一、研究背景

郡縣治，天下安�？h域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟循環(huán)的關鍵一環(huán)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎，更是推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐�？h域地處“城尾鄉(xiāng)頭”，是城和鄉(xiāng)的接合點，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，形成新的增長點，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基石。在廣域國土范圍內(nèi)，如何充分發(fā)揮不同縣域的主體功能和特色優(yōu)勢，促進縣域經(jīng)濟綜合效能的實現(xiàn)，決定了未來縣域高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇和政策導向。

根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略部署，考慮縣域發(fā)展核心價值導向的差異，按照國家縣域主體功能區(qū)定位，研究聚焦有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的1861個縣級行政區(qū)，分析縣域經(jīng)濟發(fā)展的成效、問題，并提出推動縣域高質(zhì)量發(fā)展的目標與政策建議。

二、研究意義與內(nèi)涵解讀

縣域經(jīng)濟是中國經(jīng)濟的基礎單元和基礎形態(tài)，承擔著生態(tài)、社會、文化等多重功能，其發(fā)展具有超出傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展邏輯的綜合價值�？h域經(jīng)濟地理格局呈現(xiàn)沿海集聚、內(nèi)陸分散的特征，不同區(qū)域、不同主體功能區(qū)的縣域經(jīng)濟差距明顯，需兼顧多視角推動其向開放、高效、集約、公平、均衡方向發(fā)展�？h域承載著全國近一半人口，未來一段時期內(nèi)人口規(guī)模依然龐大，但部分縣域人口吸納能力不足，縣域經(jīng)濟發(fā)展側重“民生經(jīng)濟”，與民眾生活質(zhì)量和就業(yè)保障密切相關，是現(xiàn)代化發(fā)展進程的重要標尺�？h域是中國獨有的文化經(jīng)濟載體，保留了豐富的歷史文化資源，文化經(jīng)濟既是獨特產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，也是縣域經(jīng)濟發(fā)展實力的重要體現(xiàn)�？h域發(fā)展時空差異顯著，基礎條件、發(fā)展需求和核心困境各不相同，縣域經(jīng)濟發(fā)展評價應涵蓋生態(tài)安全、經(jīng)濟活力、社會服務、文化傳承等多元內(nèi)涵，治理難度較大。

三、理論構建與核心結論

1. 構建ESCG縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的綜合指標模型

立足中國式現(xiàn)代化發(fā)展目標，借鑒國際可持續(xù)發(fā)展體系評估維度，構建融合“生態(tài)、社會、文化、治理”四個維度的ESCG縣域經(jīng)濟綜合效能模型，重新評估我國縣域發(fā)展的“多元價值”。研究增加文化維度，構建我國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展綜合效能（ESCG）評價體系。

圖 1 縣域經(jīng)濟綜合發(fā)展能效（ESCG）模型示意

在指標選取方面，參考《縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指標體系研究》，立足縣域發(fā)展效能評估目標，按照權威性、代表性、可獲取性等原則綜合篩選代表縣域經(jīng)濟綜合效益特征的10個指標，開展綜合效益指標與經(jīng)濟的耦合分析。

圖 2 縣域經(jīng)濟綜合效益指標示意

1.1 環(huán)境（E）效益維度

縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)存在高消耗、高限制、高貢獻并存的情況，剛性土地管控要求對縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成約束，部分生態(tài)相關指標對縣域經(jīng)濟存在制約關系，且縣域生態(tài)等方面的價值缺乏合理呈現(xiàn)方式。

圖 4 能耗水平與縣域經(jīng)濟相關性性分析

圖 5 土地資源與縣域經(jīng)濟相關性性分析

1.2 社會（S）效益維度

不同類型縣域常住人口規(guī)模存在差異，部分縣域人口總量和勞動人口下降，人口流動呈現(xiàn)特定趨勢；縣級單元整體受教育水平有待提升，不同縣域面臨不同的人口流動和社會服務供給問題，公共服務和基礎設施與城市存在差距。

圖 6 全國縣級行政單元不同區(qū)域平均受教育年限（2020年）

1.3 文化（C）效益維度

歷史文化資源分布呈現(xiàn)區(qū)域差異，部分文化相關指標與縣域經(jīng)濟發(fā)展存在一定正相關性。

圖 7 全國縣級歷史文化名鎮(zhèn)名村與4A級以上景區(qū)數(shù)量分析

1.4 治理（G）效益維度

縣域財政自給率總體仍顯不足，不同類型縣域存在差異；創(chuàng)新投入與縣域經(jīng)濟有一定正相關性，數(shù)字化發(fā)展較好的縣域經(jīng)濟水平普遍較高。

