導(dǎo) 讀

2025年7月中央城市工作會(huì)議召開，明確了我國(guó)城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。泰安是國(guó)家歷史文化名城、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)城市，近年來正經(jīng)歷從增量開發(fā)向存量提質(zhì)轉(zhuǎn)變。為貫徹落實(shí)國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略要求，推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，泰安市將城市更新作為高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，委托我院組織編制《泰安市中心城區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》，積極探索特色資源型城市更新路徑。

規(guī)劃思路

泰安位于山東省中部，坐落于世界自然與文化遺產(chǎn)泰山腳下，具有得天獨(dú)厚的自然環(huán)境和地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)。泰安市積極開展城市更新行動(dòng)，十四五以來聚焦工作機(jī)制搭建、項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)、頂層系統(tǒng)謀劃三個(gè)方面，深入探索并取得一定的成效。然而城市發(fā)展面臨挑戰(zhàn)：

城市發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，土地出讓規(guī)模大幅下降，人口負(fù)增長(zhǎng)，老城中心衰落，從人口、土地、空間上看全面進(jìn)入存量提質(zhì)階段。

泰安有著國(guó)家級(jí)歷史文化名城、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)城市等金名片，城區(qū)范圍除了岱廟外沒有其他文化地標(biāo)，缺少文化傳承空間；游客知山不知城，進(jìn)山不進(jìn)城，旅游服務(wù)能級(jí)待提升；老城區(qū)設(shè)施補(bǔ)短板任務(wù)重，低效空間集聚。并且項(xiàng)目實(shí)施碎片化，低效空間集聚，財(cái)政保障乏力，規(guī)劃政策缺位，傳統(tǒng)城市更新模式難以為繼，亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)破局。

在此背景下，泰安市組織編制中心城區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃立足特色資源型城市發(fā)展需求，搭建以實(shí)施為導(dǎo)向的城市更新綜合治理平臺(tái)，發(fā)揮三大核心職能：

• 一是戰(zhàn)略引領(lǐng)。聚焦泰安的發(fā)展瓶頸，制定轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑，推動(dòng)城市功能重構(gòu)與價(jià)值提升；

• 二是實(shí)施引導(dǎo)。重點(diǎn)解決存量資產(chǎn)大量閑置問題，系統(tǒng)激活存量資源，建立系統(tǒng)性實(shí)施支撐體系；

• 三是頂層設(shè)計(jì)。完善城市更新工作頂層架構(gòu)，探索因地制宜地規(guī)劃實(shí)施推動(dòng)模式。

內(nèi)容與特色

（1）重構(gòu)城市特色功能價(jià)值

一是系統(tǒng)挖掘城區(qū)隱形文化資產(chǎn)。在大遺產(chǎn)視角下重新梳理城市歷史文化脈絡(luò)，挖掘出7大類歷史文化空間，其中78%為非文物保護(hù)單位或歷史建筑。評(píng)估篩查出具有保護(hù)利用價(jià)值的文化空間，搭建面向多尺度的“文化點(diǎn)—文化線路—文化片區(qū)”的保護(hù)利用框架。

圖1 不同尺度的“文化點(diǎn)—文化線路—文化片區(qū)”的保護(hù)利用框架

二是轉(zhuǎn)變城市空間結(jié)構(gòu)。從增量時(shí)期的“開發(fā)新軸線、重點(diǎn)建新城”到 “中軸復(fù)興、圈層帶動(dòng)”，確立存量空間更新主導(dǎo)下的“擁山發(fā)展”新格局。

圖2 泰安市中心城區(qū)更新結(jié)構(gòu)圖

三是系統(tǒng)開展功能重構(gòu)與業(yè)態(tài)品質(zhì)升級(jí)。以老城復(fù)興、文旅賦能、擴(kuò)大內(nèi)需為切入點(diǎn)，促進(jìn)資源整合利用、部門協(xié)同治理，形成“山城聯(lián)動(dòng)”的綜合文旅品牌價(jià)值，為老城發(fā)展注入空間注入動(dòng)力、活力。基于價(jià)值提升邏輯，開展重點(diǎn)地塊“總體+要素”的城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)

