705C)。

其二，服務(wù)企業(yè)的擔(dān)當(dāng)作為精神。筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)“擔(dān)當(dāng)精神”一詞出現(xiàn)的頻次非常高。孕育于M市科層體系中的擔(dān)當(dāng)精神最早可追溯至1984年WLG冒政策風(fēng)險(xiǎn)自費(fèi)建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，之后也集中體現(xiàn)在一系列的政商互動(dòng)中，包括率先引進(jìn)外商獨(dú)資企業(yè)、探索國(guó)有土地有償出讓制度、醞釀創(chuàng)建出口加工區(qū)、入股并扶持諸多IT制造業(yè)龍頭企業(yè)等。上文提到的“拆筆記本電腦的故事”就是一個(gè)典型例子：一個(gè)完全不懂行的普通干部為了招商引資，硬是通過(guò)實(shí)踐拆電腦將自己變成該產(chǎn)業(yè)的“內(nèi)行人”。這樣的事情即便放到今天都非常少見(jiàn)。正是這種滲透在整個(gè)科層體系的精神氣質(zhì)逐漸改變了干部的思維方式和行為模式，為M市政商關(guān)系的制度化提供了社會(huì)土壤。

M市科層體系獨(dú)特的精神氣質(zhì)綜合反映了政商互動(dòng)的“親”“清”面向，也折射出現(xiàn)代科層制的核心要義。固然WLG等早期地方領(lǐng)導(dǎo)人具有濃烈的創(chuàng)業(yè)情懷與制度企業(yè)家精神，但制度化政商關(guān)系的維系與鞏固仍然離不開(kāi)對(duì)地方科層體系精神氣質(zhì)長(zhǎng)期“潛移默化”的改造。在這一過(guò)程中，M市政府綜合采用制度設(shè)計(jì)、口號(hào)標(biāo)語(yǔ)、樹立典型等策略，不斷對(duì)地方科層體系的運(yùn)行理念進(jìn)行重塑，凝聚廣大干部群體的營(yíng)商理念與服務(wù)精神。這些策略可總結(jié)為如下三條。

一是持續(xù)的制度設(shè)計(jì)與激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新。在發(fā)展早期，M市政府通過(guò)“兩定三包一獎(jiǎng)”等激勵(lì)制度的設(shè)計(jì)來(lái)調(diào)動(dòng)干部對(duì)外開(kāi)放的積極性。此后，M市政府進(jìn)一步將招商引資與企業(yè)服務(wù)納入干部績(jī)效考核體系，并與干部晉升及財(cái)務(wù)績(jī)效相掛鉤，以此來(lái)動(dòng)員和激勵(lì)更為廣泛的地方干部群體，確保了所有升任的地方干部均具備招商引資與政務(wù)服務(wù)的工作經(jīng)歷，這對(duì)于地方政策連續(xù)性大有裨益。此外，M市政府還在全省較早實(shí)行機(jī)關(guān)效能評(píng)估和末位淘汰制，率先建設(shè)綜合行政電子監(jiān)察平臺(tái)，實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制和責(zé)任追究辦法，設(shè)立部門創(chuàng)新獎(jiǎng)等，這一系列創(chuàng)新舉措強(qiáng)化了地方干部的政務(wù)服務(wù)理念。

二是以口號(hào)標(biāo)語(yǔ)來(lái)凝聚干部的發(fā)展共識(shí)與營(yíng)商理念。筆者搜集整理了M市政府在各歷史階段創(chuàng)新提出的一系列口號(hào)標(biāo)語(yǔ)。這些口號(hào)標(biāo)語(yǔ)盡管表述各有不同，但均凸顯了敢于擔(dān)當(dāng)作為、提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的營(yíng)商服務(wù)理念。1998年M市政府就提出“對(duì)外資企業(yè)服務(wù)不說(shuō)‘不’，只說(shuō)‘怎么做’”。2000年，M市率先在全國(guó)提出“親商、富商、安商”的營(yíng)商理念，在全國(guó)引起了較大的社會(huì)反響。

