2025年12月27日起，《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案》）正式向社會(huì)公開征求意見，為期30日。這是該法自2004年施行以來(lái)的首次大規(guī)模修訂，草案從現(xiàn)行的52條大幅擴(kuò)充至80條，對(duì)監(jiān)管范圍、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制、消費(fèi)者保護(hù)、法律責(zé)任等進(jìn)行了全方位、系統(tǒng)性完善。

國(guó)家金融監(jiān)督管理總局副局長(zhǎng)叢林表示，隨著近年來(lái)銀行業(yè)的迅速發(fā)展，監(jiān)管面臨一些新情況新問題，因此有必要對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改�！缎抻啿莅浮分闹贫葯C(jī)制上解決監(jiān)管對(duì)象覆蓋不全、監(jiān)管措施不足、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制不健全等突出問題，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管、防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

監(jiān)管范圍大幅擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)全鏈條覆蓋

與現(xiàn)行銀監(jiān)法相比，《修訂草案》進(jìn)一步更新并細(xì)化了監(jiān)管范圍，將理財(cái)公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司等新型機(jī)構(gòu)明確納入。

《修訂草案》清晰列舉了“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)譜系，使法律適用對(duì)象與當(dāng)前持牌體系更一致。上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室首席專家、主任曾剛表示：“監(jiān)管關(guān)注的重心，正從‘只盯住持牌機(jī)構(gòu)’逐步延伸到‘圍繞機(jī)構(gòu)運(yùn)行所依賴的關(guān)鍵關(guān)系與關(guān)鍵環(huán)節(jié)’�！�

更重要的變化在于，《修訂草案》將監(jiān)管對(duì)象由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)延伸至其主要股東、實(shí)際控制人，并從準(zhǔn)入條件、出資義務(wù)等方面對(duì)其提出要求，嚴(yán)厲打擊違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、抽逃出資等違法行為。

《修訂草案》還新增了對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等銀行業(yè)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管授權(quán)，明確了這些第三方機(jī)構(gòu)的勤勉盡責(zé)義務(wù)。

曾剛指出，修訂的方向是把“風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭”和“風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的鏈條”一起納入治理框架，使監(jiān)管能覆蓋“資金—股權(quán)—治理—經(jīng)營(yíng)—外包—消費(fèi)者”的完整鏈條。

穿透式監(jiān)管全面強(qiáng)化，股東監(jiān)管形成閉環(huán)

近年來(lái)，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)案例表明，公司治理失靈往往是最難修復(fù)、破壞性也最大的風(fēng)險(xiǎn)源頭。很多問題來(lái)自股東端的不當(dāng)干預(yù)、關(guān)聯(lián)交易與利益輸送、抽逃出資或虛假出資等。

為加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)管理，本次《修訂草案》落實(shí)中央金融工作會(huì)議關(guān)于穿透式監(jiān)管的要求，進(jìn)一步延伸監(jiān)管鏈條，將機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，建立事前、事中、事后全流程監(jiān)管制度。

曾剛指出，《修訂草案》把股東監(jiān)管做成“制度化、工具化、可執(zhí)行化”的閉環(huán)，總體思路可概括為：穿透、義務(wù)、強(qiáng)制。

具體來(lái)看，“穿透”指強(qiáng)化識(shí)別真實(shí)控制鏈條，要求逐層說(shuō)明股權(quán)結(jié)構(gòu)直至實(shí)際控制人，并報(bào)告關(guān)聯(lián)關(guān)系或一致行動(dòng)關(guān)系等可能影響股權(quán)結(jié)構(gòu)與資質(zhì)的信息；“義務(wù)”則是將治理要求上升為法律責(zé)任，明確主要股東、實(shí)際控制人應(yīng)遵守關(guān)聯(lián)交易、信息披露等規(guī)則；“強(qiáng)制”則指強(qiáng)制配套可落地的退出與約束工具，對(duì)濫用控制地位、嚴(yán)重?fù)p害相關(guān)權(quán)益的行為，監(jiān)管可責(zé)令改正，逾期不改或情節(jié)特別嚴(yán)重的，可責(zé)令轉(zhuǎn)讓股權(quán)、禁止投資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，并在完成改正或轉(zhuǎn)讓前限制股東權(quán)利。

