仇葉

武漢大學(xué)

社會(huì)學(xué)院

副教授

城市更新中的土地開(kāi)發(fā)權(quán)與產(chǎn)權(quán)變遷

——基于廣東、浙江兩省半城市化地區(qū)的比較研究

來(lái)源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2025年第6期

作者 | 仇葉

責(zé)任編輯 |黃燕華

在城市更新背景下，浙江與廣東兩省的半城市化地區(qū)采取分化的產(chǎn)權(quán)路徑重構(gòu)早期向村莊轉(zhuǎn)移的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，此種分化根植于兩地產(chǎn)權(quán)演進(jìn)的歷史脈絡(luò)。本文建構(gòu)關(guān)于產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性分析框架，通過(guò)比較兩地產(chǎn)權(quán)制度的長(zhǎng)期演化實(shí)踐指出，產(chǎn)權(quán)制度能夠?qū)λ幧鐣?huì)系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)與社會(huì)認(rèn)同進(jìn)行長(zhǎng)期的適應(yīng)性建構(gòu)，從而推動(dòng)制度的內(nèi)生性變遷；同時(shí)，制度在歷史中的延續(xù)并不必然帶來(lái)制度韌性的強(qiáng)化，而是會(huì)因產(chǎn)權(quán)特性的差異導(dǎo)向不同的演進(jìn)軌跡。本文呈現(xiàn)了中國(guó)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐在不同地區(qū)的異質(zhì)性，也為突破產(chǎn)權(quán)變遷的外部環(huán)境決定論與路徑鎖定分析提供了新思路。

一、引言

中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)邁入存量更新的重要階段。相較其他省份，廣東與浙江兩省由于獨(dú)特的發(fā)展路徑，形成了規(guī)模可觀的半城市化地區(qū)（鄭艷婷等，2003；林永新，2015）。在這些半城市化地區(qū)，鄉(xiāng)村工業(yè)化的蓬勃發(fā)展歷史性地推動(dòng)了集體土地的非農(nóng)開(kāi)發(fā)，促使原本被國(guó)家壟斷的土地開(kāi)發(fā)權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)大規(guī)模轉(zhuǎn)移（蔣省三、劉守英，2003）。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，集體建設(shè)用地的低效問(wèn)題日益凸顯。2011年前后，廣東、浙江兩省分別實(shí)施“三舊改造”與“三改一拆”政策，以差異化產(chǎn)權(quán)路徑重構(gòu)半城市化地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。其中，“三舊改造”政策傾向于推行土地開(kāi)發(fā)權(quán)弱集中模式，更多將集體建設(shè)用地的交易與收益權(quán)利賦予基層社會(huì)，推動(dòng)土地增值收益在更大范圍內(nèi)的共享（田莉等，2015）；“三改一拆”政策則傾向于推行土地開(kāi)發(fā)權(quán)強(qiáng)集中模式，地方政府向基層社會(huì)讓渡的土地權(quán)利較為有限，并展開(kāi)大規(guī)模的拆違行動(dòng)，進(jìn)一步穩(wěn)固了國(guó)家統(tǒng)籌土地開(kāi)發(fā)權(quán)的主導(dǎo)地位（倪建偉、張偉，2014）。這兩種路徑均是地方政府基于土地公有制的統(tǒng)一制度框架，結(jié)合區(qū)域特性所展開(kāi)的創(chuàng)新探索，充分體現(xiàn)了中國(guó)土地制度實(shí)踐的靈活性。本文的問(wèn)題在于，面對(duì)相似的城市更新背景，為何兩省選擇了截然不同的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)路徑？

土地開(kāi)發(fā)權(quán)的差異配置受多重因素影響。依托土地管理法規(guī)、空間發(fā)展規(guī)劃、指標(biāo)控制等制度化手段，國(guó)家塑造了土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的宏觀制度框架（譚明智，2014；桂華、賀雪峰，2014）；在此框架下，地方政府與公眾的行動(dòng)邏輯與博弈關(guān)系則影響著土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的實(shí)踐狀態(tài)（趙德余，2009；陳頎，2021）。浙江、廣東兩省的半城市化地區(qū)所采取的差異化土地開(kāi)發(fā)權(quán)重構(gòu)路徑，根源于20世紀(jì)90年代初期形成的差異化產(chǎn)權(quán)制度。基于此，本文試圖建構(gòu)一個(gè)產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性分析框架，通過(guò)比較兩地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的長(zhǎng)期過(guò)程，揭示產(chǎn)權(quán)變遷的內(nèi)生性特征及實(shí)現(xiàn)機(jī)制。研究表明，關(guān)鍵時(shí)期形成的產(chǎn)權(quán)制度是塑造產(chǎn)權(quán)變遷路徑的核心歷史因素，其在面對(duì)外部環(huán)境變化時(shí)，能夠持續(xù)對(duì)所處社會(huì)系統(tǒng)展開(kāi)適應(yīng)性建構(gòu)，從而在制度延續(xù)中生成引導(dǎo)制度變遷的動(dòng)力與方向。本文的產(chǎn)權(quán)制度為廣義概念，意指產(chǎn)權(quán)界定、行使與保護(hù)的規(guī)則體系，包括正式法律與規(guī)章，以及地方慣例等非正式約束。

本文采取區(qū)域比較的研究方法，圍繞浙江、廣東兩省半城市化地區(qū)土地開(kāi)發(fā)權(quán)讓渡、配置與重構(gòu)的長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程展開(kāi)分析。此類半城市化地區(qū)在廣東集中在最早展開(kāi)招商引資的南部區(qū)域，在浙江集中在浙北、浙東、浙東南等民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域。自2013年起，筆者選取東莞、深圳、寧波、紹興這四個(gè)典型的半城市化地區(qū)，對(duì)其所代表區(qū)域的產(chǎn)權(quán)演化邏輯展開(kāi)了長(zhǎng)期調(diào)研。

二、研究綜述與分析框架

（一）誘致性變遷與博弈均衡：產(chǎn)權(quán)制度變遷的既有研究

中國(guó)的集體土地制度確立于20 世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造時(shí)期。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐大量涌現(xiàn)。圍繞這些土地制度實(shí)踐，既有研究形成了兩大基本解釋路徑，且普遍受制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)變遷理論的影響。

第一種路徑基于誘致性制度變遷理論，強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境變化通過(guò)成本收益機(jī)制驅(qū)動(dòng)制度創(chuàng)新?？扑梗≧onald H. Coase）在提出交易成本理論時(shí)指出，制度對(duì)權(quán)利的界定影響社會(huì)運(yùn)行的交易成本，從而將產(chǎn)權(quán)制度置于成本與收益的衡量范疇（科斯，2009）。因此，新環(huán)境產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)將誘發(fā)人們改變現(xiàn)行安排，推動(dòng)制度為滿足新需求而產(chǎn)生功能性變遷（速水佑次郎、拉坦，2000：89-140）。依托這一研究思路，中國(guó)學(xué)者深入剖析了改革開(kāi)放以來(lái)多元地權(quán)實(shí)踐的生成邏輯。姚洋（2000）系統(tǒng)地比較了全國(guó)多地的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，將地權(quán)個(gè)體化程度作為關(guān)鍵差異，指出不同發(fā)展階段對(duì)經(jīng)濟(jì)效益與公平效益的不同追求推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)變遷。陳志剛、曲福田（2003）揭示了區(qū)域間的發(fā)展差異如何塑造差異化的產(chǎn)權(quán)需求，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)“使用權(quán)主導(dǎo)”與“轉(zhuǎn)讓權(quán)強(qiáng)化”的差異化組合。豐雷等（2013）通過(guò)更大空間尺度的實(shí)證研究，進(jìn)一步驗(yàn)證了改革開(kāi)放以來(lái)土地制度變遷的誘致性特征，明確人均GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比例等經(jīng)濟(jì)變量是影響產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷的關(guān)鍵因素?？梢?jiàn)，這一研究思路將產(chǎn)權(quán)制度視為能夠自我執(zhí)行的均衡結(jié)構(gòu)，認(rèn)為外生變量會(huì)功能性地牽引制度從低效非均衡向高效均衡自發(fā)演進(jìn)。