三是通過(guò)樹立典型來(lái)傳遞服務(wù)理念。M市政府通過(guò)持續(xù)的教育疏導(dǎo)，使M市的普通干部逐漸改變了原來(lái)鄉(xiāng)土社會(huì)的保守觀念。這種觀念建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，M市政府認(rèn)為，“針對(duì)橫向聯(lián)營(yíng)中普遍存在的‘怕吃虧上當(dāng)’‘怕肥水外流’的思想，要運(yùn)用成功典型，進(jìn)行教育疏導(dǎo)”（吳克銓，2005：17）。在實(shí)地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，前文介紹的“18只螃蟹的故事”和“拆筆記本電腦的故事”均被作為典型事例在M市干部群體中廣泛流傳，反映了M市政府利用典型事例對(duì)科層體系中的后進(jìn)官員進(jìn)行觀念規(guī)訓(xùn)，潛移默化地鼓勵(lì)地方干部?jī)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境。此外，樹立典型人物也能夠發(fā)揮觀念傳遞的功效。M市早期發(fā)展的重要代表人物WLG等人及其先進(jìn)事跡廣泛出現(xiàn)在總結(jié)“M市之路”的各類報(bào)道文章中。

借助上述各類策略的使用，M市政府將探索于改革開(kāi)放早期的營(yíng)商服務(wù)理念在歷史傳承中發(fā)揚(yáng)光大，持續(xù)對(duì)地方科層體系的精神氣質(zhì)進(jìn)行塑造。正如一篇報(bào)道所總結(jié)的，“這種服務(wù)精神已經(jīng)滲透于一代又一代的M市政府官員的血脈中，時(shí)代在變，服務(wù)的方式在變，但服務(wù)的理念卻綿延不變”（胡宏偉、陸玫，2019）。而理念的傳承不斷浸潤(rùn)著組織的制度結(jié)構(gòu)，促使M市的制度化政商關(guān)系得以維系與鞏固。

（四）小結(jié)：從M市經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)一般性知識(shí)

通過(guò)對(duì)M市案例的歷史考察與分析，可以獲知政商關(guān)系制度化的形成機(jī)制。從企業(yè)角度來(lái)看，M市的企業(yè)間聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)先是由基于血緣和地緣關(guān)系的臺(tái)商集聚尤其是臺(tái)協(xié)會(huì)的成立所促成的，繼而通過(guò)基于業(yè)緣關(guān)系的產(chǎn)業(yè)鏈分工網(wǎng)絡(luò)向不同規(guī)模與不同所有制的商業(yè)團(tuán)體擴(kuò)展，不斷強(qiáng)化了企業(yè)群體的組織化參與能力。從地方政府角度來(lái)看，基于地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的制度激勵(lì)推動(dòng)M市政府依據(jù)臺(tái)商投資特征采取“以商引商”與全產(chǎn)業(yè)鏈的招商策略，而這一行為邏輯不僅加速了臺(tái)商集聚，也助推了企業(yè)間聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)的形成。在官員晉升與地方財(cái)政激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，M市政府積極響應(yīng)企業(yè)的組織化參與需求，不斷增強(qiáng)政商之間的制度聯(lián)結(jié)(如臺(tái)協(xié)會(huì)、“馬上辦”服務(wù)中心、外企服務(wù)中心、外資聯(lián)誼會(huì)、座談會(huì)、企業(yè)家掛職鍛煉計(jì)劃、營(yíng)商環(huán)境與政務(wù)服務(wù)立法等)，并通過(guò)持續(xù)的制度與政策創(chuàng)新改造地方行政審批流程與政務(wù)服務(wù)體系、革新地方科層體系精神氣質(zhì)，進(jìn)而維系并強(qiáng)化了帶有普遍主義特質(zhì)的地方政商互動(dòng)形態(tài)。

回到歷史進(jìn)程之中可以發(fā)現(xiàn)，制度化的政商關(guān)系并非M市政府一開(kāi)始有意追求的主觀產(chǎn)物，而是特定產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、地方科層體系及其精神氣質(zhì)相互形塑的結(jié)果。在這一過(guò)程中，時(shí)間無(wú)疑是個(gè)重要變量，M市的產(chǎn)業(yè)鏈組織形態(tài)與獨(dú)特的地方干部精神氣質(zhì)的形成并非一蹴而就。就此而言，M市案例也折射出中國(guó)特色的政府與市場(chǎng)雙向塑造的過(guò)程（周黎安，2023）。不過(guò)，M市政商關(guān)系的制度化進(jìn)程也包含一些偶然因素，如地方政策創(chuàng)新與地方主官更替的連續(xù)性與穩(wěn)定性往往超出地方政府的可控范圍。但即便如此，這一案例中也蘊(yùn)含著超越個(gè)案情境的一般性知識(shí)，能夠增進(jìn)對(duì)于制度化政商關(guān)系發(fā)生學(xué)的理解。本文歸納提煉了制度化政商關(guān)系何以形成的一個(gè)簡(jiǎn)要分析框架，如圖1所示。

