實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略促進高質(zhì)量充分就業(yè)

國家發(fā)展改革委就業(yè)收入分配和消費司

就業(yè)是最基本的民生，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟社會健康發(fā)展，事關(guān)國家長治久安。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視就業(yè)工作，圍繞促進高質(zhì)量充分就業(yè)作出一系列重要論述。黨的二十屆四中全會通過的《建議》從加大保障和改善民生力度、扎實推進全體人民共同富裕的戰(zhàn)略高度，對促進高質(zhì)量充分就業(yè)作出新的部署。做好“十五五”時期的就業(yè)工作，必須深入學習領(lǐng)會習近平總書記關(guān)于促進高質(zhì)量充分就業(yè)的重要論述精神，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神，堅定不移實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)促進機制，扎實促進高質(zhì)量充分就業(yè)。

一、深刻領(lǐng)會習近平總書記關(guān)于促進高質(zhì)量充分就業(yè)的重要論述精神

習近平總書記關(guān)于就業(yè)工作的重要論述，特別是在二十屆中央政治局第十四次集體學習時關(guān)于促進高質(zhì)量充分就業(yè)的重要講話，系統(tǒng)深刻、內(nèi)涵豐富，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容�！督ㄗh》關(guān)于就業(yè)工作的部署與習近平總書記重要講話精神一脈相承、有機銜接，為我們在新時代新征程做好就業(yè)工作提供了根本遵循和行動指南。

深刻理解和把握就業(yè)優(yōu)先的工作導向。習近平總書記強調(diào)，“更加自覺地把高質(zhì)量充分就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，使高質(zhì)量發(fā)展的過程成為就業(yè)提質(zhì)擴容的過程”�！督ㄗh》在“十五五”時期主要目標中提出“高質(zhì)量充分就業(yè)取得新進展”，將“促進高質(zhì)量充分就業(yè)”列為民生領(lǐng)域的首要任務(wù)，并進一步強調(diào)“深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，健全就業(yè)促進機制，構(gòu)建就業(yè)友好型發(fā)展方式”，凸顯了就業(yè)工作的重要地位。這要求我們始終堅持就業(yè)優(yōu)先，提高發(fā)展的就業(yè)帶動力，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與就業(yè)促進協(xié)調(diào)聯(lián)動。

深刻理解和把握當前就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾。習近平總書記指出：“人力資源供需不匹配，是當前我國就業(yè)領(lǐng)域面臨的主要矛盾。解決這一矛盾，關(guān)鍵在于加快塑造素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源。”《建議》提出“完善人力資源供需匹配機制，健全終身職業(yè)技能培訓制度”，為破解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾提供解決方案。當前勞動力市場正在經(jīng)歷深刻變化，勞動年齡人口逐步下降，人口老齡化、勞動力大齡化趨勢更加明顯，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進，人力資源供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯。這要求我們統(tǒng)籌抓好教育、培訓和就業(yè)，完善供需對接機制，從破解“有活沒人干”入手，解決“有人沒活干”的問題。

深刻理解和把握高質(zhì)量充分就業(yè)的深刻內(nèi)涵。習近平總書記強調(diào)：“在宏觀層面，高質(zhì)量充分就業(yè)主要包括就業(yè)機會充分、就業(yè)環(huán)境公平、就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人崗匹配高效、勞動關(guān)系和諧等；在微觀層面，高質(zhì)量充分就業(yè)主要表現(xiàn)為勞動者不僅有活干，而且工作穩(wěn)定、收入合理、保障可靠、職業(yè)安全等�！薄督ㄗh》既注重從體制機制層面統(tǒng)籌發(fā)力，又始終聚焦勞動者的所感所盼，回應(yīng)重點群體對高質(zhì)量充分就業(yè)的關(guān)切。這要求我們堅持系統(tǒng)觀念，從宏觀處著眼，擴大就業(yè)容量，完善促進高質(zhì)量充分就業(yè)的政策體系，從微觀處著手，提升就業(yè)質(zhì)量，不斷增強勞動者的獲得感、幸福感、安全感。

深刻理解和把握做好就業(yè)工作的總體要求。習近平總書記的重要論述，強調(diào)了促進高質(zhì)量充分就業(yè)要堅持的方針和原則，并提出了始終堅持就業(yè)優(yōu)先、著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾、完善重點群體就業(yè)支持政策、深化就業(yè)體制機制改革、加強勞動者權(quán)益保障五方面的重點任務(wù)�！督ㄗh》從健全就業(yè)促進機制、解決結(jié)構(gòu)性矛盾、完善公共服務(wù)體系、加大創(chuàng)業(yè)支持力度、加強權(quán)益保障、完善就業(yè)影響評估等方面作出系統(tǒng)部署，為我們做好就業(yè)工作指明了方向。這要求我們扎實推進各項重點任務(wù)落實落細，推動就業(yè)工作不斷取得新成效。

