優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，要以“全國一盤棋”的系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)與保護(hù)，科學(xué)布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境在空間安排上的均衡與協(xié)調(diào)

　　文 | 田志強(qiáng)

　　《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出：“優(yōu)化國土空間發(fā)展格局?！边@對自然資源部門健全規(guī)劃體系提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更高要求。

　　優(yōu)化國土空間發(fā)展格局是推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程“一張藍(lán)圖繪到底”中一項(xiàng)關(guān)乎全局、影響深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，因此要在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多重需求與空間矛盾下，統(tǒng)籌好開發(fā)與保護(hù)、當(dāng)下與未來、安全與繁榮等維度，為中華民族永續(xù)發(fā)展擘畫堅實(shí)而富有活力的空間藍(lán)圖。

　　當(dāng)今世界百年變局深刻演變，我國發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期。人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)形態(tài)的深刻變革，資源環(huán)境約束的日益趨緊，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，以及國家安全面臨的新形勢，共同構(gòu)成了國土空間開發(fā)與保護(hù)必須直面的時代課題。

　　優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，要以“全國一盤棋”的系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)與保護(hù)，科學(xué)布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境在空間安排上的均衡與協(xié)調(diào)。

　　堅持底線思維優(yōu)化“三區(qū)三線”等規(guī)劃控制線

　　全國耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，被稱為三條控制線。要堅持底線思維，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線?！岸嘁?guī)合一”后國土空間規(guī)劃按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，并以三條控制線分別圍合的空間作為重點(diǎn)管控區(qū)域，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局?！叭齾^(qū)三線”劃定以來，牢牢守住國土空間發(fā)展的安全底線，但也面臨不同功能空間存在矛盾沖突、管控規(guī)則不完善等實(shí)際問題。

　　健全三條控制線管理和優(yōu)化規(guī)則。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法、生態(tài)保護(hù)紅線管理相關(guān)文件對其劃定、管控、保護(hù)、優(yōu)化調(diào)整、質(zhì)量建設(shè)等作出了具體規(guī)定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法也在持續(xù)探索中。

　　要進(jìn)一步加強(qiáng)三條控制線協(xié)同管控，在空間上明確開發(fā)建設(shè)活動與三條控制線的協(xié)調(diào)規(guī)則，堅持底線思維，強(qiáng)化剛性約束與彈性適應(yīng)相結(jié)合，推動三條控制線從“劃得實(shí)”向“管得住、用得好、調(diào)得優(yōu)”深化，實(shí)現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全屏障永續(xù)穩(wěn)固、城鎮(zhèn)空間集約高效發(fā)展的統(tǒng)一。推動三條控制線管理與國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)深度融合，實(shí)現(xiàn)審批、監(jiān)測、執(zhí)法、評估全鏈條數(shù)字化管理，形成保護(hù)與開發(fā)清晰有序的國土空間底線。

　　推動耕地林地園地空間融合治理。在確保不突破全國國土空間規(guī)劃綱要確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)前提下，落實(shí)好省級國土空間規(guī)劃確定的要求的基礎(chǔ)上，按照耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求，遵循“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，統(tǒng)籌耕地保護(hù)與生態(tài)建設(shè)?？茖W(xué)劃定耕地占補(bǔ)平衡和國土綠化空間，優(yōu)化耕地和國土綠化空間布局。有序推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和國土綠化，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務(wù)能力，持續(xù)提升森林草原質(zhì)量。

　　強(qiáng)化災(zāi)害防控和其他資源保障。除“三區(qū)三線”外，還有多條涉及國土空間安全底線的控制線和重點(diǎn)區(qū)域，共同影響著國土空間發(fā)展格局。明確地震、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇等自然災(zāi)害綜合風(fēng)險重點(diǎn)防控區(qū)域，優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源的區(qū)域布局。統(tǒng)籌流域干支流、上下游、左右岸防洪和城市地區(qū)排澇以及沿海城市防臺防潮等需求，劃定洪澇風(fēng)險控制線。

　　落實(shí)各類文化遺產(chǎn)的保護(hù)管控要求，嚴(yán)格保護(hù)和管控歷史文化遺存本體及其相關(guān)的空間環(huán)境，劃定歷史文化保護(hù)線。通過整體保護(hù)和系統(tǒng)活化利用文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)，彰顯國土空間特色魅力，保護(hù)好、傳承好、利用好中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

山東省菏澤市巨野縣核桃園鎮(zhèn)青龍山旅游度假區(qū)鳥瞰。該度假區(qū)是當(dāng)?shù)貙﹃P(guān)停礦山、廢棄礦坑進(jìn)行綜合治理和生態(tài)修復(fù)后打造而成的（2025 年 6 月 4 日攝） 郭緒雷攝 / 本刊

　　以主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度構(gòu)建發(fā)展總體框架

　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，是從自然資源稟賦、人口與經(jīng)濟(jì)布局、生態(tài)環(huán)境本底特征出發(fā)，以資源環(huán)境承載能力為硬約束，以差異化精準(zhǔn)施策為路徑，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)空間合理布局，激發(fā)各地內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，系統(tǒng)性構(gòu)建統(tǒng)籌發(fā)展和安全、協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)的總體框架，是引導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的空間戰(zhàn)略和政策體系。

　　發(fā)揮國家區(qū)域戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體效能的穩(wěn)步提升，發(fā)展均衡性的逐步增強(qiáng)，國家區(qū)域戰(zhàn)略正在向縱深發(fā)展，黨的二十屆四中全會指出，“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)”。

　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨日益復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，發(fā)揮國家區(qū)域戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅是做強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要內(nèi)容，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。