這一分析框架勾勒了政商關(guān)系制度化的三項(xiàng)形成條件。鑒于學(xué)術(shù)界對(duì)于地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的制度激勵(lì)已有較為豐富的論述(周黎安，2021)，下文筆者主要針對(duì)另兩項(xiàng)條件從理論層面進(jìn)行抽象討論。

第一個(gè)條件是企業(yè)之間的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)。在M市推動(dòng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，其政商關(guān)系形態(tài)因企業(yè)間聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)化而發(fā)生轉(zhuǎn)變。以“虛擬整合”為特征的緊密型產(chǎn)業(yè)鏈分工合作網(wǎng)絡(luò)、以臺(tái)商為代表的商幫內(nèi)非正式信任網(wǎng)絡(luò)分別通過(guò)利益與信任機(jī)制增強(qiáng)了企業(yè)組織化參與政商互動(dòng)的能力，由此形成政企力量的動(dòng)態(tài)平衡，促使庇護(hù)主義政商關(guān)系向制度化政商關(guān)系轉(zhuǎn)變。這實(shí)際上說(shuō)明，在中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型社會(huì)，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)鏈分工網(wǎng)絡(luò)對(duì)于幫助企業(yè)家形成新的社會(huì)團(tuán)結(jié)、突破特殊主義的政商關(guān)系有著十分重要的意義。因此不難推斷，如果一個(gè)地區(qū)缺乏企業(yè)間緊密的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)，即便擁有比較發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其政商關(guān)系也難以制度化。例如，與M市同為臺(tái)商集聚高地的廣東省D市，由于地方政府在早期發(fā)展時(shí)缺乏全產(chǎn)業(yè)鏈布局，臺(tái)資企業(yè)多集中在輕工業(yè)消費(fèi)品領(lǐng)域，龍頭企業(yè)難以對(duì)地方產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行“虛擬整合”。這使得臺(tái)資企業(yè)之間及其與內(nèi)外資企業(yè)之間難以形成在地化的緊密型產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，故而制約了企業(yè)組織化參與政商互動(dòng)的能力。X市與D市也是類似的情形，地方政府向行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)放的政策參與空間有限（陳超等，2021），臺(tái)協(xié)會(huì)的政企溝通作用難以發(fā)揮，地方政府也就缺乏足夠的動(dòng)力為中小企業(yè)提供普惠式的產(chǎn)業(yè)政策及政務(wù)服務(wù)。

第二個(gè)條件是普遍主義的地方科層文化。地區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的建立是形成制度化政商關(guān)系的地方主官激勵(lì)來(lái)源(周黎安，2021)，但僅此不足以解釋政商關(guān)系的形態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程。這是因?yàn)橹贫然剃P(guān)系意味著要對(duì)企業(yè)一視同仁，如果缺少科層體系自上而下的一致共識(shí)，地方政府依然會(huì)不可避免地偏愛(ài)大企業(yè)。這就需要在區(qū)域?qū)用嫘纬梢环N親商愛(ài)商、照章辦事的普遍主義的科層文化，從而為政商關(guān)系制度化的延續(xù)與鞏固提供助力。這種科層文化與韋伯所觀察的普魯士科層制精神具有一定的相似性，只不過(guò)后者更多是受虔敬主義倫理中“愛(ài)鄰人”訓(xùn)誡的影響(路暢、蒙克，2022)。而M市這種科層文化則有賴于歷任領(lǐng)導(dǎo)十年如一日地對(duì)各級(jí)干部發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的思想觀念的改造。這很大程度上也能解釋為何M市經(jīng)驗(yàn)的模仿者眾多而成功者寥寥，其關(guān)鍵就在于其他地區(qū)缺乏一種普遍主義的地方科層文化。僅依靠上位者的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)可能在一時(shí)發(fā)揮作用，但在部門本位主義的思維方式下，一旦自上而下的壓力不在，官僚主義、形式主義甚至“吃拿卡要”都會(huì)卷土重來(lái)，就難以突破庇護(hù)主義的政商關(guān)系形態(tài)。

六、總結(jié)與討論

M市的制度化政商關(guān)系實(shí)踐展現(xiàn)了在政商關(guān)系的制度化過(guò)程中政府權(quán)力何以自我約束，以及如何按照規(guī)章制度一視同仁對(duì)待所有企業(yè)，而后者所蘊(yùn)含的普遍主義精神恰恰是現(xiàn)代政商關(guān)系之要義。本文通過(guò)M市的案例研究揭示了地區(qū)政商關(guān)系由傳統(tǒng)庇護(hù)主義轉(zhuǎn)向制度化的形成機(jī)制，發(fā)現(xiàn)基于產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系的企業(yè)間緊密聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)盟增強(qiáng)了企業(yè)群體組織化參與政商互動(dòng)的博弈能力，進(jìn)而助推地方政府建立制度化的政商關(guān)系。這彌補(bǔ)了已有政商關(guān)系研究偏重于對(duì)政商關(guān)系進(jìn)行靜態(tài)觀察的不足，具有重要的理論與實(shí)踐含義。具體來(lái)說(shuō)，本文得到如下幾點(diǎn)啟示。

