韓國統(tǒng)一部長官鄭東泳在向總統(tǒng)李在明的工作匯報(bào)中，拿出了一整套朝韓交流合作的政策構(gòu)想。里面最抓眼球的，是“借道朝鮮、首爾高鐵直達(dá)北京”這種基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通設(shè)想，另外還包括赴朝觀光的分階段方案，以及圍繞礦產(chǎn)交易設(shè)計(jì)的新型通商體系。統(tǒng)一部的意思很明確，要落實(shí)改善南北關(guān)系、打開突破口的指示，把推動(dòng)2025年成為朝鮮半島和平共存元年的目標(biāo)當(dāng)成工作方向。

只是，這些設(shè)想出現(xiàn)的時(shí)間點(diǎn)并不輕松，朝鮮已經(jīng)多次宣布中斷與韓國各類溝通，不再把兩國視作“同一民族國家”，并公開提出“敵對兩國論”。溝通渠道幾近斷絕的情況下，還提出一攬子需要互信與配合的合作項(xiàng)目，自然會讓外界把目光先放到一個(gè)問題上：統(tǒng)一部到底打算怎么推，能推到哪一步。

為了讓這套構(gòu)想不只是想法層面的擺設(shè)，鄭東泳首先把內(nèi)部權(quán)責(zé)講清楚。他強(qiáng)調(diào)，根據(jù)韓國《政府組織法》，南北關(guān)系與對朝政策屬于統(tǒng)一部的核心職權(quán)范疇，政策制定與推進(jìn)應(yīng)由統(tǒng)一部主導(dǎo)。這番話并不只是對外表態(tài)，也帶著對內(nèi)的邊界意識。

此前外交部與統(tǒng)一部在對朝事務(wù)上發(fā)生過爭端，爭的并不只是話語權(quán)，更是實(shí)際操作中的牽頭權(quán)與節(jié)奏權(quán)。統(tǒng)一部希望把“由誰主導(dǎo)”先定下來，后續(xù)不管是對外溝通還是對內(nèi)協(xié)調(diào)，至少有一個(gè)明確的責(zé)任中心，不至于在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上各自推進(jìn)、彼此掣肘。

統(tǒng)一部介紹此構(gòu)想的核心不是“修高鐵”本身，而是“借道朝鮮”這一前提把南北關(guān)系、區(qū)域合作與外部斡旋綁在了一起。鄭東泳介紹，這個(gè)項(xiàng)目最初由中方提出，契合中國推進(jìn)“一帶一路”以及激活東北亞區(qū)域發(fā)展的需求，朝鮮在2018年南北首腦會談期間也曾表達(dá)過期待。統(tǒng)一部之所以強(qiáng)調(diào)這些來歷，是想把它塑造成一個(gè)有歷史基礎(chǔ)、有區(qū)域價(jià)值的合作工程，而不是韓國單方面的愿望清單。

緊接著，他把關(guān)鍵條件也點(diǎn)了出來：若能獲得中方積極斡旋，這一項(xiàng)目有望升級為大型合作項(xiàng)目，為互聯(lián)互通注入動(dòng)力。換句話說，統(tǒng)一部在這一項(xiàng)目上把中國的位置擺得很重，不是為了修辭，而是因?yàn)轫?xiàng)目結(jié)構(gòu)決定了它離不開中方的推動(dòng)與銜接，也離不開朝方在通行與配合上的實(shí)際點(diǎn)頭。現(xiàn)實(shí)背景越硬，前提條件越顯得重要，這也解釋了為什么這條高鐵在設(shè)想階段就帶著很強(qiáng)的外部依賴屬性。

高鐵這種工程天然周期長、變量多，統(tǒng)一部在匯報(bào)中同時(shí)拿出一套更偏機(jī)制設(shè)計(jì)的通商構(gòu)想，試圖在制裁與現(xiàn)實(shí)需求之間找到可操作的空間。統(tǒng)一部計(jì)劃構(gòu)建以朝鮮礦產(chǎn)交流為核心的新型和平通商體系。具體機(jī)制被描述得很細(xì)：朝鮮出口礦產(chǎn)、稀土等資源后，相關(guān)貨款將存入資金中轉(zhuǎn)賬戶，國際社會可通過區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金流向的透明監(jiān)管，同時(shí)利用該筆資金進(jìn)口朝鮮民生所需的醫(yī)療保健等物資，強(qiáng)調(diào)兼顧合規(guī)性與實(shí)用性。

這里的邏輯并不復(fù)雜：把最容易引發(fā)爭議的“資金去向”做成可追蹤、可審視的鏈條，再把資金用途落在民生物資上，讓外界更容易接受，也更方便在監(jiān)管框架下討論可行范圍。統(tǒng)一部顯然希望用這種制度化設(shè)計(jì)，降低直接交易帶來的敏感度，把合作從口號往“能被看見的機(jī)制”方向推進(jìn)一步。