“相較以往更多停留在監(jiān)管文件層面的要求，上升為法定義務(wù)后，執(zhí)法依據(jù)更明確、追責(zé)也更有剛性�！痹鴦偙硎尽�

風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制完善，工具箱更加豐富

風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的系統(tǒng)化完善成為本次修訂的重中之重。為切實(shí)填補(bǔ)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出的立法空白，《修訂草案》從多個(gè)方面完善機(jī)制。例如，建立健全早期糾正硬約束機(jī)制，授權(quán)監(jiān)管部門對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隱患采取早期糾正措施。

再如，完善風(fēng)險(xiǎn)處置框架，就促成重組、整頓、接管、撤銷等風(fēng)險(xiǎn)處置方式作出系統(tǒng)性安排。對(duì)于違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，《修訂草案》增加了“限制或者暫停部分業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)”“責(zé)令轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、業(yè)務(wù)”“責(zé)令主要股東按照規(guī)定限期補(bǔ)充資本”等措施。

曾剛分析認(rèn)為，《修訂草案》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置手段的優(yōu)化主要體現(xiàn)在三方面：一是豐富強(qiáng)制措施并擴(kuò)大適用依據(jù)；二是新增早期干預(yù)機(jī)制，在日常監(jiān)管與接管之間設(shè)置緩沖帶；三是細(xì)化接管制度與后續(xù)銜接。

以新增的整頓機(jī)制為例，《修訂草案》明確，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理情況惡化、公司治理嚴(yán)重混亂等重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以派出整頓組，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控。

同時(shí)，《修訂草案》還完善了處置措施，對(duì)接管制度進(jìn)行了大幅度完善，分別對(duì)接管程序啟動(dòng)、接管組職責(zé)、接管措施等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。

違法成本大幅提高，消費(fèi)者保護(hù)強(qiáng)化

為提高行政處罰震懾力，《修訂草案》聚焦造成重大金融風(fēng)險(xiǎn)的“關(guān)鍵人”、影響金融穩(wěn)定的“關(guān)鍵事”，進(jìn)一步完善行政處罰規(guī)則。

清華大學(xué)五道口金融學(xué)院金融安全研究中心主任周道許指出，《修訂草案》的核心亮點(diǎn)之一是“顯著提高違法成本”。具體體現(xiàn)在兩大維度：一是大幅提升懲戒力度，銜接《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，明確“沒收違法所得”與罰款并處的原則；二是擴(kuò)大法律責(zé)任覆蓋面和處罰對(duì)象，不僅加大對(duì)機(jī)構(gòu)的處罰，更強(qiáng)化對(duì)人員的追責(zé)。

針對(duì)金融違法成本偏低、“罰不及損”等問題，《修訂草案》銜接《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，堅(jiān)持罰沒并舉，明確對(duì)違法所得予以沒收，并大幅提高罰款金額和倍數(shù)罰款幅度。責(zé)任追究對(duì)象也從機(jī)構(gòu)延伸至從業(yè)人員、主要股東及實(shí)際控制人。

在消費(fèi)者保護(hù)方面，《修訂草案》新增專門條款強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，明確了國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，指導(dǎo)依法設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)糾紛調(diào)解組織，為消費(fèi)者保護(hù)工作提供了上位法依據(jù)。

此外，《修訂草案》還進(jìn)一步細(xì)化了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)義務(wù)，詳細(xì)列舉機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員在業(yè)務(wù)活動(dòng)中的“負(fù)面清單”，包括不得開展虛假宣傳，不得通過(guò)違規(guī)收費(fèi)、截留資金等方式，侵犯存款人和其他客戶合法權(quán)益等。

《修訂草案》公開征求意見期限為2025年12月27日至2026年1月25日。隨著《修訂草案》的最終落地，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體系將更加完善，為金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。