第二種路徑基于博弈均衡理論，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體的互動(dòng)之于產(chǎn)權(quán)變遷的重要意義。巴澤爾（Yoram Barzel）提出的不完全產(chǎn)權(quán)理論揭示了產(chǎn)權(quán)“公共領(lǐng)域”廣泛存在的客觀現(xiàn)實(shí)；在此背景下，相關(guān)利益主體所展開(kāi)的博弈性“追租”行為，將對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的塑造產(chǎn)生關(guān)鍵性的影響（巴澤爾，2017：1-52）。由于集體產(chǎn)權(quán)具有主體多元的突出特征，博弈均衡理論很快被用于解釋中國(guó)的土地制度變遷。周其仁（1995）較早提出，農(nóng)民、產(chǎn)權(quán)代理人與國(guó)家進(jìn)行積極的協(xié)商、博弈，是促成有效產(chǎn)權(quán)制度建立的關(guān)鍵。張曙光、程煉（2012）通過(guò)考察新中國(guó)成立到2012年前后的地權(quán)演變指出，外部經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)環(huán)境的改變難以直接促成產(chǎn)權(quán)的清晰界定，主體的互動(dòng)關(guān)系才是解釋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷與形成的關(guān)鍵。張紅宇（1998）更強(qiáng)調(diào)國(guó)家與農(nóng)民在特定約束條件下有著形成“同意的一致性”的集體行動(dòng)能力，從而促成了中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的多次演變。這些研究肯定了多元行動(dòng)者的重要意義，但仍將外部因素視為產(chǎn)權(quán)變遷的核心解釋變量，認(rèn)為正是這些“外力”塑造了產(chǎn)權(quán)博弈的空間，決定了主體間的博弈關(guān)系。

此外，也有學(xué)者從農(nóng)民生存危機(jī)、地權(quán)認(rèn)同、國(guó)家與地方政府博弈關(guān)系等角度拓寬了產(chǎn)權(quán)變遷的解釋路徑（張靜，2003；趙德余，2009；曲縱翔、董柯欣，2021）。但總體而言，既有研究普遍將產(chǎn)權(quán)變遷視為由外部因素驅(qū)動(dòng)的演變過(guò)程。究其根本，學(xué)者們?cè)陉U釋產(chǎn)權(quán)制度從過(guò)去向當(dāng)前狀態(tài)的演進(jìn)時(shí)，更強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)下外部環(huán)境的分析，缺乏對(duì)歷史維度的重視，從而忽視了制度的內(nèi)生變遷邏輯。

（二）利益結(jié)構(gòu)與社會(huì)認(rèn)同：產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性解釋

產(chǎn)權(quán)變遷的歷時(shí)性分析強(qiáng)調(diào)突破對(duì)當(dāng)前外部環(huán)境的單一關(guān)注，將歷史維度納入考察視野，通過(guò)長(zhǎng)時(shí)段觀察來(lái)把握產(chǎn)權(quán)制度形成與演變的內(nèi)在邏輯。該分析路徑特別關(guān)注產(chǎn)權(quán)制度在關(guān)鍵時(shí)期形成的核心結(jié)構(gòu)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度能夠在長(zhǎng)期演進(jìn)中進(jìn)行自我積累，最終促成制度變遷。因此，歷時(shí)性分析不局限于對(duì)變遷過(guò)程的梳理，更旨在揭示制度演進(jìn)中存在的時(shí)間序列上的因果關(guān)聯(lián)（皮爾遜，2014：1-5），并將這一關(guān)聯(lián)作為理解過(guò)去如何影響當(dāng)下的核心機(jī)制。歷時(shí)性分析也不等同于路徑依賴?yán)碚?。路徑依賴?yán)碚撾m然指出了制度變遷的歷史連續(xù)性特征（諾斯，2008），但并未充分解答歷史維度如何發(fā)揮影響（Boerrke et al.，2008），也過(guò)于強(qiáng)調(diào)既有路徑產(chǎn)生的“鎖定”效應(yīng)，忽視了延續(xù)中的變遷問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者在應(yīng)用路徑依賴?yán)碚摃r(shí)也主要著力驗(yàn)證歷史因素的重要性（孫濤、黃少安，2009），未能嚴(yán)肅對(duì)待上述問(wèn)題。因此，深入的歷時(shí)性分析需要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是闡釋初期形成的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響當(dāng)下變遷的具體機(jī)制，二是說(shuō)明制度延續(xù)與動(dòng)態(tài)變遷如何同時(shí)發(fā)生，如此才能超越外部環(huán)境決定論與路徑“鎖定”的既有解釋。

制度一旦形成就具有一定的自主性，能夠通過(guò)持續(xù)塑造主體的行動(dòng)與意義觀念，不斷將自身嵌入到規(guī)則、慣例、形式中去（馬奇、奧爾森，2011：162-170）。產(chǎn)權(quán)作為規(guī)定主體間權(quán)利關(guān)系的制度，顯然具備對(duì)自身所處的社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行建構(gòu)的能力，但這種以延續(xù)為特征的建構(gòu)始終面臨外部環(huán)境變化所帶來(lái)的壓力。對(duì)半城市化地區(qū)而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與土地管制強(qiáng)化是產(chǎn)權(quán)制度需要長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)的核心外部變量。因此，本文提出“適應(yīng)性建構(gòu)”的概念，用以闡釋產(chǎn)權(quán)制度的歷時(shí)性變遷機(jī)制，即產(chǎn)權(quán)變遷是既有產(chǎn)權(quán)制度為適應(yīng)外部環(huán)境變化、維系自身存續(xù)，以相關(guān)利益群體的行動(dòng)策略為中介，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)展開(kāi)持續(xù)建構(gòu)的結(jié)果。需要指出的是，制度本身不具備直接的適應(yīng)能力，但它能夠在與環(huán)境的互動(dòng)中，驅(qū)動(dòng)主體采取特定行動(dòng)，這些行動(dòng)在宏觀層面匯聚而成的結(jié)果，使制度呈現(xiàn)獨(dú)特的適應(yīng)性特征，即制度有能力內(nèi)生性地形成應(yīng)對(duì)外部壓力的解決方案?；羝孢d（Geoffrey M. Hodgson）就以“差異性復(fù)制”概念闡釋了制度如何在與環(huán)境的互動(dòng)中，通過(guò)復(fù)制與變異的循環(huán)關(guān)聯(lián)來(lái)推動(dòng)自身的適應(yīng)性演化（霍奇遜等，2013：83-99）。

產(chǎn)權(quán)制度的歷時(shí)性變遷機(jī)制包含三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的展開(kāi)過(guò)程。首先，產(chǎn)權(quán)制度始終存在適應(yīng)外部環(huán)境變化的維系性壓力。外部變化并不直接產(chǎn)生變遷動(dòng)力，而是轉(zhuǎn)換為制度內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性壓力，觸發(fā)原有利益分配格局的可維系性問(wèn)題。其次，產(chǎn)權(quán)制度的維系性壓力與規(guī)定性特征將形塑特定的行動(dòng)者策略。前者為行動(dòng)者建構(gòu)了亟待應(yīng)對(duì)的特定問(wèn)題情境，該問(wèn)題唯有在產(chǎn)權(quán)制度的整體框架中才能得到準(zhǔn)確的把握；后者作為主體間權(quán)利關(guān)系的規(guī)定性約束，內(nèi)在地影響著各類行動(dòng)策略的可行性邊界與行動(dòng)者對(duì)策略選擇范圍的認(rèn)識(shí)，最終導(dǎo)致某些特定的策略具備實(shí)踐可行性。最后，以行動(dòng)者策略為中介，產(chǎn)權(quán)制度通過(guò)持續(xù)被援引、激活而進(jìn)入行動(dòng)者所處的社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)。適應(yīng)性建構(gòu)既是產(chǎn)權(quán)制度嵌入社會(huì)系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)延續(xù)的過(guò)程，也包含了產(chǎn)權(quán)制度基于自身特征適應(yīng)外在環(huán)境形成的應(yīng)對(duì)方案。由此，當(dāng)下的制度演變就不得不面對(duì)已被既有產(chǎn)權(quán)制度深度塑造的社會(huì)系統(tǒng)，制度的延續(xù)與變遷得以同時(shí)發(fā)生。適應(yīng)性建構(gòu)的思路揭示了外部因素如何沿著產(chǎn)權(quán)制度的既定邏輯發(fā)揮作用，并借助行動(dòng)者策略的中介作用促成兩者互動(dòng)，為產(chǎn)權(quán)內(nèi)生性演變的機(jī)制化分析提供了可能。