　　強(qiáng)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，基于資源稟賦條件和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，引導(dǎo)不同區(qū)域找準(zhǔn)功能定位和主攻方向，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)分布式、功能復(fù)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的主體功能綜合布局，在國土空間統(tǒng)一底版上統(tǒng)籌落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略等，支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。

　　構(gòu)建“3+N”主體功能分區(qū)體系。增強(qiáng)空間格局的復(fù)合性、綜合性，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，在全國國土空間規(guī)劃綱要明確的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三類以縣為單元劃定的主體功能區(qū)類型的基礎(chǔ)上，因地制宜疊加劃定邊境地區(qū)、能源資源富集區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)、海洋空間重點(diǎn)優(yōu)化區(qū)等特殊功能區(qū)，形成“3+N”主體功能分區(qū)體系，統(tǒng)籌落實(shí)邊疆安全、能源安全、文化安全、海洋安全。

　　完善配套政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)合理布局。根據(jù)主體功能定位，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，著力提高產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源、產(chǎn)業(yè)、財政、科技、農(nóng)業(yè)、文旅等相關(guān)領(lǐng)域政策，構(gòu)建與主體功能分區(qū)體系相匹配的政策體系，以既守牢底線、又激發(fā)區(qū)域新動能新優(yōu)勢為目標(biāo)，推動政策由約束管控向正向激勵轉(zhuǎn)變、由保護(hù)優(yōu)先向助推發(fā)展轉(zhuǎn)變，重在強(qiáng)化政策創(chuàng)新性、操作性、含金量。

　　在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下，為促進(jìn)各地按照主體功能定位實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，要分區(qū)配套差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及政策措施。針對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，細(xì)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單管控單元，明確限制或禁止的開發(fā)建設(shè)活動，精準(zhǔn)地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選址布局；城市化地區(qū)要以城市群、都市圈、中心城市為依托，建立健全產(chǎn)業(yè)等跨區(qū)域配置機(jī)制；能源資源富集區(qū)要引導(dǎo)清潔能源與先進(jìn)高載能產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局，促進(jìn)能源資源就地轉(zhuǎn)化利用。

　　同時，制定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的產(chǎn)業(yè)鼓勵目錄，針對納入鼓勵目錄的產(chǎn)業(yè)，采取拓展融資渠道、貸款貼息、降低利息、降低經(jīng)營負(fù)擔(dān)成本等政策激勵，支持生態(tài)型產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。

　　強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃引領(lǐng)作用

　　高質(zhì)量推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的重要舉措，黨的二十屆四中全會提出“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長極作用，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”。

　　雄安新區(qū)建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、“三北”等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)、東北全面振興、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、中部地區(qū)崛起、西部大開發(fā)等8場推動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的座談會先后召開，區(qū)域一體化發(fā)展正面臨前所未有的機(jī)遇。

　　增強(qiáng)城市群、都市圈競爭力與綜合承載力。強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略的空間統(tǒng)籌，分類優(yōu)化組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的城市群、都市圈空間結(jié)構(gòu)和功能。提高東部京津冀、長三角、珠三角等城市群一體化水平，形成城鄉(xiāng)融合的網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)空間布局，在人口進(jìn)一步向中心城市集聚的同時，積極引導(dǎo)人口由中心城區(qū)向周邊地區(qū)擴(kuò)散，促進(jìn)人口和功能布局相協(xié)調(diào)。

　　推動中西部地區(qū)城市群組團(tuán)式發(fā)展，培育更多都市圈、省域副中心城市和區(qū)域性中心城市，提升對城鎮(zhèn)人口的吸引力和資源要素的集聚能力。提升東北地區(qū)沈陽、哈爾濱、長春等省會城市和大連、吉林、齊齊哈爾等中心城市穩(wěn)定區(qū)域城鎮(zhèn)人口的能力，優(yōu)化沿邊口岸城鎮(zhèn)、特色資源富集城鎮(zhèn)的功能。從城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提升農(nóng)村道路、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施水平，優(yōu)化農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。通過政策引導(dǎo)，推動產(chǎn)業(yè)有序向周邊城鎮(zhèn)擴(kuò)散，公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　發(fā)揮區(qū)域國土空間規(guī)劃在一體化發(fā)展中的基礎(chǔ)性和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃屬于專項(xiàng)規(guī)劃，其定位在統(tǒng)籌區(qū)域資源要素利用和協(xié)調(diào)空間布局上，聚焦省、市級國土空間規(guī)劃獨(dú)自解決不了的空間協(xié)同問題。

　　在區(qū)域（流域）國土空間規(guī)劃編制過程中，全面梳理區(qū)域協(xié)同發(fā)展涉及國土空間開發(fā)保護(hù)的要求，圍繞國家發(fā)展規(guī)劃關(guān)注的資源環(huán)境承載能力、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)均等化、交通一體化、產(chǎn)業(yè)空間布局、重大項(xiàng)目落地、區(qū)域空間格局優(yōu)化等問題，將區(qū)域協(xié)同發(fā)展的安排落實(shí)在空間布局和資源配置上。系統(tǒng)調(diào)整區(qū)域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局，有力支撐發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合，落實(shí)和細(xì)化區(qū)域發(fā)展的各項(xiàng)重大目標(biāo)任務(wù)和空間發(fā)展格局優(yōu)化要求，突出跨省域解決問題的重要作用，協(xié)調(diào)跨行政單元在資源配置和功能協(xié)調(diào)布局、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、公共服務(wù)均衡配置等方面的空間矛盾。（作者為中國國土勘測規(guī)劃院國土空間規(guī)劃所所長、研究員）■