特朗普“行政令治國”沖擊美式“三權(quán)分立”

　　　　熊茂伶

　　2025年1月19日，開啟第二任期的前一天，特朗普在支持者的歡呼聲中揚(yáng)言將廢除拜登每一項“激進(jìn)而愚蠢”的行政令。此后截至12月17日的近一年來，特朗普已簽署220項行政令，遠(yuǎn)超以往數(shù)屆總統(tǒng)，可謂“行政令治國”。

　　與此同時，美國國會鮮少出手干預(yù)，存在感格外弱；而聯(lián)邦最高法院常在聯(lián)邦政府要求下介入重大訴訟，其獨(dú)立性受到廣泛質(zhì)疑；強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡的“三權(quán)分立”制度受到嚴(yán)重沖擊。

　　數(shù)量異乎尋常的行政令已引發(fā)大量司法訴訟，并伴隨全美多輪大規(guī)模民眾抗議，凸顯美國社會的深度撕裂，也引發(fā)各界對美式民主與法治的擔(dān)憂。

　　【動輒“緊急狀態(tài)”　行政令“井噴”】

　　在美國，總統(tǒng)行政令具有法律效力，且無需國會批準(zhǔn)。

　　1月20日，特朗普上臺伊始就發(fā)布了創(chuàng)紀(jì)錄的40多項行政令和備忘錄等文件。

　　特朗普此任首年即頒發(fā)200多項行政令的數(shù)據(jù)令外界驚訝不已。據(jù)統(tǒng)計，2021年，拜登就職首年簽署了77項行政令；2009年，奧巴馬簽署了40項；即使對比2017年特朗普首次就任總統(tǒng)首年，他也僅簽署55項行政令。

　　多項行政令中，特朗普政府都強(qiáng)調(diào)“緊急狀態(tài)”“國家安全”，以及在外交和貿(mào)易領(lǐng)域的裁量權(quán)。例如，再度上任首日，特朗普就宣布南部邊境進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，簽署行政令要求采取強(qiáng)硬措施阻止非法移民入境。4月2日，特朗普援引1977年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，宣布美國進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，簽署行政令對所有貿(mào)易伙伴征收所謂“對等關(guān)稅”。8月11日，特朗普宣布首都華盛頓存在“犯罪緊急狀態(tài)”，簽署行政令要求聯(lián)邦政府接管華盛頓警察局以及動用國民警衛(wèi)隊。

　　美聯(lián)社今年6月指出，特朗普正前所未有地利用“緊急權(quán)力”推進(jìn)自己的政策執(zhí)行。“無論是征收懲罰性關(guān)稅、向邊境部署部隊，還是擱置環(huán)境法規(guī)，特朗普都依賴那些原本僅用于戰(zhàn)爭或入侵等非常情況下的規(guī)則和法律�！痹谔乩势债�(dāng)時已簽署的150項行政令中，有30項援引了某種緊急權(quán)力或授權(quán)，這一比例遠(yuǎn)超美國近代所有總統(tǒng)。

　　美國歷史上曾有多名總統(tǒng)嘗試擴(kuò)大行政權(quán)，但憲法和司法系統(tǒng)通常能施以約束。特朗普第二任期的特點是行政令密集、政策快速推進(jìn)，而此時的國會兩院因被共和黨掌控而呈現(xiàn)制衡力缺失的狀態(tài)。

　　美國智庫布魯金斯學(xué)會高級研究員達(dá)雷爾·韋斯特對記者表示，特朗普“超越了許多以往規(guī)范，依據(jù)幾十年甚至數(shù)百年前的法律條文行事”。

　　【“行政令治國”引發(fā)廣泛爭議】

　　特朗普開啟第二任期后，在打擊非法移民、削減政府規(guī)模、加征關(guān)稅等諸多領(lǐng)域通過行政手段加速推進(jìn)，并多次吹噓本屆政府短期內(nèi)“政績斐然”。

　　但與此同時，特朗普政府的海量行政令或被起訴、或被法院暫緩執(zhí)行或直接推翻，行政與司法體系之間沖突不斷。據(jù)美國“公平安全”網(wǎng)絡(luò)雜志統(tǒng)計，超過20%的行政令被告上法庭。

　　面對司法挑戰(zhàn)，特朗普政府往往迅速上訴，并多次請求聯(lián)邦最高法院“緊急介入”。美國加利福尼亞大學(xué)圣巴巴拉分校政治學(xué)教授約翰·伍利認(rèn)為，特朗普的做法在“考驗法律極限，往往押注聯(lián)邦最高法院會在很多重要判決中支持其立場”。