產(chǎn)權(quán)制度的核心功能不僅在于界定主體間的利益歸屬與分配，還在于塑造相關(guān)主體對(duì)此種利益分配正當(dāng)性的集體認(rèn)同（康芒斯，1997：86-93）。因此，產(chǎn)權(quán)制度對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)主要圍繞兩方面展開(kāi)。一是利益結(jié)構(gòu)，即人們掌握或支配利益資源的狀況及相互間關(guān)系的特定模式。主體的行動(dòng)嵌入產(chǎn)權(quán)所規(guī)定的利益關(guān)系，行動(dòng)的反復(fù)展開(kāi)又不斷將規(guī)定性利益關(guān)系引入社會(huì)互動(dòng)，最終形成特定的利益結(jié)構(gòu)。利益結(jié)構(gòu)既體現(xiàn)為主體間的利益聯(lián)結(jié)方式，又表現(xiàn)為支撐主體生活方式的利益基礎(chǔ)。二是社會(huì)認(rèn)同，即社會(huì)群體在心理層面對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的承認(rèn)、肯定及贊同的狀態(tài)（夸克，2002：50-79）。主體對(duì)特定觀念的援引既是其行動(dòng)策略的組成部分，又超越了單純的工具屬性，能夠持續(xù)對(duì)社會(huì)認(rèn)同產(chǎn)生塑造作用。從制度層面看，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的界定有著明確規(guī)范，但農(nóng)民在觀念層面的認(rèn)同卻存在顯著差異。集體土地制度同時(shí)關(guān)聯(lián)著個(gè)體利益與國(guó)家權(quán)力，是協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的重要載體（劉連泰，2016）。因此，社會(huì)性的地權(quán)認(rèn)同在國(guó)家與個(gè)體之間形成了相對(duì)連續(xù)的譜系。處于其中一端的農(nóng)民更強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利，將土地開(kāi)發(fā)權(quán)視作自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分，形成財(cái)產(chǎn)化認(rèn)同；處于另一端的農(nóng)民更認(rèn)可國(guó)家在土地開(kāi)發(fā)中的統(tǒng)籌地位，形成國(guó)家化認(rèn)同。實(shí)踐中的地權(quán)認(rèn)同往往具有一定的模糊性與混融性，但研究者仍可在具體語(yǔ)境中辨析不同認(rèn)同的傾向。

基于此，本文將闡明兩地的產(chǎn)權(quán)制度在經(jīng)歷初始分化后，如何在應(yīng)對(duì)外部壓力的同時(shí)，不斷對(duì)自身所處的社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性建構(gòu)，最終塑造了差異化的土地開(kāi)發(fā)權(quán)重構(gòu)路徑。為更清晰地呈現(xiàn)兩省半城市化地區(qū)土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置的演變過(guò)程，本文將產(chǎn)權(quán)演化歷程劃分為三個(gè)階段（見(jiàn)圖1）。

具體而言，第一階段是改革開(kāi)放至1995年前后的產(chǎn)權(quán)制度初始分化期，第二階段是城市更新啟動(dòng)前的產(chǎn)權(quán)制度延續(xù)期，第三階段是2010年前后城市更新階段中的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)期。后文將緊緊圍繞這一時(shí)間線索展開(kāi)論述。

三、工業(yè)化初始模式與產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

改革開(kāi)放初期，廣東與浙江兩省的半城市化地區(qū)成為全國(guó)鄉(xiāng)村工業(yè)化的核心集聚區(qū)。工業(yè)化初始模式的顯著差異使原本同構(gòu)的集體土地制度出現(xiàn)明顯的產(chǎn)權(quán)分化，這對(duì)未來(lái)的產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（一）鄉(xiāng)村工業(yè)化模式與土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移

獨(dú)特的資本形態(tài)是區(qū)分兩地發(fā)展模式的核心變量。憑借國(guó)家給予的特殊優(yōu)惠政策和毗鄰港澳的區(qū)位條件，廣東省在改革開(kāi)放起步階段就成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地，并率先形成招商引資發(fā)展模式。從空間分布來(lái)看，在這一階段進(jìn)入廣東省的外資主要集中在以珠三角為核心的半城市化地區(qū)。如東莞市于1978年開(kāi)始引入外資，到1993年，全市實(shí)際利用外資累計(jì)達(dá)10.49億美元，工業(yè)總產(chǎn)值由1978年的4.2億元增加至1993年的267.67億元（陳搏編，2016）。招商引資模式所吸引的資本屬于典型的外來(lái)資本，并且資本規(guī)模較為龐大，這不僅體現(xiàn)在資本總量層面，而且表現(xiàn)為多數(shù)外來(lái)企業(yè)在落地時(shí)，往往會(huì)進(jìn)行較為完整的生產(chǎn)線與批量廠房建設(shè)。相較而言，浙江省主要依靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程。1979年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)恢復(fù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)后，浙江省當(dāng)年就新增個(gè)體工商戶8091戶；至1991年，依法登記注冊(cè)的個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)分別為153.2萬(wàn)戶和9.2萬(wàn)家，總從業(yè)人員高達(dá)172.7萬(wàn)人，在全國(guó)占據(jù)領(lǐng)先地位（單東，2008）。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)孕育的資本形態(tài)具有內(nèi)生性與漸進(jìn)規(guī)?；娘@著特征。在發(fā)展初期，浙江本地農(nóng)民普遍以家庭為單位展開(kāi)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，初始投資集中于設(shè)備、原料采購(gòu)等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，資本規(guī)模較小且高度分散，資本的集聚效應(yīng)尚未產(chǎn)生。直至20世紀(jì)90年代末期，浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)才迎來(lái)騰飛之勢(shì)，并隨本地產(chǎn)業(yè)鏈體系的完善，出現(xiàn)較多規(guī)?；拿駹I(yíng)企業(yè)；但即使如此，本地產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)仍長(zhǎng)期存在大量小微企業(yè)。

鄉(xiāng)村工業(yè)化的共同背景與發(fā)展模式的初始差異，對(duì)兩省半城市化地區(qū)的產(chǎn)權(quán)制度演變產(chǎn)生了兩個(gè)關(guān)鍵影響。其一，兩地均有重新界定土地開(kāi)發(fā)權(quán)的迫切需求。從實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是民營(yíng)資本還是外來(lái)資本，在工業(yè)化早期大多偏向使用非正規(guī)的集體土地，目的是壓低生產(chǎn)成本。區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程與集體土地非農(nóng)化進(jìn)程同步推進(jìn)，在此過(guò)程中，土地開(kāi)發(fā)權(quán)逐漸突破城鄉(xiāng)二元的制度性權(quán)利配置結(jié)構(gòu)，成為了一個(gè)亟待明確界定的新的產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。土地用途性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也決定了這些區(qū)域的產(chǎn)權(quán)調(diào)整重心在于土地開(kāi)發(fā)權(quán)的配置，因此與一般農(nóng)地制度變遷聚焦經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)新的邏輯存在顯著差異（仇葉，2020a）。其二，不同的資本形態(tài)使土地開(kāi)發(fā)權(quán)按照截然不同的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入鄉(xiāng)村。具體而言，資本形態(tài)的影響路徑主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度。一是不同形態(tài)的資本對(duì)土地利用的差異化需求構(gòu)成了對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)配置結(jié)構(gòu)的剛性約束；二是資本的進(jìn)入也改變了原有的利益分配格局，塑造了相關(guān)權(quán)利主體間的利益關(guān)系。兩方面因素相互作用，最終促成了不同地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度的演化差異。這種差異始于村集體與農(nóng)民自發(fā)的土地開(kāi)發(fā)與利益分配實(shí)踐，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著集體建設(shè)用地的增加，地方政府積極介入土地開(kāi)發(fā)權(quán)的配置工作；在此背景下，集體土地制度的產(chǎn)權(quán)變革逐漸成型，其形態(tài)也從鄉(xiāng)村自發(fā)實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性政策或地方慣例。

（二）產(chǎn)權(quán)制度初始分化與二元用地格局

對(duì)廣東省的半城市化地區(qū)而言，招商引資的規(guī)模化資本自進(jìn)入階段便對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的整合提出了要求。資本的外來(lái)屬性也使得集體成員在對(duì)外溝通與互動(dòng)中更容易形成統(tǒng)一立場(chǎng)，從而為地權(quán)的整合提供有利條件。同時(shí)，規(guī)?；Y本在短期內(nèi)的快速涌入也推動(dòng)集體土地價(jià)值的激增，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)被迅速激活。以東莞市為例，全市集體經(jīng)濟(jì)總收入從1980年的3.45億元增長(zhǎng)到2019年的241.4億元，增長(zhǎng)了近70倍（陳雪原等，2021）。本地農(nóng)民非常直觀地感知到了集體土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的價(jià)值，因此也就較早形成了與村集體、地方政府談判的自覺(jué)，要求將集體土地的開(kāi)發(fā)收益轉(zhuǎn)換為個(gè)人收益。外來(lái)資本的持續(xù)流入亦不斷加大集體土地的整合壓力，這在客觀上強(qiáng)化了農(nóng)民的談判能力。由此，整合土地開(kāi)發(fā)權(quán)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)利成為這些地區(qū)主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)配置邏輯。