二、“十四五”以來就業(yè)工作取得積極成效

“十四五”以來，面對錯綜復雜的國內(nèi)外形勢，黨中央堅持把就業(yè)工作擺在治國理政的突出位置，全國上下一道努力奮斗，在14億多人口的發(fā)展中大國實現(xiàn)了比較充分的就業(yè)。

就業(yè)形勢總體穩(wěn)定。截至2025年9月底，“十四五”城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計達到6032萬人，超額完成5500萬人的目標任務(wù)。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率前4年均值為5.3%，低于5.5%的預(yù)期控制目標。勞動參與率保持在較高水平，成功將規(guī)模龐大的勞動力資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力。

就業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。2024年城鎮(zhèn)就業(yè)人員占比達到64.5%，較2020年提高2.8個百分點。三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比分別為22.2%、29.0%和48.8%，其中第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比較2020年提高1.1個百分點，吸納就業(yè)主渠道作用進一步發(fā)揮，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)“倒金字塔”形結(jié)構(gòu)進一步鞏固。中西部地區(qū)吸納就業(yè)能力顯著增強，區(qū)域就業(yè)結(jié)構(gòu)更趨均衡。

就業(yè)質(zhì)量穩(wěn)步提升。勞動者工資水平持續(xù)提高，勞動報酬占GDP比重從2020年的51.2%提高到2023年的53.1%。覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的社會保障體系更加健全，截至2024年底，全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別達到10.7億人、2.5億人、3億人。

創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)活力不斷釋放。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略深入推進，有效激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，創(chuàng)業(yè)對就業(yè)帶動作用不斷增強。2024年末全國實有登記注冊經(jīng)營主體1.89億戶，“十四五”時期年均新增經(jīng)營主體超1000萬，年均創(chuàng)業(yè)擔保貸款余額3000億元。

重點群體就業(yè)工作扎實推進。高校畢業(yè)生人數(shù)連年增長，每年畢業(yè)去向落實率基本在90%以上。2024年全國農(nóng)民工總量近3億人，脫貧人口務(wù)工規(guī)模穩(wěn)定在3000萬人以上，為鞏固拓展脫貧攻堅成果作出了積極貢獻。截至2025年9月底，累計幫助2505萬城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)、811萬就業(yè)困難人員就業(yè)。

就業(yè)服務(wù)能力進一步增強。覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)公共服務(wù)體系更加健全，建成近9000家零工市場，推動服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋。健全終身職業(yè)技能培訓制度，“十四五”時期累計超4200萬人次的企業(yè)職工、超3100萬人次的農(nóng)民工接受補貼性職業(yè)技能培訓。支持地方建設(shè)341個公共實訓基地，開展實訓近600萬人次。

總的看，“十四五”以來就業(yè)工作取得的積極成效，根本在于以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)航掌舵，在于習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引。這些成就充分證明了我國社會主義制度的優(yōu)越性，展現(xiàn)了我國勞動力市場的巨大韌性和潛力，為做好“十五五”時期就業(yè)工作積累了寶貴經(jīng)驗、奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，也要清醒地看到，“十五五”時期就業(yè)工作面臨的環(huán)境更趨復雜嚴峻，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速突破，人口結(jié)構(gòu)深刻變化，全球經(jīng)濟格局深度調(diào)整，不確定難預(yù)料因素增多，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾更加凸顯，重點群體就業(yè)壓力不容忽視，促進高質(zhì)量充分就業(yè)仍任重道遠。

三、扎實推動“十五五”時期高質(zhì)量充分就業(yè)取得新進展

“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期，做好就業(yè)工作至關(guān)重要。必須深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于就業(yè)工作的重要論述，認真貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，全面貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，以推動高質(zhì)量發(fā)展為基礎(chǔ)，以實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以強化就業(yè)優(yōu)先政策為抓手，以深化就業(yè)體制機制改革為動力，持續(xù)促進就業(yè)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，不斷增強廣大勞動者獲得感、幸福感、安全感。

強化就業(yè)優(yōu)先導向，推動就業(yè)擴容提質(zhì)。解決就業(yè)問題根本上要靠經(jīng)濟發(fā)展，促進高質(zhì)量充分就業(yè)要靠高質(zhì)量發(fā)展。強化就業(yè)優(yōu)先導向的宏觀調(diào)控，把高質(zhì)量充分就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，高效有序做好宏觀政策取向一致性評估，推動財政、貨幣、投資、消費、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策與就業(yè)政策協(xié)調(diào)聯(lián)動、同向發(fā)力，構(gòu)建就業(yè)友好型發(fā)展方式。加強產(chǎn)業(yè)和就業(yè)協(xié)同，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，不斷壯大實體經(jīng)濟，做大做強新興產(chǎn)業(yè)，推動先進制造業(yè)集群發(fā)展，加快生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)化多樣化發(fā)展，支持發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，努力創(chuàng)造更多高質(zhì)量崗位。積極培育新職業(yè)新崗位，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟，推動靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)健康發(fā)展，開發(fā)新的就業(yè)增長點。支持各類經(jīng)營主體穩(wěn)崗擴崗，綜合運用財政金融、稅收優(yōu)惠、社會保障等政策措施，持續(xù)推動經(jīng)營主體紓困解難，增強穩(wěn)崗擴就業(yè)能力。完善就業(yè)影響評估和監(jiān)測預(yù)警，綜合應(yīng)對外部環(huán)境變化和新技術(shù)發(fā)展對就業(yè)的影響。