首先，要從歷史和比較的視野來(lái)理解政商關(guān)系形態(tài)的演變。M市的地區(qū)政商關(guān)系制度化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中外部誘因與地方特質(zhì)相互碰撞激發(fā)的結(jié)果。因此學(xué)術(shù)界需要用一種更寬廣的全球史視角來(lái)考察中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而不僅聚焦于中國(guó)自身的歷史和傳統(tǒng)。此外，在中國(guó)式現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，各種力量之間的相互作用有可能會(huì)產(chǎn)生不一樣的結(jié)果，進(jìn)而在不同地區(qū)形塑出形態(tài)各異的政商互動(dòng)模式，而M市經(jīng)驗(yàn)所揭示的政商關(guān)系的制度化轉(zhuǎn)型只是其中一種可能。它雖然印證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠有助于緩慢瓦解傳統(tǒng)特殊主義倫理的觀點(diǎn)，但仍需要仔細(xì)考察(張靜，2022)。事實(shí)上，大多數(shù)地區(qū)難以走出庇護(hù)主義的政商關(guān)系，恰恰說(shuō)明傳統(tǒng)因素并不會(huì)隨著政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化而自動(dòng)消失，而是會(huì)在新的場(chǎng)景中以新的形態(tài)出現(xiàn)(肖瑛，2014)。因此，特殊主義與普遍主義的混合形態(tài)仍將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，未來(lái)應(yīng)考察中國(guó)各地區(qū)的政商互動(dòng)模式差異及其演變機(jī)制，從歷史和比較的視野出發(fā)豐富中國(guó)的政商關(guān)系研究。

其次，制度化政商關(guān)系的可持續(xù)性。M市政商關(guān)系的制度化進(jìn)程深度嵌入中國(guó)改革開(kāi)放后的政治經(jīng)濟(jì)制度架構(gòu)，這帶來(lái)一些重要的實(shí)踐啟示。一方面，中國(guó)政商關(guān)系的制度化缺乏普遍主義的文化土壤，政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在一定程度上扮演了功能替代角色，是政商關(guān)系制度化的重要?jiǎng)恿�。因此進(jìn)一步發(fā)揮政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的功能將有助于推動(dòng)更大范圍的政商關(guān)系制度化。在此過(guò)程中，打造緊密的產(chǎn)業(yè)鏈分工合作網(wǎng)絡(luò)是增強(qiáng)企業(yè)組織化參與能力的地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。另一方面，政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對(duì)制度化政商關(guān)系的長(zhǎng)期維系還有賴于地方科層體系的精神氣質(zhì)。這就需要重視對(duì)普通干部的培訓(xùn)，強(qiáng)化其服務(wù)企業(yè)的意識(shí)，鍛煉出一支親商愛(ài)商、作風(fēng)廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹筷?duì)伍，為政商關(guān)系制度化的維系提供良好的社會(huì)土壤。雖然本文基于M市案例研究得出了樂(lè)觀結(jié)論，但M市政商關(guān)系的制度化進(jìn)程在未來(lái)是否會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，仍有待長(zhǎng)期觀察。

最后，M市經(jīng)驗(yàn)對(duì)于構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系的啟示。如果說(shuō)西方的政商關(guān)系更多是“清”而“不親”，庇護(hù)主義的政商關(guān)系則有陷入“親”而“不清”的風(fēng)險(xiǎn)，那么在中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，通過(guò)構(gòu)建制度化的政商關(guān)系能為實(shí)現(xiàn)“親”上加“清”提供一種可行路徑。一方面，由于政治與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)依然存在，因此政商之間有著緊密的“政績(jī)—業(yè)績(jī)”紐帶，地方政府仍需扮演有為政府與制度企業(yè)家角色，這與西方的“守夜人”政府理念存在根本差別。另一方面，與庇護(hù)主義不同的是，制度化的政商關(guān)系意味著政府對(duì)企業(yè)的排憂解難不只限于大企業(yè)，而是要做到一視同仁，約束政企之間的腐敗行為和利益交換。這種新型政商關(guān)系植根于中國(guó)特色的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)于擴(kuò)展相關(guān)的理論提供了重要素材。