廣東省的半城市化地區(qū)在改革開(kāi)放初期同樣推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但隨著外來(lái)資本的持續(xù)涌入，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)規(guī)?；恋氐男枨笕找嫫惹?。在地方政府的引導(dǎo)下，村集體普遍重新收回此前發(fā)包給農(nóng)民的土地，對(duì)集體土地進(jìn)行統(tǒng)一管理，并相應(yīng)地提高村民的福利與分紅。1993年，廣東南海市（現(xiàn)佛山市南海區(qū)）政府頒布《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制的意見(jiàn)》，率先在制度層面確立了農(nóng)村股份合作制的合法地位。此后，全域性的改革逐步鋪開(kāi)。從實(shí)踐來(lái)看，廣東各地的做法基本一致：一是對(duì)集體土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核算，隨后將資產(chǎn)價(jià)值折股量化，并按承包地面積、勞動(dòng)年限、成員權(quán)等要素確定股東及股東持股數(shù)；二是由股份合作社經(jīng)營(yíng)集體土地，確立農(nóng)民按所持股份參與分紅的利益分配規(guī)則。由此，集體所有權(quán)被轉(zhuǎn)換為“個(gè)體化”的股權(quán)（姚洋，2000），這同時(shí)促成了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的統(tǒng)籌與整合，固化了農(nóng)民對(duì)土地增值收益的分配權(quán)利?！凹w經(jīng)營(yíng)、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度得以在這些地區(qū)形成。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)孕育的內(nèi)生資本在浙江省的半城市化地區(qū)催生了截然不同的產(chǎn)權(quán)邏輯。首先，家庭式運(yùn)作的小微資本在發(fā)展初期以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，對(duì)土地連片性、規(guī)?；玫囊蟛桓?。這就從根本上降低了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的整合需求。在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，這些經(jīng)營(yíng)者多通過(guò)宅基地與“房前屋后”的零散土地來(lái)擴(kuò)展個(gè)體的經(jīng)營(yíng)空間。資本的內(nèi)生特征也提升了經(jīng)營(yíng)者依托集體成員身份自主進(jìn)行集體土地開(kāi)發(fā)的便利性，而由此引發(fā)的村莊內(nèi)部利益分化又進(jìn)一步削弱了農(nóng)民對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的集體控制能力，強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)者的能動(dòng)性。更重要的是，資本的漸進(jìn)規(guī)?；矊?dǎo)致集體土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的價(jià)值在初期并不顯著，農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)較弱，他們大多將這些零星的占地行為視為戶際的個(gè)體事務(wù)。

那時(shí)候剛改革開(kāi)放，大家各憑本事，人人都忙著找機(jī)會(huì)賺錢，很少有人管別人家的事。這些家庭作坊一開(kāi)始也是小打小鬧，占得都是各家房前屋后的土地，很少有人對(duì)此斤斤計(jì)較。（訪談資料，20150607）

上述情況不斷強(qiáng)化以維護(hù)經(jīng)營(yíng)者利益為導(dǎo)向、依托經(jīng)營(yíng)者個(gè)體能力進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)配置邏輯。隨著集體土地開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府強(qiáng)化了對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)界定的介入。1994年，省政府對(duì)《浙江省土地管理實(shí)施辦法》進(jìn)行修訂，允許在農(nóng)村的個(gè)體工商戶在從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)使用集體土地，但強(qiáng)調(diào)必須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批，與村集體簽訂合約（汪暉，2002：60-61）。在實(shí)踐中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府往往采取更靈活的變通方式：一是默許經(jīng)營(yíng)者自主擴(kuò)展宅基地面積，或通過(guò)分戶獲取宅基地指標(biāo)；二是認(rèn)可經(jīng)營(yíng)者與村集體、私人簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同。在地方政府的支持下，這些經(jīng)營(yíng)者既有機(jī)會(huì)辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)（付偉，2020），也可通過(guò)“以罰代拆”的形式維持對(duì)集體土地的長(zhǎng)期使用。由此，這些半城市化地區(qū)就形成了偏向經(jīng)營(yíng)者利益的“私人經(jīng)營(yíng)、私人受益”產(chǎn)權(quán)制度（見(jiàn)表1）。

兩地的產(chǎn)權(quán)制度均以新的方式界定了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的獲取、經(jīng)營(yíng)與利益分配模式。不過(guò)，它們均未解決集體土地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)的合法性問(wèn)題，也由此催生“合法”與“法外”并存的二元用地格局（北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組，2014）。股份合作制改革雖制度化地界定了集體收益的分配規(guī)則，但也沒(méi)有解決集體土地開(kāi)發(fā)的合法化問(wèn)題。盡管兩省地方政府均通過(guò)提供留用地指標(biāo)、放寬農(nóng)地轉(zhuǎn)用政策等方式來(lái)推動(dòng)集體建設(shè)用地合法化，但在土地利益的刺激下，鄉(xiāng)村社會(huì)仍在正規(guī)方式之外進(jìn)行著大量的土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。從根本上來(lái)說(shuō)，非正規(guī)用地的普遍存在是地方政府默許土地開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)入村莊的必然產(chǎn)物，這也決定了兩省半城市化地區(qū)在城市更新時(shí)期將面臨相似的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

四、整合型利益結(jié)構(gòu)與財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同

高度發(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)使得新的產(chǎn)權(quán)制度承載著大規(guī)模地利，滲透進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的肌理。面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地管制強(qiáng)化的持續(xù)壓力，“集體經(jīng)營(yíng)、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度催生了農(nóng)民內(nèi)部整合、外部博弈的行動(dòng)策略，由此形成強(qiáng)大的自我擴(kuò)張能力，并建構(gòu)出整合型利益結(jié)構(gòu)與財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同。

（一）整合型利益結(jié)構(gòu)：強(qiáng)利益聯(lián)結(jié)與生存性關(guān)聯(lián)

在“集體經(jīng)營(yíng)、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度中，農(nóng)民獲得的利益包括三類。一是按股份分配的分紅，二是高齡老人補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等基于成員權(quán)分配的公共福利，三是依托村集體分配或出售的宅基地獲得的房屋租賃收益。農(nóng)民的收益水平與村莊區(qū)位條件密切相關(guān)，但都依賴村集體對(duì)集體土地的整體開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，并依托股權(quán)與成員權(quán)進(jìn)行相對(duì)公平的利益分配。因此，這一產(chǎn)權(quán)規(guī)則一開(kāi)始就塑造了利益關(guān)聯(lián)度緊密、分配相對(duì)均衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，其在應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化引發(fā)的維系性壓力時(shí)，容易激發(fā)農(nóng)民形成內(nèi)部整合、外部博弈的行動(dòng)策略。

歷時(shí)性地看，外部環(huán)境變化對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的維系產(chǎn)生了雙重壓力。一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)土地開(kāi)發(fā)權(quán)價(jià)值的持續(xù)攀升，從而激發(fā)更大強(qiáng)度的利益動(dòng)員；二是土地開(kāi)發(fā)權(quán)管制日趨嚴(yán)格，又增加了利益擴(kuò)張的阻力。在土地管理較為寬松的早期階段，產(chǎn)權(quán)制度驅(qū)動(dòng)的內(nèi)部整合策略強(qiáng)化了村莊承接外來(lái)資本的能力。幾乎所有村社集體都曾采取農(nóng)民集資、投工投勞、達(dá)成賣地協(xié)議等多種方式強(qiáng)化村集體的土地開(kāi)發(fā)能力，以解決村集體初始積累不足的問(wèn)題。1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂后，政府對(duì)集體土地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)的管制日趨嚴(yán)格。以深圳市為例，早在2002年，該市就明確區(qū)分了歷史違建與新增違建，強(qiáng)調(diào)將符合條件的歷史違建納入規(guī)范管理，嚴(yán)禁新增違建；此后，全市的土地管理政策持續(xù)收緊，對(duì)集體土地開(kāi)發(fā)的管控不斷強(qiáng)化。但基于特定的產(chǎn)權(quán)制度，本地農(nóng)民會(huì)通過(guò)搶建、談判等行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府的土地管理。最具支撐性的例證之一就是，深圳市城中村的私建房多達(dá)60萬(wàn)棟，出租房面積超過(guò)2億平方米，絕大多數(shù)都屬于違法建筑（查振祥，2015：136）。

因此，外部環(huán)境變化帶來(lái)的壓力在特定產(chǎn)權(quán)制度下反而不斷增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)內(nèi)整合與對(duì)外博弈的力度。而由此產(chǎn)生的強(qiáng)大的地利獲取能力也在產(chǎn)權(quán)制度的作用下，不斷將區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的土地增值利益轉(zhuǎn)換為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，深刻改變了他們的家庭生計(jì)模式。在改革開(kāi)放初期，外來(lái)資本的進(jìn)入為本地農(nóng)民帶來(lái)了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)農(nóng)民積極進(jìn)行市場(chǎng)參與。隨著地租經(jīng)濟(jì)的崛起，部分具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民開(kāi)始轉(zhuǎn)向土地與房屋投資，將獲得的市場(chǎng)收益用于集體土地購(gòu)買與出租房興建，率先形成了“以租為生”的生活模式。2000年以后，隨著國(guó)家外向型發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，廣東省半城市化地區(qū)的人口與資本規(guī)模進(jìn)一步增大，集體經(jīng)濟(jì)收入亦隨之快速增長(zhǎng)。一種“半租半工”的家計(jì)模式普遍出現(xiàn)，農(nóng)民開(kāi)始高度依賴地租收益，并逐漸減少市場(chǎng)參與（仇葉，2020b）。