四是定制價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)制。圍繞文化資源活化利用、老舊廠區(qū)更新、低效用地再開發(fā)、片區(qū)統(tǒng)籌更新，針對(duì)性提出政策、實(shí)施模式等保障機(jī)制，推動(dòng)功能轉(zhuǎn)化與價(jià)值提升。

（2）系統(tǒng)激活城市低效空間

一是系統(tǒng)化建立更新資源庫(kù)。根據(jù)泰安城市特征，確定“一有一缺”的更新資源分類識(shí)別指標(biāo)體系，摸清城市更新底盤。

二是多維開展更新潛力評(píng)估。結(jié)合主觀需求與客觀評(píng)價(jià)，建立更新資源“量化評(píng)價(jià)+空間定位+權(quán)責(zé)溯源”的多維評(píng)估體系，研判更新工作急難。

圖3 更新潛力評(píng)估路線圖

三是明確更新實(shí)施路徑。全覆蓋式更新項(xiàng)目策劃，謀劃出61類、500余個(gè)具有可實(shí)施性的更新項(xiàng)目。制定適配泰安不同類型更新項(xiàng)目的實(shí)施模式指引、項(xiàng)目實(shí)施階段“全生命周期”的制度保障體系，建立案例庫(kù)，支持政府高效推動(dòng)項(xiàng)目。

（3）規(guī)劃實(shí)施頂層推動(dòng)模式

一是建立更新實(shí)施引導(dǎo)體系。確定重點(diǎn)區(qū)域指引—更新片區(qū)指引—更新項(xiàng)目指引的三級(jí)體系。重點(diǎn)區(qū)域指引明確區(qū)域提升目標(biāo)、指引更新方向，引導(dǎo)資源高效盤活利用。更新片區(qū)指引，項(xiàng)目謀劃上確定“肥瘦打捆”模式，一本賬統(tǒng)籌，輔助資金申請(qǐng)，規(guī)劃編制過程中協(xié)助靈山片區(qū)城中村更新項(xiàng)目獲得9個(gè)億貸款，片區(qū)更新圖則成為本地更新貸款申請(qǐng)要件。項(xiàng)目層面，搭建“易使用” 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，引入溯源機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目的持續(xù)轉(zhuǎn)化。

圖4 更新實(shí)施引導(dǎo)體系

二是確立全過程的工作協(xié)同機(jī)制。在前期調(diào)研階段，將多方主體需求前置，建立“政府引導(dǎo)、平臺(tái)運(yùn)作、市場(chǎng)參與”的協(xié)同實(shí)施體系，開展信息共享、項(xiàng)目可行性研究，開放決策環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制階段，多部門協(xié)同編制、審核、謀劃項(xiàng)目，多次征求29個(gè)100多條相關(guān)部門意見，引導(dǎo)管理部門、產(chǎn)權(quán)單位、社會(huì)資本主動(dòng)利用更新資源庫(kù)謀劃更新項(xiàng)目。規(guī)劃成果完成階段，由市政府印發(fā)，面向社會(huì)各界進(jìn)行發(fā)布宣介，充分發(fā)揮招商作用。

三是形成多層級(jí)的規(guī)劃實(shí)施路徑。總體規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)更新專規(guī)以國(guó)土空間規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃的法定成果予以批復(fù)；詳細(xì)規(guī)劃層面編制國(guó)土空間銜接專篇，更新專項(xiàng)規(guī)劃從4個(gè)層次創(chuàng)造和控規(guī)靈活銜接的接口，提出控規(guī)必要調(diào)整內(nèi)容，剛彈結(jié)合落實(shí)更新規(guī)劃；項(xiàng)目實(shí)施層面，常態(tài)化輔助項(xiàng)目選址，有效推進(jìn)項(xiàng)目落地。

圖5更新專項(xiàng)規(guī)劃成果納入國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)用的路徑