加強人才培養(yǎng)培訓，著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。提高勞動者素質(zhì)、加快塑造現(xiàn)代化人力資源，是破解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的關(guān)鍵。加快建立人力資源需求預(yù)測機制，科學研判人力資源發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌抓好教育、培訓和就業(yè)，動態(tài)調(diào)整高等教育專業(yè)和資源結(jié)構(gòu)布局，提高教育供給與人才需求的匹配度，實現(xiàn)技能人才培養(yǎng)和市場需求有機銜接。開展大規(guī)模職業(yè)技能提升培訓，加大急需人才培養(yǎng)力度，積極構(gòu)建以市場化培訓為主導、行業(yè)企業(yè)自主培訓為主體的職業(yè)技能培訓供給體系，強化重點行業(yè)企業(yè)技能人才保障。健全終身職業(yè)技能培訓制度，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，全面推行企業(yè)新型學徒制培訓。強化技能提升培訓設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌多種資金渠道支持產(chǎn)教融合實訓基地建設(shè)，共建共享一批公共實訓基地。拓寬技能人才發(fā)展通道，建立完善國家資歷框架，完善技能要素參與分配制度。

加大支持保障力度，穩(wěn)定和擴大重點群體就業(yè)。高校畢業(yè)生是寶貴的人力資源，農(nóng)民工是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，就業(yè)困難人員是兜牢民生底線的關(guān)鍵群體，必須下大力氣抓好重點群體就業(yè)工作。拓寬高校畢業(yè)生等青年就業(yè)渠道，促進市場化就業(yè)，開發(fā)更多有利于發(fā)揮所學所長的就業(yè)崗位，鼓勵青年投身重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、城鄉(xiāng)基層和中小微企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。推進農(nóng)村勞動力就業(yè)增收，統(tǒng)籌推進外出就業(yè)和就地就近就業(yè)，著重引導外出人才返鄉(xiāng)、城市人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加大以工代賑實施力度，加快形成雙向流動、互融互通的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)格局。做好退役軍人就業(yè)服務(wù)保障，引導退役軍人圍繞國家重點扶持領(lǐng)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)。完善困難人員就業(yè)援助制度，加強對大齡、殘疾、較長時間失業(yè)等就業(yè)困難群體的幫扶，鼓勵支持企業(yè)吸納就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，統(tǒng)籌用好公益性崗位，確保零就業(yè)家庭動態(tài)清零。

完善就業(yè)公共服務(wù)體系，促進服務(wù)均衡可及。健全就業(yè)公共服務(wù)體系，是落實就業(yè)政策的重要保障，是促進高質(zhì)量充分就業(yè)的重要支撐。完善就業(yè)公共服務(wù)制度，健全戶籍地、常住地、參保地、就業(yè)地公共就業(yè)服務(wù)供給機制，促進服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和就業(yè)困難群體傾斜。加強就業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進信息服務(wù)智慧化，提高人力資源市場規(guī)范化水平，提供更多市場化就業(yè)服務(wù)供給。深化勞動力要素市場化配置改革，同步推進戶籍制度、用人制度、檔案服務(wù)改革，加快破除妨礙勞動力市場化配置和自由流動的障礙，形成合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。

加強勞動者權(quán)益保障，營造公平有序就業(yè)環(huán)境。強化勞動者權(quán)益保障，是促進高質(zhì)量充分就業(yè)的應(yīng)有之義，是增進民生福祉的重要基礎(chǔ)。健全勞動法律法規(guī)體系，完善適應(yīng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者的權(quán)益保障制度。提高勞動報酬在初次分配中的比重，健全各類要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的初次分配機制。加強對企業(yè)工資分配的宏觀指導，完善勞動者工資決定、合理增長、支付保障機制。擴大社會保險覆蓋面，健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社會保障制度，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，完善勞動標準體系和勞動關(guān)系協(xié)商協(xié)調(diào)機制，持續(xù)整治人力資源市場秩序，有效治理就業(yè)歧視、欠薪欠保、違法裁員、求職陷阱等亂象。

（原文發(fā)表于《習近平經(jīng)濟思想研究》2025年第11期）