東莞市S村的情況具有典型性。如無(wú)特殊說(shuō)明，相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自筆者的調(diào)研資料。S村是該市的中等收入村，自1981年開(kāi)始進(jìn)行集體土地開(kāi)發(fā)。在1992—2004年的黃金發(fā)展期，S村逐步形成1000多畝工業(yè)用地和人均至少一棟出租房的開(kāi)發(fā)格局。2017年，該村的集體經(jīng)濟(jì)總收入達(dá)1.1億元，根據(jù)村干部統(tǒng)計(jì)，全村1302戶農(nóng)民家庭的年均股份分紅和房租收入分別為3萬(wàn)元和4.5萬(wàn)元。該村的就業(yè)不充分現(xiàn)象十分突出，50歲以上的村民較少就業(yè)，年輕勞動(dòng)力則偏好低強(qiáng)度工作，致使該村僅20%的家庭年收入超過(guò)15萬(wàn)元。不僅如此，村民高度依賴村集體提供的就業(yè)崗位，村組兩級(jí)共吸納勞動(dòng)力214名，其中包括45名全職村組干部和169名聘用人員。

總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分化力量并未完全進(jìn)入村莊，這進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民家計(jì)模式的一致性。由此，“集體經(jīng)營(yíng)、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度在這些地區(qū)不斷建構(gòu)出整合型利益結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)民與土地開(kāi)發(fā)權(quán)建立緊密的生存性關(guān)聯(lián)。

（二）財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同：股權(quán)思維與集體共識(shí)演進(jìn)

與整合型利益結(jié)構(gòu)相伴而生的是農(nóng)民高度財(cái)產(chǎn)化的地權(quán)認(rèn)同。改革開(kāi)放初期，土地價(jià)值激增初步喚醒了本地農(nóng)民的地權(quán)意識(shí)，股份合作制改革確立的產(chǎn)權(quán)制度則真正帶來(lái)了財(cái)產(chǎn)化的思維框架。股權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，其本質(zhì)是以所有權(quán)讓渡換取收益的剩余控制權(quán)，以保護(hù)股權(quán)所有人的利益為根本目標(biāo)（江平、孔祥俊，1994）。當(dāng)集體所有權(quán)被個(gè)體化為農(nóng)民的股權(quán)時(shí)，農(nóng)民就被賦予了土地所有者的基本權(quán)利。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的思維顯然與集體土地價(jià)值顯現(xiàn)后農(nóng)民保障自身權(quán)利、控制土地利益的群體性訴求高度契合。因此，他們開(kāi)始普遍認(rèn)同自身作為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的合法性，并強(qiáng)調(diào)集體的土地經(jīng)營(yíng)應(yīng)該服務(wù)于股民的權(quán)益。東莞市一位村書(shū)記闡釋了股份合作制改革對(duì)農(nóng)民地權(quán)觀念的影響。

拿到股權(quán)以后，農(nóng)民自然覺(jué)得土地是自己的。既然集體開(kāi)發(fā)的是農(nóng)民的土地，獲得股份分紅就變成了天經(jīng)地義的事情。農(nóng)民都覺(jué)得分紅分的是自己的錢，集體只是幫自己管理土地。（訪談資料，20170405）

由此，農(nóng)民的土地認(rèn)同呈現(xiàn)顯著的財(cái)產(chǎn)化特征，且這一特征在內(nèi)部整合、外部博弈的行動(dòng)策略中得到了持續(xù)強(qiáng)化。一方面，觀念是群體整體性認(rèn)知狀態(tài)的體現(xiàn)，農(nóng)民共同的利益訴求與緊密的利益關(guān)聯(lián)推動(dòng)了認(rèn)同的凝聚與強(qiáng)化。尤其當(dāng)“半租半工”逐漸成為本地農(nóng)民普遍采取的家計(jì)模式時(shí)，積極肯定農(nóng)民權(quán)益的財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同也隨之成為農(nóng)民闡釋這種生存方式合理性的基礎(chǔ)。很多農(nóng)民將這一觀念與生存?zhèn)惱硐嘟Y(jié)合。

土地是農(nóng)民的命根子，建房出租才能有長(zhǎng)久收益，賣了土地對(duì)不起祖宗，也對(duì)不起下一代，你讓他們吃什么、喝什么。（訪談資料，20180407）

另一方面，在與地方政府長(zhǎng)期博弈的過(guò)程中，財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同逐漸演化為村莊的共享觀念，成為村民應(yīng)對(duì)國(guó)家嚴(yán)格土地管理政策的依據(jù)。與地方政府博弈的實(shí)際成效更是被農(nóng)民主動(dòng)構(gòu)建為維護(hù)自身權(quán)利的有效經(jīng)驗(yàn)，這種敘事被村民集體共享，并持續(xù)鞏固他們對(duì)財(cái)產(chǎn)化地權(quán)的認(rèn)同。深圳市H村的個(gè)案具有典型性，該村村民頻繁提及三次關(guān)鍵事件：1999年完成10多棟小產(chǎn)權(quán)房的搶建、2004年拒絕簽署集體土地“統(tǒng)轉(zhuǎn)”協(xié)議，以及2012年在嚴(yán)峻的拆違形勢(shì)下完成3000平方米寫(xiě)字樓的建設(shè)。H村的一名村民清晰地描述了第三次事件的情況。

當(dāng)時(shí)政府管控很嚴(yán)，來(lái)拆了很多次，但我們還是頂住壓力建下了寫(xiě)字樓。這棟樓的租金現(xiàn)在年年都在漲。（訪談資料，20180412）

正是“集體經(jīng)營(yíng)、股民收益”的產(chǎn)權(quán)制度持續(xù)驅(qū)動(dòng)的集體行動(dòng)，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)同演化為一種共享觀念，與地方政府嚴(yán)格的土地管理形成了鮮明對(duì)照。

五、分化型利益結(jié)構(gòu)與國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同

在同樣面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與土地管理規(guī)范化的外部環(huán)境時(shí)，“私人經(jīng)營(yíng)、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度難以促成有效的集體行動(dòng)。它激活了內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、外部適應(yīng)的行動(dòng)者策略，并適應(yīng)性地建構(gòu)出分化型利益結(jié)構(gòu)與國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同。

（一）分化型利益結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)主導(dǎo)與社會(huì)沖突

由于集體土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的利益主要轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)者的收益，“私人經(jīng)營(yíng)、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度在一定程度上影響了普通農(nóng)民土地利益的獲取。這突出表現(xiàn)在，雖然這些地區(qū)的村莊同樣存在大量使用集體建設(shè)用地的企業(yè)，但由于無(wú)法將土地收益收歸村集體，村莊的集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于“空殼化”困境。以紹興市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市G市為例，2020年該市的集體經(jīng)濟(jì)總收入僅11.29億元，且大多為轉(zhuǎn)移支付收入，其中收入達(dá)到50萬(wàn)元以上的村莊占比僅35.8%。此外，經(jīng)營(yíng)者也普遍通過(guò)優(yōu)先分配、戶口拆分等策略，壓縮普通農(nóng)民依托宅基地所能獲得的利益空間。因此，該產(chǎn)權(quán)制度對(duì)集體利益的保護(hù)屬性較弱，反而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在密切關(guān)聯(lián)，市場(chǎng)能力是農(nóng)民得到地方政府支持、推動(dòng)土地資本化的先決條件。

產(chǎn)權(quán)制度形成后，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展同樣激發(fā)了村莊擴(kuò)張土地開(kāi)發(fā)權(quán)的強(qiáng)烈需求。2000年以來(lái)，經(jīng)營(yíng)者作為先富群體在鄉(xiāng)村社會(huì)崛起，更是將建設(shè)用地的需求從生產(chǎn)用地?cái)U(kuò)展至生活住宅領(lǐng)域（印子，2015）。這種土地利益的擴(kuò)張?jiān)V求也面臨土地管理規(guī)范化的普遍趨勢(shì)。為了維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府仍然為經(jīng)營(yíng)者保留了生產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的彈性空間，但“私人經(jīng)營(yíng)、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度在根本上削弱了村莊社會(huì)的集體行動(dòng)能力，更多地激活了農(nóng)民內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、外部適應(yīng)的行動(dòng)策略。這一策略的核心在于，農(nóng)民認(rèn)可地方政府的土地管制政策，并在政策空間內(nèi)展開(kāi)激烈的內(nèi)部利益競(jìng)爭(zhēng)。