圖 8 縣域一般公共預算收支比（左）和全國縣級行政單元人均R&D經(jīng)費支出 （右）

1. 我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的若干問題

在當下仍以GDP為導向的縣域經(jīng)濟發(fā)展評價體系下，往往會對位于不同地區(qū)縣域發(fā)展帶來不同的壓力，縣域經(jīng)濟也普遍暴露出以下問題：

一是不同主體功能類型的縣域經(jīng)濟差異巨大，GDP單一考核標準下無法發(fā)揮各自效能。二是生態(tài)消耗、土地資源對縣域經(jīng)濟發(fā)展形成約束。三是縣域產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結構不完善，未能形成有效的結構支撐。四是社會服務能力與縣域經(jīng)濟緊密相關，民生服務提升亟待加強。五是縣域財政能力、創(chuàng)新投入和數(shù)字化治理整體偏低，制約縣域經(jīng)濟發(fā)展。

1. 對我國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

首先，突出主體功能導向，堅持分類指導。立足各縣域發(fā)展基礎、資源稟賦和比較優(yōu)勢，研究制定差異化發(fā)展目標、支持政策和工作任務，精準治理，有效提升縣（市）整體實力。

其次，細化生態(tài)和土地價值評估，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供多元路徑。完善生態(tài)功能評價機制在縣域?qū)用娴牧炕笜�，�?chuàng)造把綠水青山變成金山銀山的機制，探索土地綜合價值利用及產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整路徑。

第三，找準專業(yè)化的定位和職能，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)垂直分工體系。抓住新時代消費群體對品質(zhì)、安全、綠色、文化的消費升級需求，明確城市群、都市圈范圍內(nèi)外縣域融入產(chǎn)業(yè)垂直分工體系的不同路徑，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，完善交通和網(wǎng)絡等基礎設施。

第四，完善社會資源綜合投入，提升縣域可用的人力資本水平。加強縣域內(nèi)農(nóng)村實用人才、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及種養(yǎng)能手和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)重點群體的技能培訓；發(fā)揮既有科技特派員（團）制度優(yōu)勢；優(yōu)化高校人才協(xié)同培養(yǎng)模式，如地校合作、縣校合作等。

第五，拓展文化資源利用途徑，強化地域文化對縣域經(jīng)濟的加持。加大文化保護專項資金的投入，提升縣域注重文化激活經(jīng)濟的發(fā)展意識與思路；鼓勵文化資源變資產(chǎn)，鼓勵更多的投融資機制支持地方文化旅游資源價值的轉換。

第六，豐富資金支持渠道，加強對基層綜合統(tǒng)籌能力的放權。積極引入社會資本參與縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，豐富面向縣域涉農(nóng)方面的金融產(chǎn)品與金融服務，進一步向財政轉移支付的重點支持領域加大支持力度，同時加強對基層綜合統(tǒng)籌能力的放權，形成縣域發(fā)展的多元金融支持。

四、課題創(chuàng)新與成效影響

1、理論輸出與體系構建。立足對中國式現(xiàn)代化要求下縣域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵解讀，從保護生態(tài)環(huán)境、履行社會責任、傳承文化遺產(chǎn)、提高治理水平四大維度，構建中國特色的縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的綜合效益評價體系（ESCG）。

2、精準識別與對癥施策。通過技術耦合分析，精準識別當前縣域經(jīng)濟發(fā)展的突出問題及其成因，提出綜合價值導向下的縣域差異化引導和實施舉措。

3、有效輸出與持續(xù)研究。研究形成1+1+1（1份研究報告+1份研究簡況+1個數(shù)據(jù)庫）的成果體系，得到了各方專家的一致認可，經(jīng)委托方推薦，研究核心成果已經(jīng)在“中國發(fā)展改革”公眾號上發(fā)布。同時本研究還具有承上啟下的關鍵作用，為后續(xù)進一步研究“縣域系列”課題打下堅實的基礎。

項目基本信息

承擔部門：總體分院總體四所（城鄉(xiāng)所）

合作單位：清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院

完成時間：2025年6月

部門簡介

總體四所（城鄉(xiāng)所）前身為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所”。秉承“頂天立地、扎根城鄉(xiāng)”的立所理念，長期專注于中國城鄉(xiāng)理論與政策研究，全面開展國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略咨詢與研究、城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、縣域村莊體系/布局規(guī)劃、實用性村莊規(guī)劃、農(nóng)村人居環(huán)境建設規(guī)劃、鄉(xiāng)村田野單元規(guī)劃、以及農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等等專項專類規(guī)劃業(yè)務。承擔過數(shù)十項國、省、部委科研課題，參編完成多項國家、地方標準與規(guī)范，業(yè)績遍布全國各地，榮獲國、省、部各級優(yōu)秀規(guī)劃設計獎60余項，打造了一批高質(zhì)量、有特色的精品項目。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/頭圖｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院 總體四所（城鄉(xiāng)所）