不過，機(jī)制寫得再細(xì)，也繞不開韓國政府內(nèi)部對路徑的不同理解。統(tǒng)一部提出這些設(shè)想之后，韓國外交部長趙顯在記者會上表示，個(gè)人認(rèn)可這些構(gòu)想的價(jià)值，認(rèn)為是千載難逢的機(jī)遇，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)在具體實(shí)施路徑上，外交部與統(tǒng)一部存在明顯分歧，并且已向總統(tǒng)傳達(dá)并獲得理解。這個(gè)表態(tài)把一個(gè)關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)擺上了桌面：政府內(nèi)部并不是“目標(biāo)一致、執(zhí)行自然一致”，尤其在對朝事務(wù)上，如何與外部溝通、如何與盟友協(xié)調(diào)、如何處理制裁框架下的政策空間，不同部門很容易出現(xiàn)不同側(cè)重。

李在明的公開講話也體現(xiàn)了這種平衡：一方面要求外交部積極主動(dòng)履職，強(qiáng)調(diào)外交工作的重要性；另一方面鼓勵(lì)統(tǒng)一部保持耐心，盡最大努力培育南北互信，同時(shí)明確統(tǒng)一部在相關(guān)工作中的核心職責(zé)。為了讓分歧不至于變成長期拖累，雙方?jīng)Q定啟動(dòng)次官級溝通渠道，統(tǒng)一部次官與外交部外交戰(zhàn)略情報(bào)本部部長每月舉行磋商會議，實(shí)現(xiàn)信息共享。

這個(gè)機(jī)制并非首次出現(xiàn)，早在2005年鄭東泳首次擔(dān)任統(tǒng)一部長官期間就曾以座談會形式運(yùn)行。時(shí)隔約20年重啟，說明兩部門都意識到：分歧不是靠一句配合就能消失的，需要一個(gè)常態(tài)化渠道去磨合、去對齊節(jié)奏，至少先保證信息通，避免各走各路。

在內(nèi)部協(xié)調(diào)之外，統(tǒng)一部還設(shè)置了一個(gè)時(shí)間上的緊迫框架。鄭東泳把從現(xiàn)在到明年4月特朗普訪華前的這四個(gè)月，視為決定半島和平命運(yùn)與對朝政策成敗的關(guān)鍵時(shí)期。這個(gè)說法的作用，是把“為什么現(xiàn)在還要提出這些方案”解釋為一種窗口意識：盡管韓朝交流渠道幾近斷絕，局勢仍可能出現(xiàn)變化，統(tǒng)一部希望提前備好可用選項(xiàng)，在環(huán)境出現(xiàn)松動(dòng)時(shí)能迅速接上，而不是等到變化來臨再臨時(shí)找工具。

統(tǒng)一部同時(shí)也承認(rèn)渠道斷裂的現(xiàn)狀，所以提出要順應(yīng)局勢變化，為南北交流合作提供創(chuàng)意性支撐。這里的“創(chuàng)意性”并不是空泛口號，更像是把高鐵、通商、觀光這些不同層次的方案并列擺出，形成一個(gè)由重到輕、由長期到短期的選項(xiàng)組合，以便根據(jù)外部條件調(diào)整動(dòng)作幅度。

說到對朝政策的空間，制裁問題遲早會被拎出來，而“5·24措施”正是韓國國內(nèi)最具象征性的節(jié)點(diǎn)。在非公開工作匯報(bào)中，李在明就該措施提出質(zhì)詢，鄭東泳以事項(xiàng)非公開為由未正面回應(yīng)，但明確表示“5·24措施已名存實(shí)亡”。對于是否推動(dòng)解除，他把決定點(diǎn)放在時(shí)機(jī)上，并指出若發(fā)布相關(guān)聲明將由統(tǒng)一部負(fù)責(zé)。

“5·24措施”本身是韓國政府為回應(yīng)2010年“天安艦”爆炸沉沒事件而出臺的制裁政策，涵蓋中斷南北貿(mào)易、禁止朝鮮船舶進(jìn)入韓國海域、禁止韓國公民訪朝及限制與朝鮮民眾接觸等內(nèi)容。統(tǒng)一部把它提出來，一方面是在回應(yīng)總統(tǒng)關(guān)切，另一方面也在處理一個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾：國內(nèi)措施即便調(diào)整，能釋放的實(shí)際空間仍然有限。因?yàn)榧幢阍摯胧┙獬?，韓國與朝鮮各類機(jī)構(gòu)及個(gè)人開展的多數(shù)可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的貿(mào)易活動(dòng)，仍受聯(lián)合國安理會對朝制裁約束。