這就導(dǎo)致農(nóng)民之間利益沖突的持續(xù)加劇，具體表現(xiàn)為兩方面。一是經(jīng)營(yíng)者與普通農(nóng)民之間的利益爭(zhēng)奪加劇。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了土地價(jià)值的持續(xù)攀升，也強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地利益的認(rèn)知與訴求。以紹興市的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)D鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)于1990年末啟動(dòng)工業(yè)園建設(shè)，鎮(zhèn)區(qū)工業(yè)用地的出讓價(jià)格2001年達(dá)到每畝10萬(wàn)元，2008年升至每畝50萬(wàn)元，2010—2012年達(dá)到歷史峰值，其中最高價(jià)格為每畝120萬(wàn)元。土地價(jià)值的顯著變化使普通農(nóng)民逐漸意識(shí)到集體建設(shè)用地包含的利益。他們盡管缺乏自主推動(dòng)土地資本化的能力，但也開(kāi)始通過(guò)分戶、與村干部建構(gòu)關(guān)聯(lián)等方式來(lái)競(jìng)爭(zhēng)村莊的宅基地資源，進(jìn)而與經(jīng)營(yíng)者群體形成直接的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。二是經(jīng)營(yíng)者間的矛盾日益尖銳。為在緊縮的政策空間中擴(kuò)張生產(chǎn)與居住空間，經(jīng)營(yíng)者一方面持續(xù)強(qiáng)化與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的關(guān)聯(lián)，另一方面將地利競(jìng)爭(zhēng)向村莊政治領(lǐng)域擴(kuò)張，試圖通過(guò)選舉影響集體土地資源的分配。紹興市M村2002—2008年的村莊政治具有典型意義，在此期間，村委會(huì)主任職位連續(xù)由私營(yíng)企業(yè)主擔(dān)任。2002年首任企業(yè)主上任后，與村內(nèi)其他企業(yè)主在土地資源分配上產(chǎn)生了沖突。在此后的選舉中，各主體為獲取宅基地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)等關(guān)鍵利益而展開(kāi)持續(xù)的競(jìng)選。由于選舉獲勝常常有助于獲取更多對(duì)村內(nèi)土地資源分配的實(shí)際控制權(quán)，不少企業(yè)主上任后實(shí)現(xiàn)了自身利益的顯著提升。這就進(jìn)一步增強(qiáng)了村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，企業(yè)主采取的競(jìng)爭(zhēng)策略也隨之不斷升級(jí)。

產(chǎn)權(quán)制度也對(duì)農(nóng)民家庭生計(jì)產(chǎn)生了深刻影響。在分化的利益分配格局中，僅有少數(shù)經(jīng)營(yíng)者獲取了集體土地開(kāi)發(fā)的收益。這使本地農(nóng)民始終未與土地開(kāi)發(fā)權(quán)建立生存性關(guān)聯(lián)，集體保障缺乏與激烈的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)反而促使他們持續(xù)深化市場(chǎng)參與，以維持在村莊的體面生活。經(jīng)營(yíng)者也必須不斷強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，贏得地方政府支持，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)擴(kuò)張。同時(shí)，隨著土地政策收緊，部分大企業(yè)主及在村莊競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的企業(yè)主陸續(xù)進(jìn)入正規(guī)的工業(yè)園，積極適應(yīng)地方政府土地供給方式的變化。由此，“私人經(jīng)營(yíng)、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度就建構(gòu)出了高度分化的利益結(jié)構(gòu)，農(nóng)民彼此間關(guān)聯(lián)松散，共同保持高度的市場(chǎng)參與。

（二）國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同的激活與持續(xù)強(qiáng)化

產(chǎn)權(quán)制度激活的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、外部適應(yīng)行動(dòng)策略，同樣對(duì)農(nóng)民的價(jià)值領(lǐng)域產(chǎn)生了塑造作用。激烈的地利競(jìng)爭(zhēng)與排斥性利益分配格局，不僅難以促成維護(hù)經(jīng)營(yíng)者利益的社會(huì)認(rèn)同，更重要的是，這使得多數(shù)農(nóng)民頻繁援引國(guó)家土地管理規(guī)范維護(hù)自身權(quán)益，從而持續(xù)鞏固了國(guó)家化的地權(quán)認(rèn)同。

隨著土地權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民普遍意識(shí)到經(jīng)營(yíng)者獲取的土地利益包含對(duì)公共利益的占有。尤其在總體利益空間不斷收縮的背景下，經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地利益的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越多地進(jìn)入農(nóng)民維持家庭再生產(chǎn)的宅基地資源領(lǐng)域。這導(dǎo)致村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)性地出現(xiàn)難以獲得宅基地的住房困難戶群體。與此同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也不斷拉大經(jīng)營(yíng)者與普通農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)差距，市場(chǎng)性分化與不公平的地利分配相疊加，使許多農(nóng)民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的被剝奪感。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)營(yíng)者群體，普通農(nóng)民很難在利益競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，因而多選擇在價(jià)值層面發(fā)起挑戰(zhàn)：他們普遍將土地公有規(guī)范作為價(jià)值依據(jù)，一方面批判經(jīng)營(yíng)者的地利擴(kuò)張行為，另一方面維護(hù)自身的正當(dāng)利益、釋放不滿情緒。土地管理政策的規(guī)范化也為普通農(nóng)民的價(jià)值援引創(chuàng)造了條件。在這一意義上，形成國(guó)有化地權(quán)認(rèn)同正是普通農(nóng)民實(shí)施內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、外部適應(yīng)策略的核心手段。

國(guó)家化的地權(quán)認(rèn)同呈現(xiàn)顯著的雙重特性，但都認(rèn)可國(guó)家強(qiáng)化土地管理的必要性。一是為維護(hù)集體成員利益的公平分配與共享，強(qiáng)調(diào)國(guó)家必須進(jìn)行積極的治理與干預(yù)。不少農(nóng)民采取了類似的表述，“村里的地都讓富人拿了”，“國(guó)家如果不維持公平，農(nóng)民總歸要吃虧”（訪談資料，20170612）。二是高度認(rèn)同土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬國(guó)家，強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者行為的違規(guī)屬性。多數(shù)農(nóng)民熟知經(jīng)營(yíng)者的謀利策略，普遍對(duì)此感到憤憤不平。

國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同也逐漸與這些地區(qū)農(nóng)民的生存?zhèn)惱硐嚓P(guān)聯(lián)，這在住房困難戶群體中表現(xiàn)得最突出，他們的遭遇也往往是村莊輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。紹興市D鎮(zhèn)C村顧由朵一家的情況頗具典型性。顧家早年家庭經(jīng)濟(jì)條件較差，戶主為外來(lái)的上門(mén)女婿，夫妻二人均在工廠打工，家中有兩個(gè)兒子，一家四口的住房面積僅80平方米。自2008年起，顧由朵每年申請(qǐng)宅基地，直至2013年仍未獲得，期間部分已有寬敞住宅的經(jīng)營(yíng)者多次擠占她申請(qǐng)的指標(biāo)。為此，她曾多次到鎮(zhèn)政府反映情況、表達(dá)訴求，問(wèn)題卻始終未能解決，她對(duì)此十分不滿。

看著別人家氣派的大房子，想到我家兩個(gè)兒子連個(gè)像樣的住處都沒(méi)有，心里就像壓了塊大石頭。夜里翻來(lái)覆去睡不著，既怨丈夫沒(méi)本事，又恨自己沒(méi)能力。無(wú)論怎么算，宅基地分配都該輪到我們了。（訪談資料，20190511）

可以說(shuō)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者群體獲取了主要土地增值利益的不滿，在村莊內(nèi)部形成了彌散性的“氣”（應(yīng)星，2007），而強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)建立公平分配秩序的地權(quán)認(rèn)同，始終是這種“氣”得以表達(dá)與闡釋的重要價(jià)值支撐。此外，隨著內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，部分經(jīng)營(yíng)者為了占據(jù)地利競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)表達(dá)競(jìng)爭(zhēng)失敗的情緒，也開(kāi)始積極援引國(guó)家主導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的管理規(guī)范，不僅以此為依據(jù)指出他人的非正規(guī)用地行為，還試圖引導(dǎo)部分農(nóng)民采取維權(quán)行為。這種援引無(wú)論是出于策略考慮，還是源自內(nèi)心認(rèn)同，最終都強(qiáng)化了村莊社會(huì)關(guān)于地權(quán)的共識(shí)。