實(shí)施進(jìn)展與成效

（1）持續(xù)開展城市更新，貫通更新實(shí)施全鏈條

在城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)下，泰安市系統(tǒng)推進(jìn)片區(qū)更新、基礎(chǔ)設(shè)施更新等專項(xiàng)更新，持續(xù)謀劃并實(shí)施一系列城市更新項(xiàng)目。引入各類實(shí)施主體參與更新，成功申報(bào)多項(xiàng)資金，打通了從市級(jí)層面到更新片區(qū)、更新項(xiàng)目及專項(xiàng)領(lǐng)域的城市更新全鏈條實(shí)施路徑。

（2）推動(dòng)片區(qū)統(tǒng)籌更新，實(shí)現(xiàn)工作方式轉(zhuǎn)型

推動(dòng)老城文旅客廳、蒿里山片區(qū)、南關(guān)片區(qū)、御碑樓片區(qū)等片區(qū)綜合更新項(xiàng)目，撬動(dòng)社會(huì)資本投資，鏈接城市更新專項(xiàng)資金補(bǔ)助。2024年，泰山區(qū)政府建立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌、屬地政府負(fù)責(zé)、工作專班推進(jìn)的片區(qū)更新工作機(jī)制。在更新規(guī)劃帶動(dòng)引導(dǎo)下，各行業(yè)主管部門形成更新資源管理、更新項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和實(shí)施管理的閉環(huán)工作路徑。

（3）存量空間更新帶動(dòng)，城市文旅品牌重塑

優(yōu)先推動(dòng)了一批對(duì)于城市文旅品牌塑造、城市空間品質(zhì)提升具有關(guān)鍵影響力、“小而美”的更新實(shí)施項(xiàng)目落地。改造津浦鐵路泰安博物館、盤活閑置樓宇，補(bǔ)充泰安特色文化、體育、商業(yè)設(shè)施短板。提升關(guān)鍵區(qū)域的公共空間，打造紅門里、?河夜經(jīng)濟(jì)文化休閑街區(qū)、泰山夢(mèng)幻森林等一系列特色文旅項(xiàng)目。

圖6泰安更新項(xiàng)目案例

通過一系列卓有成效的更新舉措，泰安市文旅影響力和吸引力顯著提升。2025年泰安成功獲評(píng)“中國(guó)最具魅力文化旅游城市”和“中國(guó)文旅融合高質(zhì)量發(fā)展示范城市”兩項(xiàng)榮譽(yù)。泰安這座泰山腳下的歷史文化名城正煥發(fā)新生，城市更新推動(dòng)城市發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)變，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

項(xiàng)目工作團(tuán)隊(duì)

承擔(dān)部門：城市更新與治理規(guī)劃二所

協(xié)作部門：國(guó)際城市治理與規(guī)劃所、更新與治理分院本部城市設(shè)計(jì)室

項(xiàng)目地點(diǎn)：山東省泰安市

項(xiàng)目規(guī)模：164平方公里

完成時(shí)間：2024年7月

項(xiàng)目編制組織單位：泰安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

部門簡(jiǎn)介

城市更新與治理分院是清華同衡本部七大分院之一，是“同衡智庫(kù)”和“城市治理”領(lǐng)域的核心支撐部門，業(yè)務(wù)涵蓋智庫(kù)支持、政策研究、國(guó)土空間規(guī)劃、城市體檢及城市更新、人文及創(chuàng)意城市等。城市更新與治理規(guī)劃二所是分院核心項(xiàng)目部所之一，業(yè)務(wù)在分院“治理+”基礎(chǔ)上，形成國(guó)土空間規(guī)劃和城市更新兩大板塊，可提供“總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃-實(shí)施評(píng)估”及“城市體檢-城市更新-實(shí)施咨詢”的全流程服務(wù)。二所以專業(yè)力量響應(yīng)政企真實(shí)需求，為不同城市與項(xiàng)目量身定制規(guī)劃方案，積極發(fā)揮服務(wù)國(guó)家、服務(wù)社會(huì)的社會(huì)職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/頭圖｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 城市更新與治理分院 城市更新與治理規(guī)劃二所