也就是說，韓國能動(dòng)的部分更多體現(xiàn)在自身政策姿態(tài)與部分限制的松緊上，而在經(jīng)濟(jì)合作層面，聯(lián)合國制裁仍然構(gòu)成硬邊界。在朝鮮提出“敵對兩國論”并宣布與韓國斷絕關(guān)系的背景下，外界對解除“5·24措施”能否有效推動(dòng)朝鮮回到對話談判桌持質(zhì)疑態(tài)度，也與這種“空間有限、回報(bào)不確定”的結(jié)構(gòu)有關(guān)。

就在這些硬約束并未消失的情況下，統(tǒng)一部把觀光交流當(dāng)成一條可以分階段推進(jìn)的路徑，試圖用較柔性的方式創(chuàng)造互動(dòng)。統(tǒng)一部規(guī)劃了赴朝觀光方案，并選擇朝鮮江原道元山葛麻地區(qū)作為落點(diǎn)。該地已建成一座擁有1萬間客房的酒店，規(guī)模是金剛山酒店（600間客房）的16倍以上，項(xiàng)目曾被金正恩國務(wù)委員長稱為“人民的夙愿工程”，但目前處于停業(yè)待運(yùn)營狀態(tài)。

統(tǒng)一部推測，朝鮮當(dāng)初推進(jìn)這一項(xiàng)目時(shí)大概率將韓國游客納入考量，因此提出先推動(dòng)海外韓國僑民以個(gè)人游形式赴當(dāng)?shù)赜^光，再逐步拓展范圍。為了進(jìn)一步激活元山葛麻旅游區(qū)發(fā)展，統(tǒng)一部又構(gòu)思了南北聯(lián)運(yùn)觀光模式：一方面允許到訪元山葛麻的中國游客入境束草后前往首爾，另一方面為抵達(dá)首爾的數(shù)百萬中國游客開辟從束草前往元山的觀光通道。

這個(gè)設(shè)想把中國游客放到中間，是想用第三方客流降低敏感度，同時(shí)把旅游動(dòng)線做成區(qū)域循環(huán)，但它也把同一個(gè)條件再次推到臺前：落地離不開中方的斡旋與協(xié)作。

當(dāng)高鐵、通商、觀光這些方案依次擺出來后，真正決定它們能走多遠(yuǎn)的，還是朝鮮體制邏輯與合作方式之間的沖突。朝鮮高度封閉的體制決定了其對外部人員，尤其是來自韓國的大規(guī)模進(jìn)入，長期保持極端審慎乃至排斥態(tài)度。

歷史經(jīng)驗(yàn)也被用來對照，金剛山旅游項(xiàng)目即便在南北關(guān)系相對緩和、政治互信尚存的時(shí)期，朝鮮對韓國游客的行動(dòng)范圍、接觸對象與信息傳播均實(shí)施嚴(yán)格控制，而一旦政治環(huán)境變化，該項(xiàng)目也迅速中斷。放到當(dāng)前朝鮮更強(qiáng)調(diào)體制安全、防范外部影響的背景下，大規(guī)模人員進(jìn)入更容易被視作潛在風(fēng)險(xiǎn)。

于是，統(tǒng)一部提出的“先從海外僑民個(gè)人游開始、再逐步拓展”的分階段方案，雖然在操作上更保守，卻仍然繞不開朝方是否愿意打開口子的問題。許多看似可以用技術(shù)細(xì)節(jié)解決的安排，最終都會落到體制安全與政治意愿上，這種結(jié)構(gòu)性約束決定了方案即便寫得很細(xì)，也可能停在試探階段。

把這些因素串起來，就能看出統(tǒng)一部這套構(gòu)想的難處不在于缺少想象力，而在于它所依賴的前提正在變硬。朝鮮重新界定南北關(guān)系的性質(zhì)，削弱了合作項(xiàng)目所需的政治基礎(chǔ)；聯(lián)合國制裁壓縮了經(jīng)濟(jì)合作的操作空間；韓國國內(nèi)又存在部門分歧需要持續(xù)協(xié)調(diào)；而外部斡旋的角色被放在關(guān)鍵位置，也意味著方案成敗并不完全掌握在韓國自己手里。

在這種組合條件下，統(tǒng)一部提出高鐵、觀光、通商三條路徑，更像是在為可能出現(xiàn)的局勢變化準(zhǔn)備選項(xiàng)，而不是在宣布某個(gè)項(xiàng)目即將啟動(dòng)?？梢坏┻M(jìn)入執(zhí)行層面，每一步都必須回答同樣的問題：對方是否配合、如何合規(guī)、誰來牽頭、外部協(xié)作能到什么程度。只要其中任何一環(huán)條件不足，方案就很難從設(shè)想走向?qū)嶋H推進(jìn)。