六、積累與變遷：土地開(kāi)發(fā)權(quán)重構(gòu)路徑的形成

基于類似的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題與城市發(fā)展訴求，“三舊改造”與“三改一拆”政策均遵循尊重歷史、分類處理的原則，即為歷史形成的違規(guī)用地提供合法化路徑，向原土地開(kāi)發(fā)主體讓渡利益和對(duì)其余違規(guī)用地進(jìn)行管控。據(jù)此，本文從合法化包容度、權(quán)利讓渡水平、權(quán)利收回程度三個(gè)維度，呈現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的差異化重構(gòu)路徑。

（一）土地開(kāi)發(fā)權(quán)弱集中模式的形成

廣東省的半城市化地區(qū)明確采取了土地開(kāi)發(fā)權(quán)弱集中模式。一是合法化包容度較高。納入“三舊改造”范圍的歷史違建符合規(guī)定，均可通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)現(xiàn)合法化，且“三舊改造”專項(xiàng)規(guī)劃是政府結(jié)合存量建設(shè)用地來(lái)編定的，允許下級(jí)政府按規(guī)修改改造范圍內(nèi)的國(guó)土空間規(guī)劃。同時(shí)，可通過(guò)地價(jià)減免、稅收優(yōu)化、公益用地置換等多種方式降低權(quán)利主體為歷史違規(guī)用地補(bǔ)辦合法手續(xù)的成本。二是權(quán)利讓渡水平較高。廣東省政府為集體建設(shè)用地參與市場(chǎng)交易提供了制度空間，并基于地利共享原則，提高參與二次改造的原產(chǎn)權(quán)人分配地利的比例。2016年，政策進(jìn)一步加大權(quán)利讓渡尺度，明確將土地改造產(chǎn)生的主要增值收益向社會(huì)傾斜。三是非法建筑處理強(qiáng)度較低。廣東省提出對(duì)新增違建實(shí)施“即查即拆”，但下級(jí)政府的拆違壓力相對(duì)較輕。對(duì)未納入改造范圍或未補(bǔ)辦手續(xù)的歷史違法建筑，地方政府傾向于隨城市更新的展開(kāi)逐步消化處理，并通過(guò)制度創(chuàng)新持續(xù)提升政策的合法化包容度。事實(shí)上，地方政府主要通過(guò)編制規(guī)劃和改造方案來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)?quán)以引導(dǎo)城市更新，并未強(qiáng)制性地收回土地開(kāi)發(fā)權(quán)。而且，規(guī)劃?rùn)?quán)的集中程度也相對(duì)有限，城市被劃分為分散的更新單元，有限度地被進(jìn)行改造。

土地開(kāi)發(fā)權(quán)的重構(gòu)路徑和既有產(chǎn)權(quán)制度的長(zhǎng)期積累與演化密切相關(guān)。從根本上來(lái)說(shuō)，“集體經(jīng)營(yíng)、股民受益”的產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)了個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)與集體統(tǒng)籌的結(jié)合，具備較強(qiáng)的社會(huì)整合與利益嵌入能力。對(duì)這一產(chǎn)權(quán)制度而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地政策收縮帶來(lái)的主要問(wèn)題始終是，如何將經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益轉(zhuǎn)化為集體利益并進(jìn)行分配。在行動(dòng)者的整合與博弈之中，產(chǎn)權(quán)制度得以不斷建構(gòu)其所棲身的社會(huì)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)自身的維系與擴(kuò)張，最終使得城市更新不得不面對(duì)高度固化的整合性利益結(jié)構(gòu)與財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同。

因此，當(dāng)?shù)胤秸菩型恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)集中化策略時(shí)，往往會(huì)激起本地農(nóng)民的抵觸情緒。高度整合的利益結(jié)構(gòu)與農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的深度自覺(jué)形成緊密聯(lián)動(dòng)，這一聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不僅推動(dòng)農(nóng)民更堅(jiān)定地維護(hù)既有的產(chǎn)權(quán)制度，也賦予他們捍衛(wèi)既有利益、采取強(qiáng)有力行動(dòng)的能力?！叭f改造”政策確立的土地開(kāi)發(fā)權(quán)弱集中模式，很大程度上緩解了政府進(jìn)行城市更新時(shí)面臨的社會(huì)壓力。整體性的社會(huì)認(rèn)同也改變著地方政府的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響區(qū)域政策的調(diào)整。對(duì)于農(nóng)民為維護(hù)土地利益而采取的違規(guī)行為，不少地方干部往往抱有同情與理解。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展那么快，土地價(jià)值又高，農(nóng)民為提高收入建房、建廠是很自然的事情。有時(shí)候，我們?nèi)ゲ疬`也感覺(jué)特別不好辦，農(nóng)民就靠吃租生活，你拆人家飯碗，人家能不拼命嗎？（訪談資料，20150705）

可見(jiàn)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)弱集中模式也是在財(cái)產(chǎn)化地權(quán)認(rèn)同的影響下，地方政府基于既有的認(rèn)知與客觀實(shí)際進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)路徑選擇。事實(shí)上，在“三舊改造”以前，一些地方政府已經(jīng)部分承認(rèn)農(nóng)民享有土地開(kāi)發(fā)權(quán)。例如，深圳市很早就采取了“代征地”模式，即政府依規(guī)履行征收程序，由股份合作社與市場(chǎng)主體直接對(duì)接，并獲得主要收益。東莞市在執(zhí)行土地征收政策時(shí)，市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府往往主動(dòng)將自身可享有的收益份額讓渡給村集體與農(nóng)民，以減少征地阻力。

這深刻表明，“集體經(jīng)營(yíng)、股民收益”的產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)強(qiáng)延續(xù)性特征，其強(qiáng)大的社會(huì)整合與利益嵌入能力始終是維系這一延續(xù)性的關(guān)鍵。這也使得集體土地在一定程度上游離于政府的規(guī)劃和管控之外，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域土地利用陷入效率困境，并集中表現(xiàn)為土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高與土地利用的高度碎片化（劉超，2019）?？梢哉f(shuō)，這一產(chǎn)權(quán)制度所具備的強(qiáng)大擴(kuò)張能力，使其既能在復(fù)雜外部環(huán)境中穩(wěn)固自身的利益分配格局，又能融入國(guó)家土地管理體系、保持效率，從而在城市更新時(shí)期更早地催生了強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)需求。

（二）土地開(kāi)發(fā)權(quán)強(qiáng)集中模式的形成

浙江省的半城市化地區(qū)采取了土地開(kāi)發(fā)權(quán)強(qiáng)集中模式。一是合法化包容度相對(duì)較低。地方政策規(guī)定了歷史違法建筑可通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)實(shí)現(xiàn)合法化，但現(xiàn)行規(guī)劃調(diào)整空間較小。歷史違建補(bǔ)辦手續(xù)需要全額繳納罰款與地價(jià)費(fèi)用，政策補(bǔ)貼相對(duì)較少。2014年，省級(jí)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，多年未解決、群眾反復(fù)舉報(bào)、社會(huì)影響惡劣、侵占公共設(shè)施用地等情形下的違法建筑必須予以拆除。二是權(quán)利讓渡水平較低。歷史違法用地必須經(jīng)過(guò)土地征收、招拍掛程序重新進(jìn)行公開(kāi)出讓或補(bǔ)辦供地手續(xù)。在實(shí)際操作中，地方政府一般傾向于為產(chǎn)值較高的企業(yè)補(bǔ)辦供地手續(xù)，大多數(shù)歷史違法用地在拆除后重新進(jìn)行公開(kāi)出讓。同時(shí)，對(duì)于納入二次改造的低效用地，原產(chǎn)權(quán)所有人僅以稅收補(bǔ)貼、改造獎(jiǎng)勵(lì)、公共建設(shè)經(jīng)費(fèi)等形式獲得有限的土地增值收益。即使是對(duì)歸屬集體的建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，土地出讓的純收益被用來(lái)支持村莊改造的比例也不得超過(guò)60%，且不能作為可分配的財(cái)產(chǎn)收入。三是非法違建處理強(qiáng)度高。浙江省啟動(dòng)了以“無(wú)違建創(chuàng)建”為目標(biāo)的省級(jí)專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)行大規(guī)模拆違，且明確要求符合條件的歷史違建必須限期補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，否則同樣納入拆除范圍。自上而下的政治壓力導(dǎo)致基層的拆違強(qiáng)度顯著提升，大量與違建相關(guān)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)在這一過(guò)程中被依法強(qiáng)制收回。