　　特朗普政府竭力拓展行政權(quán)邊界的同時，美國各地爆發(fā)多輪主題為“不要國王”的大規(guī)模民眾抗議。在4月19日一場全美抗議中，白宮門口出現(xiàn)“停止非法驅(qū)逐”“工人而非富人擁有權(quán)力”“憲法危機(jī)已經(jīng)到來”等標(biāo)語牌；多地民眾走上街頭，譴責(zé)特朗普政府多項政策侵犯公民權(quán)益且違反憲法。

　　在一家非營利組織工作的弗蘭克告訴記者，他到白宮門前抗議，是因為特朗普政府所作所為正在破壞憲法，損害民眾利益。從賓夕法尼亞州布拉德福德縣驅(qū)車趕來參加抗議的伍德女士則對國會的無作為表達(dá)強(qiáng)烈不滿。她舉著“國會等于懦夫”的牌子說，特朗普政府在驅(qū)逐移民、加征關(guān)稅、政府裁員等方面的政策遭到民眾普遍反對，但由共和黨掌控的國會卻對此保持沉默，令人非常失望。

　　在10月18日的全美抗議中，記者在國會附近看到“維護(hù)憲法”“別碰民主”“國會，該干活了！”等標(biāo)語牌。曾兩次參加民主黨總統(tǒng)初選的美國聯(lián)邦參議員伯尼·桑德斯當(dāng)天在講話中指出，特朗普想要將越來越多權(quán)力集中在自己手中，這些舉動或?qū)⒚绹糜谖ｋU境地。

　　【“立法真空”威脅“三權(quán)分立”】

　　美國設(shè)計“三權(quán)分立”制度的初衷是防止權(quán)力集中、確保立法、行政和司法三個系統(tǒng)互相制衡。近年來，隨著共和、民主兩黨對立加劇，兩黨在諸多政策領(lǐng)域幾乎無法達(dá)成妥協(xié)。在這種“立法真空”下，國會的治理功能某種程度上“失靈”，這一狀況從持續(xù)43天的史上最長聯(lián)邦政府“停擺”即可窺探一二。

　　觀察人士指出，特朗普對共和黨內(nèi)部的強(qiáng)力控制讓反對者難成聲勢，為其施政創(chuàng)造了較寬松的環(huán)境。

　　此外，美國的選舉節(jié)奏緊湊，雖然總統(tǒng)每屆任期四年，但從就職到國會中期選舉不到兩年，其間必須盡快取得執(zhí)政業(yè)績。雖然共和黨掌控國會，特朗普卻仍選擇通過行政手段快速推進(jìn)其政策，試圖塑造高效、果斷的領(lǐng)導(dǎo)形象，實際著眼點是重要的選民群體。

　　美國學(xué)術(shù)期刊《政治學(xué)季刊》11月刊文指出，特朗普行使非常規(guī)的行政權(quán)力，削弱國會的治理職能，這一策略的法理依據(jù)是打破美國正統(tǒng)認(rèn)知的“統(tǒng)一行政權(quán)”理論。該理論認(rèn)為，總統(tǒng)作為美國行政、立法和司法系統(tǒng)這三大獨(dú)立分支中行政部門的首腦，擁有對行政部門的唯一權(quán)威，因而不受其他兩權(quán)制約。

　　特朗普2019年曾表達(dá)對“統(tǒng)一行政權(quán)”理論的認(rèn)同。他在保守派青年組織“美國轉(zhuǎn)折點”一次會議上告訴與會者：“我有（憲法）第二條，作為總統(tǒng)，我有權(quán)做任何想做的事�！�

　　美國憲法第二條規(guī)定，美國行政權(quán)歸總統(tǒng)，總統(tǒng)須確保法律得到“忠實執(zhí)行”。這一措辭給美國總統(tǒng)留下一定的自由裁量空間。

　　觀察人士擔(dān)憂，今后無論哪個黨執(zhí)政，美國總統(tǒng)都可能效仿甚至超越特朗普，總統(tǒng)權(quán)力有持續(xù)擴(kuò)張風(fēng)險，美國“三權(quán)分立”的制度根基或因此進(jìn)一步受到侵蝕。（完）（新華社專特稿）

　　注：本文作者系新華社駐華盛頓記者。