因此，以往讓渡給村莊的土地開(kāi)發(fā)權(quán)在很大程度上重新向地方政府集中，集體土地被再次納入國(guó)家主導(dǎo)的征地制度框架進(jìn)行規(guī)范管理。這一產(chǎn)權(quán)重構(gòu)路徑的形成同樣與既有產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進(jìn)密切相關(guān)?！八饺私?jīng)營(yíng)，私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度具有鮮明的市場(chǎng)化特征，村莊內(nèi)部的土地利益分配與農(nóng)民的市場(chǎng)能力緊密相連。它在維護(hù)經(jīng)營(yíng)者利益，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也引發(fā)了利益分配不平衡的問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期陷入利益協(xié)商的困境之中。不過(guò)，社會(huì)內(nèi)部的張力也激活了國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同的不斷穩(wěn)固。分化型利益和國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同構(gòu)成了浙江省的半城市化地區(qū)推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)集中的支持條件，這具體表現(xiàn)在以下兩方面。

首先，土地開(kāi)發(fā)權(quán)集中面臨的社會(huì)阻力相對(duì)較小。在面對(duì)國(guó)家的規(guī)范化管理時(shí)，分散化的利益結(jié)構(gòu)始終無(wú)法促成強(qiáng)有力的集體行動(dòng)，經(jīng)營(yíng)者也難以組織起來(lái)維護(hù)既得利益。隨著利益沖突與地權(quán)認(rèn)同的日益強(qiáng)化，普通農(nóng)民越來(lái)越多地通過(guò)多種方式表達(dá)利益訴求，對(duì)既有的產(chǎn)權(quán)制度提出了挑戰(zhàn)，經(jīng)營(yíng)者之間的利益競(jìng)爭(zhēng)也延伸至村莊政治領(lǐng)域，并頻繁引入國(guó)家權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部博弈。更重要的是，國(guó)家化地權(quán)認(rèn)同社會(huì)性地界定著集體土地使用的“合法”與“非法”邊界。經(jīng)營(yíng)者缺乏維護(hù)既得土地利益的價(jià)值依據(jù)，絕大多數(shù)農(nóng)民高度認(rèn)同國(guó)家集中土地開(kāi)發(fā)權(quán)的合法性，希望地方政府嚴(yán)格處理各類違法用地行為。其次，對(duì)地方政府而言，土地利益競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的社會(huì)沖突已經(jīng)影響了基層社會(huì)的良性運(yùn)行，維系這套產(chǎn)權(quán)制度的治理成本日益增加。農(nóng)民的不滿情緒與公平分配地利的訴求相互交織，構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)中的一個(gè)突出矛盾。這迫使地方政府必須進(jìn)行一定的回應(yīng)。土地開(kāi)發(fā)權(quán)強(qiáng)集中的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)路徑事實(shí)上也包含了地方政府實(shí)現(xiàn)基層治理規(guī)范化、保障農(nóng)民利益的政治意義（付偉，2020）。

可以看到，“私人經(jīng)營(yíng)、私人受益”的產(chǎn)權(quán)制度也面臨類似的外部環(huán)境，但較弱的社會(huì)整合與利益嵌入能力使其只能激活農(nóng)民對(duì)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)外適應(yīng)的行動(dòng)策略。外部環(huán)境的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部利益的再分配困境。由此，產(chǎn)權(quán)制度在維持核心產(chǎn)權(quán)特征的同時(shí)，其內(nèi)在的穩(wěn)定性也在降低。但產(chǎn)權(quán)制度對(duì)國(guó)家土地管理的適應(yīng)顯著緩解了區(qū)域土地利用的效率困境。這些區(qū)域雖同樣存在土地利用碎片化、土地產(chǎn)值過(guò)低等問(wèn)題，但土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度明顯較低，集約利用水平相對(duì)較高。

基于此，本文總結(jié)了兩種產(chǎn)權(quán)制度的歷時(shí)性變遷邏輯（見(jiàn)表2）。二者均表明，產(chǎn)權(quán)制度在歷史演進(jìn)中以行動(dòng)者策略為中介，實(shí)現(xiàn)對(duì)其所棲身的社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)。不同產(chǎn)權(quán)制度在這一過(guò)程中始終保持自身的核心特征，但對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)又為新舊因素的交融提供了可能，從而為產(chǎn)權(quán)變遷提供演變動(dòng)力與可能方向。

七、結(jié)論與討論

中國(guó)土地制度已經(jīng)歷經(jīng)七十余年的實(shí)踐探索，未來(lái)的產(chǎn)權(quán)演化將面臨更為復(fù)雜的“歷史遺留問(wèn)題”。廣東、浙江兩省半城市化地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)重構(gòu)邏輯充分呈現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)制度如何基于本地的產(chǎn)權(quán)歷史進(jìn)行制度創(chuàng)新，有效協(xié)調(diào)地方發(fā)展與產(chǎn)權(quán)傳統(tǒng)的關(guān)系。本文的基本結(jié)論是，產(chǎn)權(quán)制度在外部環(huán)境變動(dòng)引發(fā)的維持性壓力下，通過(guò)持續(xù)驅(qū)動(dòng)相關(guān)群體的特定行動(dòng)策略，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所處社會(huì)系統(tǒng)的適應(yīng)性建構(gòu)，從而積累性地推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)生性變遷。本研究在區(qū)域尺度上呈現(xiàn)了中國(guó)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的復(fù)雜性與靈活性，也較為深入地揭示了產(chǎn)權(quán)的內(nèi)生變遷邏輯，為既有理論的拓展提供了啟示。

第一，本文呈現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)歷時(shí)性變遷的具體機(jī)制，重新厘清了制度與外部環(huán)境、制度與行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系。適應(yīng)性建構(gòu)的分析思路肯定外部因素的重要性，但明確外部因素往往需要經(jīng)由產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部過(guò)程被吸收、轉(zhuǎn)換才能發(fā)揮作用，這一邏輯為理解產(chǎn)權(quán)制度如何從內(nèi)部孕育變遷提供了支持。具體而言，其一，外部環(huán)境并不會(huì)直接產(chǎn)生變遷動(dòng)力，而是通過(guò)對(duì)既有產(chǎn)權(quán)制度形成存續(xù)壓力來(lái)產(chǎn)生影響，且這種壓力只有置于特定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的語(yǔ)境中才能被準(zhǔn)確理解。其二，外部環(huán)境亦難以直接決定產(chǎn)權(quán)變遷的方向。面對(duì)外部壓力，產(chǎn)權(quán)制度在很多情況下只能從內(nèi)部探尋適配的應(yīng)對(duì)方案，并依賴既有制度塑造的社會(huì)認(rèn)同與利益結(jié)構(gòu)提供支持。其三，制度能動(dòng)地應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的過(guò)程始終以行動(dòng)者的策略實(shí)踐為中介。只有在相關(guān)群體持續(xù)實(shí)施的行動(dòng)策略中，外部環(huán)境引發(fā)的維系性壓力與既有的約束性規(guī)定才能夠?qū)崿F(xiàn)融合，最終推動(dòng)產(chǎn)權(quán)延續(xù)與變遷的共存。由此可見(jiàn)，產(chǎn)權(quán)制度變遷既非純粹的外生過(guò)程，也不是制度鎖定性的延續(xù)，而是在“制度—環(huán)境—行動(dòng)者”的復(fù)雜互動(dòng)中形成的、帶有鮮明內(nèi)生屬性的動(dòng)態(tài)變遷過(guò)程。

第二，本文揭示了歷史過(guò)程影響產(chǎn)權(quán)演化的多樣化作用機(jī)制。既有研究常將制度延續(xù)的歷史過(guò)程等同于制度的自我強(qiáng)化。本文的分析表明，歷史過(guò)程在延續(xù)產(chǎn)權(quán)特定屬性的同時(shí)，并不必然增強(qiáng)制度的整體韌性。產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征顯著影響歷史過(guò)程的具體作用方式：當(dāng)產(chǎn)權(quán)制度具備較強(qiáng)的社會(huì)整合、利益嵌入能力時(shí)，該制度更能夠應(yīng)對(duì)內(nèi)部張力、抵御外在阻力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)積極意義上的制度再生產(chǎn)；反之，若產(chǎn)權(quán)制度的利益分化程度高而社會(huì)嵌入性較弱，則該制度更傾向于通過(guò)激發(fā)利益主體的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)推動(dòng)自身對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)，以緩解維系壓力。這雖然使制度的某些核心特征得以延續(xù)，但制度本身也可能逐步陷入自我脆弱化的路徑。此類制度演變雖仍帶有初始結(jié)構(gòu)的烙印，但其產(chǎn)權(quán)形態(tài)表現(xiàn)為對(duì)原有結(jié)構(gòu)的否定性再現(xiàn)，即相關(guān)主體的競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)新制度以否定舊結(jié)構(gòu)的方式重塑自身。這正是浙江省半城市化地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度演變的理論意義所在。這一發(fā)現(xiàn)修正了既有大部分研究對(duì)歷史過(guò)程的單一理解，并表明產(chǎn)權(quán)制度變遷研究需要在動(dòng)態(tài)實(shí)踐中把握歷史過(guò)程的復(fù)雜作用機(jī)制。